行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的裁決規(guī)則研究——以我國(guó)海洋油氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)爭(zhēng)議為例

■李文海 秦 揚(yáng)

行政管轄權(quán)①是行政法上的重要問(wèn)題之一，關(guān)系到各級(jí)各類(lèi)行政主體相互之間的權(quán)限劃分。在我國(guó)行政法上，行政管轄權(quán)一般是指行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。[1]行政管轄權(quán)爭(zhēng)議，一般是指兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)于同一行政管理行為都認(rèn)為有管轄權(quán)，或者都認(rèn)為自己無(wú)管轄權(quán)。[2]行政管轄權(quán)爭(zhēng)議將會(huì)引起職能交叉、推諉扯皮等“組織病”，必須對(duì)行政管轄權(quán)爭(zhēng)議予以有效的解決。本文分析我國(guó)《石油天然氣管道保護(hù)法》和《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》后發(fā)現(xiàn)，對(duì)于我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)，政府能源主管部門(mén)和政府海洋主管部門(mén)之間存在管轄權(quán)爭(zhēng)議。以此爭(zhēng)議為例，對(duì)行政管轄爭(zhēng)議予以裁決，應(yīng)當(dāng)確立法律規(guī)范沖突處理、授權(quán)立法特別限制以及行政責(zé)任能力衡量三個(gè)層次的裁決規(guī)則。

一、行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的產(chǎn)生及解決

(一)沖突爭(zhēng)議的產(chǎn)生

行政管轄權(quán)爭(zhēng)議根據(jù)類(lèi)型不同，產(chǎn)生于不同行政主體之間。行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的類(lèi)型包括:同級(jí)同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭(zhēng)議;同級(jí)不同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭(zhēng)議;不同級(jí)同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭(zhēng)議;不同級(jí)不同職能的行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭(zhēng)議。[3]

就我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)而言，我國(guó)政府能源主管部門(mén)和海洋行政主管部門(mén)之間屬于同級(jí)別不同職能行政主體之間的行政管轄權(quán)爭(zhēng)議。這一爭(zhēng)議表現(xiàn)在法律規(guī)范授權(quán)上的管轄權(quán)重疊。一方面，根據(jù)2010 年頒布施行的《石油天然氣管道保護(hù)法》第4條和第5 條，各級(jí)能源主管部門(mén)具有全國(guó)范圍內(nèi)石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)。并且根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》第2 條第1 款的規(guī)定，該法適用于我國(guó)境內(nèi)輸送石油、天然氣的管道的保護(hù)，而所謂“境內(nèi)”應(yīng)當(dāng)包括我國(guó)管轄海洋區(qū)域，因此它適用于海洋石油天然氣管道保護(hù)。據(jù)此，能源主管部門(mén)具有海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)。另一方面，根據(jù)2004 年國(guó)土資源部頒布的國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》第3 條，各級(jí)海洋行政主管部門(mén)具有全國(guó)海底電纜管道保護(hù)的行政管轄權(quán)。并且根據(jù)《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》第2 條第1 款，該規(guī)定適用于我國(guó)內(nèi)海、領(lǐng)海、大陸架及管轄的其他海域內(nèi)的海底電纜管道的保護(hù)，又根據(jù)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》第19 條當(dāng)中“‘管道’系指輸水、輸氣、輸油及輸送其他物質(zhì)的管狀輸送設(shè)施”的規(guī)定，海洋石油天然氣管道屬于海底電纜管道的一種，所以《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》適用于海洋石油天然氣管道保護(hù)。據(jù)此，海洋行政主管部門(mén)具有海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)。

從上述法律規(guī)范授權(quán)條款分析來(lái)看，能源主管部門(mén)和海洋行政主管部門(mén)都具有海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)。這兩個(gè)行政主體在我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄上存在管轄權(quán)沖突。除法律規(guī)范授予管轄權(quán)重疊所致沖突外，實(shí)踐中經(jīng)常見(jiàn)到行政主體之間的權(quán)限爭(zhēng)議沖突，但這種沖突，往往在性質(zhì)上混合了管轄權(quán)爭(zhēng)議和行政職權(quán)爭(zhēng)議。即，在組織法層面缺乏清晰的管轄權(quán)授予，同時(shí)在具體行政職權(quán)上產(chǎn)生直接沖突。因此，行政管轄權(quán)爭(zhēng)議主要是由于具有組織法性質(zhì)的法規(guī)范條款授予行政管轄權(quán)不明或者授予行政管轄權(quán)范圍重疊所引發(fā)的。

(二)爭(zhēng)議解決途徑

對(duì)于行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的解決途徑，多數(shù)研究者持多元解決途徑的觀點(diǎn)，但在多元途徑中以哪種途徑為主則有不同認(rèn)識(shí)。一是，以行政協(xié)商與裁決為主要解決途徑。根據(jù)我國(guó)體制和實(shí)際，“由上級(jí)人民政府對(duì)各職能部門(mén)之間的權(quán)限爭(zhēng)議進(jìn)行裁決是明智的選擇，也是權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制的主渠道”[4]。此外，在肯定行政協(xié)調(diào)與裁決途徑為主的同時(shí)，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了司法解決途徑的輔助地位?！皟?nèi)部協(xié)調(diào)仍然是解決行政權(quán)限沖突的主要路徑，機(jī)關(guān)訴訟只是特定情況下采取的輔助方式”[5]，實(shí)踐中，可由行政相對(duì)人通過(guò)具體行政行為的附帶審查提起。除了構(gòu)建機(jī)關(guān)訴訟制度外，在司法解決途徑方面應(yīng)完善行政機(jī)關(guān)第三人訴訟制度。[6]二是，以憲法訴訟為主要解決途徑。這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決的傳統(tǒng)模式存在操作性不強(qiáng)、受案范圍限制、缺乏責(zé)任條款的先天不足，認(rèn)為機(jī)關(guān)訴訟模式存在訴訟范圍不足、無(wú)法解決法規(guī)范合憲性問(wèn)題的不足，必須要建立憲法訴訟以作為解決管轄權(quán)爭(zhēng)議的主要途徑。[7]在制度操作層面，有學(xué)者進(jìn)一步提出要“在人大常委會(huì)內(nèi)部專(zhuān)設(shè)一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)以專(zhuān)門(mén)解決府際間發(fā)生的權(quán)限爭(zhēng)議案件”[8]。實(shí)踐中，行政裁決對(duì)行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的解決發(fā)揮著基礎(chǔ)的作用，但存在缺乏裁決原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序的弊病，有必要完善行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的裁決規(guī)則體系。

二、行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的裁決規(guī)則

通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的裁決來(lái)解決行政管轄權(quán)爭(zhēng)議必須明確裁決的規(guī)則，裁決規(guī)則體系包括裁決原則、裁決標(biāo)準(zhǔn)、裁決程序等。我國(guó)目前行政管轄權(quán)的裁決規(guī)則缺乏規(guī)范性和公開(kāi)性，“上級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)什么原則，標(biāo)準(zhǔn)和程序行使指定管轄權(quán)，外人卻不得而知。這與法治行政的基本要求相距甚遠(yuǎn)。”[1]因此，必須要完善行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的裁決規(guī)則。行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的裁決規(guī)則至少包括裁決原則和裁決程序兩個(gè)方面。

(一)裁決原則

行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管轄權(quán)進(jìn)行裁決主要包括合法性原則和效率效能原則。一方面，應(yīng)當(dāng)遵循合法性原則進(jìn)行裁決。具有管轄裁決權(quán)或者說(shuō)具有指定管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出裁決。行政管轄權(quán)的爭(zhēng)議很大程度上就是法律規(guī)范潛在沖突問(wèn)題的處理，因此管轄權(quán)裁決不能脫離法律規(guī)范，而必須在《立法法》所規(guī)定的法律規(guī)范沖突處理規(guī)則范圍內(nèi)進(jìn)行裁決。另一方面，應(yīng)當(dāng)遵循效率效能原則進(jìn)行裁決。效率，指行為者之行為必須節(jié)約，而且合乎經(jīng)濟(jì)性，亦即所為支出的最適化，更包括行政機(jī)關(guān)所為行為之有效性。[9]而效能與效率相比，具有不同的意義。從手段觀點(diǎn)出發(fā)，呈現(xiàn)出一種“最少原則”，亦即盡可能以最少資源之投入，以達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，這就是“效率”。反之，從目的觀點(diǎn)出發(fā)，則呈現(xiàn)出一種“最大原則”，亦即藉由固定資源投入，以創(chuàng)造出最大的使用效益，這就是“效能”。[10]效率效能原則不僅僅是指裁決的過(guò)程要具有及時(shí)性，設(shè)定裁決期限，而且是指在合法性范圍內(nèi)考慮完成管轄職能的效率效能。

(二)裁決程序

裁決程序一般包括申請(qǐng)、審查、決定三個(gè)階段。申請(qǐng)的主體包括行政相對(duì)人和行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的一方或雙方行政主體。行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體之間的行政管轄權(quán)爭(zhēng)議影響其合法權(quán)益有權(quán)向具有裁決權(quán)的主體提出裁決申請(qǐng);行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的雙方行政主體均有權(quán)向具有裁決權(quán)的主體提出裁決申請(qǐng)。具有爭(zhēng)議裁決權(quán)的裁決主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)范審查爭(zhēng)議事實(shí)，必要時(shí)可以調(diào)查爭(zhēng)議事實(shí)問(wèn)題。法律對(duì)于行政管轄權(quán)界定不明的，應(yīng)當(dāng)予以判斷并作出決定，裁決結(jié)果應(yīng)當(dāng)按法定程序送達(dá)行政相對(duì)人和行政主體。此外還應(yīng)當(dāng)設(shè)置行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的裁決期限。

在審查形式規(guī)則方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際確定審查形式。一般認(rèn)為，行政裁決應(yīng)當(dāng)實(shí)行書(shū)面審查規(guī)則，包括符合書(shū)面文書(shū)要式、書(shū)面提交材料、書(shū)面送達(dá)裁決決定等。有研究者認(rèn)為:“提請(qǐng)行政裁決的往往是久拖不決的老大難問(wèn)題，這里既有法律法規(guī)的因素，也有體制的因素，還有主觀因素，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，需要行政裁決機(jī)關(guān)厘清各種關(guān)系。因而審理應(yīng)實(shí)行類(lèi)似美國(guó)聯(lián)邦行政程序法規(guī)定的審判型聽(tīng)證制度。”[4]對(duì)于審查形式，應(yīng)當(dāng)根據(jù)審理實(shí)際進(jìn)行選擇，原則上簡(jiǎn)化審查形式實(shí)行書(shū)面審查。

三、行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的實(shí)體性裁決規(guī)則

從海洋油氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)爭(zhēng)議出發(fā)，實(shí)體性裁決規(guī)則主要包括三個(gè)層次:首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)范沖突處理規(guī)則進(jìn)行行政管轄權(quán)歸屬判斷。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律規(guī)范授權(quán)立法所預(yù)留的行政管轄權(quán)變更可能性進(jìn)行行政管轄權(quán)歸屬判斷。最后，根據(jù)效率效能原則，對(duì)行政責(zé)任能力問(wèn)題進(jìn)行行政管轄權(quán)歸屬衡量。

(一)法律規(guī)范沖突的處理規(guī)則

對(duì)于我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)，《石油天然氣管道保護(hù)法》和《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》分別概括性地授權(quán)給能源主管部門(mén)和海洋行政主管部門(mén)，行政管轄權(quán)爭(zhēng)議由此產(chǎn)生。解決行政管轄權(quán)爭(zhēng)議，首先要對(duì)授予行政管轄權(quán)的法律規(guī)范進(jìn)行比較，如果二者存在確定無(wú)疑的優(yōu)先適用關(guān)系，則應(yīng)該據(jù)此裁決行政管轄權(quán)爭(zhēng)議。

處理一般法律規(guī)范競(jìng)合所應(yīng)當(dāng)適用的規(guī)則包括，上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》是上位法、新法，《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》是下位法、舊法，似乎應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《石油天然氣管道保護(hù)法》的規(guī)定。然而，二者存不存在特別法和一般法的關(guān)系需要進(jìn)一步辨析，如果存在，則還要考慮優(yōu)先適用特別法的情形。

為區(qū)分一般法與特別法，有研究指出:“一般法是指在時(shí)間、空間、對(duì)象以及立法事項(xiàng)上所做出的一般規(guī)定的法律規(guī)范，特別法則是與一般法不同的適用于特定時(shí)間、特定空間、特定主體(或?qū)ο?和特定事項(xiàng)(或行為)的法律規(guī)范?！盵11]根據(jù)一般法與特別法的這種區(qū)別，一方面在適用空間上，以國(guó)家領(lǐng)土為空間加以區(qū)分，適用于全國(guó)境內(nèi)石油天然氣管道保護(hù)的《石油天然氣管道保護(hù)法》是一般法，而適用于我國(guó)海底區(qū)域石油天然氣管道保護(hù)的《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》則是特別法;另一方面在適用對(duì)象上，以管道為對(duì)象加以區(qū)分，適用于海底輸水、輸氣、輸油及輸送其他物質(zhì)的管狀輸送設(shè)施的《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》是一般法，而適用于海底輸送石油天然氣管道的《石油天然氣管道保護(hù)法》是特別法。由此可知，《石油天然氣管道保護(hù)法》和《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》互為一般法與特別法。于是，在此處如何適用特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則就無(wú)法明確。

如果忽略一般法與特別法問(wèn)題，直接優(yōu)先適用作為上位法和新法的《石油天然氣管道保護(hù)法》，即認(rèn)定海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)由能源主管部門(mén)行使，在法律層面不存在明顯違法，但這樣做卻有可能違背行政管轄權(quán)裁決的合法性原則和效率效能原則。嚴(yán)密的做法是進(jìn)一步分析認(rèn)定能源主管部門(mén)較之海洋主管部門(mén)作為海洋石油天然氣管道保護(hù)行政管轄權(quán)主體更具合法性和效率效能。

(二)授權(quán)立法條款的限制規(guī)則

如果法律規(guī)范在規(guī)定某行政機(jī)關(guān)行使某種行政管轄權(quán)的同時(shí)，還規(guī)定了授權(quán)立法條款，那么還需要考慮授權(quán)立法能否變更既定行政管轄權(quán)的問(wèn)題?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》在規(guī)定由能源主管部門(mén)行使全國(guó)石油天然氣管道保護(hù)行政管轄權(quán)的同時(shí)，還在其第60 條規(guī)定了一個(gè)授權(quán)立法條款，該條款授權(quán)國(guó)務(wù)院可以制定海洋油氣管道保護(hù)方面的特別規(guī)定。

一方面，從立法目的看，制定特別規(guī)定受到授權(quán)法上基本制度條款的限制。針對(duì)立法草案討論過(guò)程中《石油天然氣管道保護(hù)法》能否適用于海洋油氣管道保護(hù)問(wèn)題的不同意見(jiàn)，全國(guó)人大法律委員會(huì)經(jīng)同財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家能源局共同研究，給出了立法目的上的說(shuō)明。他們認(rèn)為，《石油天然氣管道保護(hù)法》主要針對(duì)陸上油氣管道規(guī)定相應(yīng)的安全保護(hù)措施;但其中關(guān)于管道保護(hù)一些基本制度的規(guī)定，對(duì)海上油氣管道也是適用的。對(duì)海上油氣管道保護(hù)的一些特殊措施，可以由國(guó)務(wù)院作出具體規(guī)定。根據(jù)這種立法目的，《石油天然氣管道保護(hù)法》關(guān)于管道保護(hù)的基本制度對(duì)海洋油氣管道是適用的。管道保護(hù)的行政管轄權(quán)規(guī)定在《石油天然氣管道保護(hù)法》總則部分中的第4 條和第5 條，應(yīng)該屬于該法律的基本制度。此外，若管道保護(hù)行政管轄權(quán)不清楚，就無(wú)法明確管道保護(hù)的政府責(zé)任歸屬，管道保護(hù)措施將無(wú)從落實(shí)，管道保護(hù)的行政管轄權(quán)顯然屬于最基本的制度安排。所以，國(guó)務(wù)院制定特別規(guī)定不能變更管道保護(hù)的行政管轄權(quán)。

另一方面，從授權(quán)立法原理看，授權(quán)立法事項(xiàng)不能夠突破授權(quán)法的基本原則、基本制度。授權(quán)立法事項(xiàng)一般分為授權(quán)制定專(zhuān)門(mén)性事項(xiàng)、授權(quán)制定變通或補(bǔ)充事項(xiàng)(只存在于民族自治地區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū))以及授權(quán)制定實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。[12]《石油天然氣管道保護(hù)法》第60條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護(hù)的特別規(guī)定?！眹?guó)務(wù)院可以制定的特別規(guī)定不是實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法，也不是變通或者補(bǔ)充事項(xiàng)，基本上屬于授權(quán)制定專(zhuān)門(mén)性事項(xiàng)。即使是授予制定變通或補(bǔ)充事項(xiàng)，也不能改變授權(quán)法的基本原則和基本制度，所以授權(quán)制定專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)更不能突破授權(quán)法的基本制度，也就是不能變更作為基本制度的管道保護(hù)行政管轄權(quán)。

(三)行政責(zé)任能力的衡量規(guī)則

要履行政府保護(hù)海洋油氣管道的職責(zé)，必須具備承擔(dān)行政責(zé)任的能力。一般來(lái)說(shuō)，無(wú)論是能源主管部門(mén)還是政府其他行政部門(mén)都具備相應(yīng)職責(zé)范圍的責(zé)任能力，這是在相應(yīng)行政法律關(guān)系當(dāng)中成為行政主體的必然要求，體現(xiàn)一種責(zé)任主體資格。但是基于完成海洋油氣管道保護(hù)職責(zé)的行政效率效能原則，應(yīng)當(dāng)衡量行政管轄權(quán)爭(zhēng)議主體的責(zé)任能力。比較承擔(dān)海洋油氣管道保護(hù)的實(shí)際責(zé)任能力，須從承擔(dān)政府行政職責(zé)范圍入手，首先確定現(xiàn)行有效的對(duì)海洋油氣管道保護(hù)的政府職責(zé)范圍，然后考量承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)行政責(zé)任的實(shí)際能力。對(duì)比《石油天然氣管道保護(hù)法》和《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》，二者有關(guān)海洋石油天然氣管道保護(hù)的行政責(zé)任條款梳理如下:

針對(duì)上表，兩個(gè)法律規(guī)范規(guī)定的行政責(zé)任內(nèi)容不一致之處說(shuō)明如下。(1)對(duì)“行政審批”職責(zé)，由于《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》沒(méi)有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用作為新法和上位法的《石油天然氣管道保護(hù)法》的規(guī)定。(2) 對(duì)“發(fā)布公告”職責(zé)，《石油天然氣管道保護(hù)法》沒(méi)有規(guī)定，并且《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》的“發(fā)布公告”規(guī)定具有保護(hù)海洋油氣管道的特別功能，所以應(yīng)當(dāng)適用《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》的“發(fā)布公告”規(guī)定。(3)對(duì)“劃定保護(hù)區(qū)”職責(zé)，應(yīng)當(dāng)適用《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》直接規(guī)定了陸地上石油天然氣管道保護(hù)法有關(guān)的保護(hù)范圍大小，于是不需要再將“劃定保護(hù)區(qū)”作為一項(xiàng)職責(zé)由責(zé)任主體行使，而《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》要求主管部門(mén)在參考范圍指數(shù)的基礎(chǔ)上劃定保護(hù)范圍，海洋油氣管道保護(hù)在劃定保護(hù)范圍方面不能照搬《石油天然氣管道保護(hù)法》陸地管道的保護(hù)范圍，因此在國(guó)務(wù)院未就海洋油氣管道保護(hù)做出特別規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)適用《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》中有關(guān)“劃定保護(hù)區(qū)”的規(guī)定。(4)對(duì)“行政檢查”的內(nèi)容，《石油天然氣管道保護(hù)法》第22 條規(guī)定“管道巡護(hù)檢查責(zé)任主要由企業(yè)承擔(dān)”，這符合以管道企業(yè)自身預(yù)防保護(hù)為重點(diǎn)的石油天然氣管道保護(hù)方向，[13]而《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》所確定的由政府承擔(dān)巡航檢查責(zé)任的規(guī)定與《石油天然氣管道保護(hù)法》的規(guī)定相沖突，因此應(yīng)當(dāng)按照作為新法和上位法的《石油天然氣管道保護(hù)法》的規(guī)定執(zhí)行。

考察上述各項(xiàng)政府保護(hù)海洋油氣管道的行政職責(zé)，在承擔(dān)責(zé)任能力方面，海洋行政主管部門(mén)的海上現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法能力較為突出。因此，在審批、備案、發(fā)布公告等方面，較少涉及行政主體現(xiàn)場(chǎng)勘查能力的要求，爭(zhēng)議雙方主體均可承擔(dān);在海上現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查、強(qiáng)制、處罰、劃定保護(hù)區(qū)、應(yīng)急處置等方面，對(duì)海上實(shí)時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)勘查和現(xiàn)場(chǎng)處置能力要求很高，能源主管部門(mén)缺乏海洋執(zhí)法能力。至此，綜合考慮法律規(guī)范沖突處理規(guī)則、授權(quán)立法特別限制規(guī)則以及行政責(zé)任能力衡量規(guī)則，應(yīng)當(dāng)按照合法性原則優(yōu)先決定由能源主管部門(mén)管轄海洋石油天然氣管道保護(hù)，但在海洋區(qū)域畢竟海洋行政主管部門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍體系較為完善，在作出裁決決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。在能源主管部門(mén)沒(méi)有設(shè)立完善的海上執(zhí)法隊(duì)伍以前，有關(guān)海上現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、強(qiáng)制、處罰的政府職責(zé)可以委托給海洋行政主管部門(mén)。

四、結(jié)論

以能源主管部門(mén)作為海洋油氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)主體，更符合現(xiàn)有法律規(guī)范沖突處理規(guī)則和行政合法性原則，體現(xiàn)了法律規(guī)范沖突處理和授權(quán)立法方面技術(shù)處理的正當(dāng)化。但是，同時(shí)考慮到行政效率效能原則，目前能源主管部門(mén)在承擔(dān)政府責(zé)任能力方面存在一定不足，行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的裁決應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)處理，實(shí)現(xiàn)通過(guò)委托執(zhí)法的方式彌補(bǔ)不足。通過(guò)分析海洋油氣管道保護(hù)的行政管轄權(quán)歸屬問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于行政管轄權(quán)爭(zhēng)議的實(shí)體性裁決規(guī)則主要在于:法律對(duì)于行政管轄權(quán)界定不明的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法規(guī)范沖突處理規(guī)則以及行政合法性原則予以判斷并作出決定。在不違反法律規(guī)范沖突規(guī)則和行政合法性原則前提下，可以根據(jù)行政效率性效能原則予以具體協(xié)調(diào)和衡量。

注釋:

①行政管轄權(quán)，被有的研究者稱(chēng)為行政主體或行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)限。參見(jiàn)楊解君:《行政法學(xué)》，中國(guó)方正出版社，2002年，第146頁(yè)。但實(shí)際上，行政管轄權(quán)是行政組織法上的概念，而“行政權(quán)限”的概念較為模糊，易混淆于行政行為法上的“行政職權(quán)”概念。借鑒大陸法系行政法概念體系，筆者認(rèn)為應(yīng)該使用行政管轄權(quán)的概念。參見(jiàn)陳敏:《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司，2007年，第924頁(yè)。

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