關(guān)于福建省舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的幾點(diǎn)思考

劉孫喜

摘 要：福建省實(shí)施舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以來，在推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求等方面取得一定成效，但是目前對(duì)于福建省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤還存在需要完善的方面。該文從加強(qiáng)政策支持、多渠道籌集資金、以耕地質(zhì)量等別制定轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用、加強(qiáng)新增耕地后續(xù)管護(hù)等方面為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的不足提供相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：舊村復(fù)墾 城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 福建省

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）10（a）-0211-02

1 福建省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤取得的成效

1.1 增減掛鉤的內(nèi)涵

207號(hào)文規(guī)定：城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。[1]福建省實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤概念為重點(diǎn)立足于建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡，在年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)，通過經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)和商服用地占用耕地的占補(bǔ)平衡辦法，構(gòu)建資金轉(zhuǎn)移平臺(tái)，使部分城市土地出讓收益轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，從而支持農(nóng)村“造福工程”、推進(jìn)農(nóng)村土地整治和新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡的機(jī)制。

1.2 取得的基本成效

福建省委、省政府、省國(guó)土資源廳從2009—2014年先后出臺(tái)的多個(gè)文件對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤給予大力支持。2010年福建省國(guó)土資源廳提出指導(dǎo)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案，組織實(shí)施農(nóng)村舊房拆除、建設(shè)用地復(fù)墾、新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民集中居住區(qū)新房建設(shè)及產(chǎn)權(quán)調(diào)整、補(bǔ)償安置等工作，并加強(qiáng)新增耕地驗(yàn)收，對(duì)土地增減掛鉤指標(biāo)有償使用費(fèi)制定最低標(biāo)準(zhǔn)。在推動(dòng)農(nóng)村土地整治和新村建設(shè)方面，嚴(yán)格控制村民零星建房，禁止“一戶多宅”，村民新建住宅必須簽訂舊宅基地退還協(xié)議，退還舊宅基地，同時(shí)制定鼓勵(lì)措施，對(duì)使用掛鉤指標(biāo)的建設(shè)用地進(jìn)行單列辦理，提高辦事效率。

經(jīng)過多管齊下的多項(xiàng)措施，我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤取得了一定的成效。具體體現(xiàn)在以下五方面：一是自2010年實(shí)施以來全省已經(jīng)實(shí)施舊村復(fù)墾規(guī)模6.6萬畝，可新增耕地5.8萬畝，核定舊村復(fù)墾掛鉤指標(biāo)4.7萬畝，指標(biāo)交易4.4萬畝，已經(jīng)完成復(fù)墾新增耕地1.6萬畝（截止2013年8月），[2]對(duì)于福建“八山一水一分田”來講是非常可觀的，福建為山地丘陵地區(qū)，耕地后備資源潛力不足，這為福建每年補(bǔ)充耕地減輕不小的壓力。二是針對(duì)因自然災(zāi)害造成住房倒塌和因?yàn)?zāi)嚴(yán)重危房的農(nóng)民以及居住在地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)域的農(nóng)民，是個(gè)福音，是利國(guó)利民的好事，在這些地區(qū)開展舊村復(fù)墾，不僅消除的隱患，又增加的耕地面積，是一舉兩得的好事。三是一定程度上緩解了城市化建設(shè)用地與耕地存量的矛盾。省政府文件規(guī)定市、縣人民政府使用耕地作為城鎮(zhèn)住宅用地和商服用地的，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批時(shí)，必須有償使用舊村復(fù)墾新增耕地指標(biāo)，[3]這樣實(shí)現(xiàn)了只要城鎮(zhèn)住宅用地和商服用地有占到耕地的，都必須要求農(nóng)村拆除復(fù)墾出至少等面積的耕地。四是促進(jìn)發(fā)達(dá)和沿海地區(qū)資金反哺落后地區(qū)和山區(qū)農(nóng)村，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民都能分享土地增值收益，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施，改善了農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活條件，造福了農(nóng)民。五是通過舊村復(fù)墾，減少了農(nóng)村閑置土地，減少了農(nóng)村“空心房”、“空心村”現(xiàn)象，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的不足

2.1 缺乏推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的有效機(jī)制

目前舊村復(fù)墾只是做到補(bǔ)充耕地，改善了農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，但是沒有很好地起到推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展作用。目前開展的舊村復(fù)墾大多數(shù)都是按貨幣安置，集中安置比較少，這樣無法實(shí)現(xiàn)舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。個(gè)人認(rèn)為主要原因一是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)資金嚴(yán)重不足，我省規(guī)定舊村復(fù)墾新增耕地指標(biāo)使用費(fèi)不得低于規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)（根據(jù)不同城市土地等別10～20萬），不得高于每畝30萬轉(zhuǎn)讓。根據(jù)省國(guó)土資源廳統(tǒng)計(jì)立項(xiàng)的1182個(gè)項(xiàng)目，平均每畝指標(biāo)交易金額為24萬元（截止2013年8月）。這24萬費(fèi)用主要用于項(xiàng)目土地復(fù)墾費(fèi)（根據(jù)100個(gè)項(xiàng)目樣本統(tǒng)計(jì)匯總為4%～8%）、項(xiàng)目管理費(fèi)（省政府規(guī)定不得超過5%）以及項(xiàng)目拆舊補(bǔ)償與新農(nóng)村建設(shè)費(fèi)用。如果是集中安置的，這些資金是不夠的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又沒有能力配套相應(yīng)的資金，因此目前開展的地區(qū)，大多數(shù)都是“空心房”、“空心村”，復(fù)墾成本比較低，不需要集中安置的村莊。原因二是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方，村民積極性不夠。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，倒是愿意從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多拿出一部分資金，支持新農(nóng)村建設(shè)，但是開展的舊村復(fù)墾卻更不理想。原因是村民積極性不夠，村民的意見不統(tǒng)一，村民不愿意把“小洋房”、“小別墅”換成商品小區(qū)房，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不好開展。況且選擇集中安置，周期都比較長(zhǎng)，村民需要看到安置用地、安置規(guī)劃方案才會(huì)同意搬遷，拆遷房屋，而且集中安置規(guī)劃方案的論證階段就需要很長(zhǎng)時(shí)間，需要多次地征求村委會(huì)以及村民意見，所以大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿意選擇集中安置。

2.2 缺乏增減掛鉤資金管理制度

目前我省只是明確掛鉤指標(biāo)使用費(fèi)用于拆舊、復(fù)墾和依法補(bǔ)償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)，尚沒有直接針對(duì)增減掛鉤所得收益的相關(guān)資金管理辦法，這樣缺乏統(tǒng)一規(guī)范化的增減掛鉤資金使用管理以及監(jiān)督檢查管理，不利于發(fā)揮增減掛鉤資金的最大使用效益，而且增減掛鉤剩余資金用途也有待加強(qiáng)拓寬。

2.3 新增耕地質(zhì)量難以保證

一是舊村復(fù)墾部分在山地、丘陵地方，零星分散，開墾的耕地土壤肥力低，加之絕大部分新增耕地普遍缺乏行之有效的三至五年后續(xù)培肥措施，致使新開墾耕地質(zhì)量低，生產(chǎn)能力差。二是如果是整村開展舊村復(fù)墾的，復(fù)墾的耕地比較容易恢復(fù)耕種；如果是規(guī)模小、零星分散，即使復(fù)墾為耕地，也很難保證農(nóng)民會(huì)去種植，容易出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象，如果長(zhǎng)期拋荒，受到雨水沖涮，會(huì)造成耕作層變薄，土壤養(yǎng)分流失，耕地地力下降。[4]三是目前開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，無論復(fù)墾為水田、水澆地還是旱地，轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用都是一樣的，這造成很多地方復(fù)墾為旱地，耕地質(zhì)量不高。endprint

3 實(shí)現(xiàn)舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可持續(xù)發(fā)展的措施

3.1 加強(qiáng)增減掛鉤的制度化和規(guī)范化管理

對(duì)于制定轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用需要根據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，首先是我省舊村復(fù)墾已經(jīng)開展四五年，“空心房”、“空心村”的潛力在逐漸減少，推進(jìn)的難度是逐漸地在加大，搬遷的成本也在逐漸提高，因此建議取消不超過30萬轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用限制或者設(shè)定更高的轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用限制，才有利于舊村復(fù)墾可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。其次要加大政策扶持力度，要制定出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金管理辦法》等規(guī)范性文件，要明確剩余資金除了可以用于“造福工程”項(xiàng)目公共基礎(chǔ)設(shè)施配套以外，可以擴(kuò)展到其他用途，例如可以用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件等，增減掛鉤資金的靈活應(yīng)用，有利于更好地促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展。再次目前籌集資金渠道較為單一，主要以轉(zhuǎn)讓指標(biāo)來獲取資金，應(yīng)該發(fā)展多種途徑，例如通過省市縣政府投入、村企共建、項(xiàng)目融資、土地信托等方式；對(duì)于實(shí)現(xiàn)舊村復(fù)墾的可持續(xù)發(fā)展需要實(shí)施多元化投資管理，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的舊村復(fù)墾運(yùn)作模式。最后，建議政府要設(shè)計(jì)多樣化安置模式，增加農(nóng)民選擇安置的方式，例如農(nóng)民可以享受政策選擇在縣城購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，可以選擇在中心鎮(zhèn)、中心村購(gòu)買聯(lián)排或單體獨(dú)棟住宅，部分困難戶、五保戶可以選擇公租房、廉租房加一定的貨幣補(bǔ)助等方式。

3.2 切實(shí)加強(qiáng)提高新增耕地質(zhì)量

（1）以耕地質(zhì)量等別制定轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用。

建議按耕地質(zhì)量等別高低轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用，質(zhì)量好、等別高的轉(zhuǎn)讓指標(biāo)費(fèi)用就高，反之就低。先行轉(zhuǎn)讓指標(biāo)只能先按福建最低耕地等別轉(zhuǎn)讓，待項(xiàng)目驗(yàn)收好以后，結(jié)算剩余費(fèi)用。[5]因此，項(xiàng)目驗(yàn)收組在驗(yàn)收的時(shí)候要評(píng)定復(fù)墾后的項(xiàng)目平均耕地等別。建議制定出臺(tái)相應(yīng)的耕地評(píng)定等別驗(yàn)收細(xì)則，給驗(yàn)收組提供依據(jù)。

（2）加強(qiáng)新增耕地的后續(xù)管護(hù)。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舊村復(fù)墾項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)督查新墾耕地的種植維護(hù)，落實(shí)新墾耕地的承包權(quán)；二是各村委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)新墾耕地的種植、維護(hù)和地力培肥工作；三是項(xiàng)目驗(yàn)收后，可安排后期管護(hù)費(fèi)，建立后續(xù)管護(hù)基金，對(duì)新增耕地實(shí)行培肥管護(hù)，對(duì)管護(hù)基金專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于后續(xù)管護(hù)利用，對(duì)新增耕地地力培育和耕種管護(hù)實(shí)行補(bǔ)助；四是組織人員定期下村檢查復(fù)墾土地的種植情況，防止拋荒和非農(nóng)建設(shè)使用土地，對(duì)容易出現(xiàn)改變耕種用途的地塊列為重點(diǎn)對(duì)象加強(qiáng)跟蹤，使復(fù)墾的新增耕地能及時(shí)有效利用；五是政府要出臺(tái)一些政策，支持農(nóng)戶可以因地制宜合理耕種，例如可以種植茶葉、油茶等經(jīng)濟(jì)作物，提高土地利用率和產(chǎn)出率，增強(qiáng)農(nóng)戶的種植積極性，改善土地生產(chǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。

3.3 構(gòu)建適宜性評(píng)價(jià)體系

舊村復(fù)墾需要考慮與生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等實(shí)際需求相掛鉤，嚴(yán)格考慮舊村的實(shí)際發(fā)展能力、發(fā)展方向、發(fā)展定位等，尤其是部分舊村獨(dú)具特色，就更需要構(gòu)建相應(yīng)體系進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，避免片面地追求掛鉤指標(biāo)收益，而忽略自身的資源優(yōu)勢(shì)和地域特點(diǎn)的發(fā)展定位，應(yīng)將舊村復(fù)墾與當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新興的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的保障體系

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涉及到的主體是最底層基本利益的農(nóng)民，他們屬于弱勢(shì)群體。增減掛鉤過程中對(duì)房屋進(jìn)行拆遷或是對(duì)土地進(jìn)行征用，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)生活都產(chǎn)生一定的影響。所以，構(gòu)建科學(xué)的保障體系能有效避免增減掛鉤中出現(xiàn)的矛盾。[6]

首先，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行合理的價(jià)值評(píng)估。各地政策對(duì)農(nóng)村土地和房屋拆遷的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生差異，所以需要構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)民的生產(chǎn)生活質(zhì)量，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，減少不必要的損失。其次建立資金保障體系，資金是確保舊村復(fù)墾的重要保障，也是關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。如何構(gòu)建安全的資金保障體系成為今后研究的重要課題。最重要的是增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過程中需要加強(qiáng)法律保障，目前辦理農(nóng)村用地變更登記手續(xù)存在問題，應(yīng)對(duì)占用的農(nóng)用地依法進(jìn)行合理審批手續(xù)，對(duì)建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榕f村復(fù)墾土地進(jìn)行依法辦理。這一系列的手續(xù)問題都需要完善新的法律進(jìn)行保障。

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，如何有效合理利用土地成為當(dāng)今土地改革的重要問題。舊村復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可持續(xù)發(fā)展，有利于構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、并加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此在增減掛鉤實(shí)施過程中需要進(jìn)行規(guī)范化和制度化的管理，建立相關(guān)保障體系以及運(yùn)用法律手段進(jìn)行維護(hù)，對(duì)舊村復(fù)墾進(jìn)行合理規(guī)劃，更要重視農(nóng)民的切身利益。

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