宅基地權(quán)屬觀念的地方性建構(gòu)

馮小

摘要： 農(nóng)村建設(shè)用地的用途管制規(guī)定了農(nóng)民宅基地所有權(quán)的集體屬性，而在具體的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐中，農(nóng)民對(duì)宅基地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知越來(lái)越趨向于私有化。宅基地產(chǎn)權(quán)的地方性建構(gòu)意味著對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的討論必須進(jìn)行“在地化”的理解，S村宅基地制度的在地化實(shí)踐以及土地管理權(quán)的上收為農(nóng)民提供了富有彈性的私人化實(shí)踐空間。同時(shí)，基于地方性共識(shí)的農(nóng)民宅基地需求同該制度空間相耦合，共同形塑了農(nóng)民對(duì)宅基地屬性的私化認(rèn)知。

關(guān)鍵詞：宅基地；私化認(rèn)知；在地化；地方性建構(gòu)

中圖分類號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-0001-07

引言

農(nóng)民宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要部分，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速變遷，此項(xiàng)有關(guān)所有權(quán)的法律規(guī)定引發(fā)了廣泛的爭(zhēng)論，這一爭(zhēng)論源于兩大社會(huì)背景。一是城市用地的快速擴(kuò)張，要保證18億畝耕地的紅線，就必須節(jié)約合理利用土地，避免農(nóng)村建設(shè)用地對(duì)耕地的過(guò)度擠壓，這涉及到農(nóng)村建設(shè)用地與耕地之間的平衡；二是城市建設(shè)用地指標(biāo)的緊張，各地紛紛實(shí)行以“增減掛鉤”政策為名的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，其內(nèi)涵是將農(nóng)村建設(shè)用地的減少與即為城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，具體實(shí)踐中采取建新拆舊和土地整理復(fù)墾的措施，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，此項(xiàng)政策涉及農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的平衡。兩種土地需求均對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地（特別是農(nóng)村宅基地）制度提出了改革要求，如何推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及入市成為熱烈討論的議題，有關(guān)宅基地權(quán)屬性質(zhì)的討論便是在此議題下展開的。

無(wú)論是國(guó)家主導(dǎo)的土地征收，還是宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換過(guò)程都會(huì)產(chǎn)生額外收益，此土地收益的分配結(jié)構(gòu)與農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)。蔡繼明等認(rèn)為在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，基于土地產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的分配機(jī)制的扭曲主要是由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰所導(dǎo)致的強(qiáng)勢(shì)利益主體形成了“分利集團(tuán)”[1]。周其仁稱，“成都經(jīng)驗(yàn)”通過(guò)確權(quán)、占補(bǔ)平衡和掛鉤項(xiàng)目，在征地制度框架內(nèi)適當(dāng)擴(kuò)大政府征地所得對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償[2]，而確權(quán)，不僅要明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)[2]。宅基地的權(quán)屬性質(zhì)之所以成為問(wèn)題，是因?yàn)檎亓鬓D(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值收益分配的過(guò)程必須以一系列產(chǎn)權(quán)界定、交易與執(zhí)行為前提和決定因素。有學(xué)者提出要以制度變革來(lái)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)[24]，更多觀點(diǎn)認(rèn)為確權(quán)的原則是要確定農(nóng)民的私有地權(quán)[57]。若以外部制度供給來(lái)改善農(nóng)村宅基地權(quán)屬，就必須考慮制度供給與既有的宅基地權(quán)屬性質(zhì)與實(shí)踐邏輯的相容性，從當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐邏輯來(lái)看，包括耕地在內(nèi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)具有社會(huì)建構(gòu)特征[8]，社會(huì)關(guān)系[9，10]與象征資本[11，12]均使得集體產(chǎn)權(quán)具有穩(wěn)定性、動(dòng)態(tài)性和流變性[13]。社會(huì)學(xué)角度的產(chǎn)權(quán)研究揭示了具有社會(huì)建構(gòu)邏輯的產(chǎn)權(quán)特征，是對(duì)產(chǎn)權(quán)理論的一種補(bǔ)充和再思考，能促進(jìn)我們對(duì)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)更加多樣化、生動(dòng)化和全面化。

對(duì)于地權(quán)（特別是宅基地權(quán)屬）的研究需要更重視日常生活中的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐樣態(tài)。而無(wú)論是土地產(chǎn)權(quán)的村莊實(shí)踐，還是土地收益分配糾紛中的博弈，在強(qiáng)調(diào)政府的引導(dǎo)和準(zhǔn)確的角色定位[14]之外，都必然涉及作為重要利益主體——農(nóng)民對(duì)宅基地的權(quán)屬認(rèn)知。無(wú)論法律對(duì)宅基地的產(chǎn)權(quán)規(guī)定是明晰還是模糊，實(shí)際生活中宅基地能否流轉(zhuǎn)、能否買賣除了受房屋價(jià)值、距離城鎮(zhèn)的距離、非農(nóng)就業(yè)率等諸多因素影響[15]之外，而農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知?jiǎng)t發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。彭長(zhǎng)生基于安徽省6 縣1 413個(gè)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查顯示，大部分農(nóng)民認(rèn)為宅基地所有權(quán)、處置權(quán)和抵押權(quán)方面認(rèn)知是可以自由處置[16]，當(dāng)然這與現(xiàn)行法律是相悖的。筆者在皖北S村的個(gè)案調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民對(duì)于宅基地權(quán)屬的私有化認(rèn)同較高，這與彭長(zhǎng)生的研究具有一致性。需要討論的問(wèn)題是，農(nóng)民對(duì)宅基地的私有化認(rèn)知是如何形成的，在村莊地權(quán)實(shí)踐中受到哪些因素的影響。本文試圖對(duì)S村農(nóng)民對(duì)宅基地屬性認(rèn)知的演變歷程進(jìn)行“在地化”“在地化”的理解是延續(xù)著社會(huì)學(xué)的情境解釋模式，根據(jù)總體情境（強(qiáng)制性的規(guī)范和文化價(jià)值在內(nèi)的客觀環(huán)境，個(gè)體與群體的態(tài)度，個(gè)體所受到的影響）產(chǎn)生與之相應(yīng)的反應(yīng)，在這樣一個(gè)總體環(huán)境中，強(qiáng)調(diào)能動(dòng)的人與外在環(huán)境的互動(dòng)中所具有的主觀認(rèn)知和主觀選擇，詳見(jiàn)宋林飛.西方社會(huì)學(xué)理論[M]，南京出版社，1997，268271。在本文中則是指研究者在面對(duì)農(nóng)民的宅基地權(quán)屬觀念變化時(shí)，應(yīng)放置總體情境系統(tǒng)中去認(rèn)識(shí)，即概括為“在地化”的理解，主要是依據(jù)農(nóng)民鄉(xiāng)村生活經(jīng)驗(yàn)與其所處的社會(huì)環(huán)境在持續(xù)變遷的互動(dòng)中所滲透的認(rèn)知模式及其行動(dòng)邏輯；另一方面，國(guó)家的地權(quán)制度和相關(guān)政策在地方實(shí)施中，會(huì)生發(fā)出與國(guó)家建構(gòu)相伴生的地方性建構(gòu)系統(tǒng)，側(cè)重于展現(xiàn)農(nóng)民對(duì)嵌入社會(huì)機(jī)理的地方性知識(shí)的把握與運(yùn)用所生發(fā)出的權(quán)屬觀念的認(rèn)知。理解，即用農(nóng)民深深嵌入社會(huì)機(jī)理的地方性知識(shí)來(lái)尋求分析形塑農(nóng)民宅基地觀念的社會(huì)因素與建構(gòu)邏輯，地方性的宅基地權(quán)屬建構(gòu)邏輯將有助于理解農(nóng)村地權(quán)的性質(zhì)，進(jìn)而對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度改革提供有益的認(rèn)識(shí)。

一、宅基地的權(quán)屬認(rèn)知基礎(chǔ)：國(guó)家地權(quán)制度的地方化實(shí)踐

S村地處皖北黃淮海平原，歷史頻發(fā)的災(zāi)害與匪患[17]使得農(nóng)民的居住形態(tài)呈現(xiàn)“村有寨子，家有院子”的特征。到如今寨子分散、院落獨(dú)立的居住模式仍保留完好，家家戶戶均為前面是庭院，后面是住宅，呈現(xiàn)正房與偏房的居住格局。當(dāng)問(wèn)起農(nóng)民：“宅基地屬于誰(shuí)呢？”當(dāng)?shù)厝说湫偷拇鸢妇褪恰罢f(shuō)是村里的，我要蓋房子誰(shuí)能管，還不等于是自己的”。這種近乎私有化的觀念成為當(dāng)今農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)屬的普遍認(rèn)知。農(nóng)民的認(rèn)知與國(guó)家法律的規(guī)定性有差異，但也與完全的私有化并不等同，呈現(xiàn)了“集體與自家”之間的模糊概念，但更偏向自家所有的“準(zhǔn)私有化”觀念，筆者稱之為私化認(rèn)知，用以強(qiáng)調(diào)傾向于私有化之趨勢(shì)。農(nóng)民宅基地屬性的認(rèn)知變化是怎樣形塑的，如何演變?yōu)榕c法律文本的偏離傾向則需要放置于“在地化”的制度實(shí)踐中去理解。

（一） 私產(chǎn)與祖業(yè)：1962年前的宅基地認(rèn)知傳統(tǒng)

從傳統(tǒng)時(shí)期到大公社時(shí)期，農(nóng)民宅基地及宅基地上的房屋都屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)兩權(quán)合一。S村在解放前僅有一個(gè)大地主，絕大部分還是自耕農(nóng)。擁有私人土地的自耕農(nóng)也大多擁有私有房屋，宅基地并不納入國(guó)家管制之中。這時(shí)期的房子和宅基地沒(méi)有分離的概念，農(nóng)民的田地和房子都是祖宗留下來(lái)的，大家都認(rèn)為屬祖業(yè)。家產(chǎn)就包括土地、宅基地和宅基地上的附著物和各種建筑物。當(dāng)?shù)赝恋馗母锏胶献骰\(yùn)動(dòng)，雖然使得農(nóng)民的耕地進(jìn)行了多次分配和產(chǎn)權(quán)公有化，但房屋與宅基地仍屬于農(nóng)民私人所有，宅基地及地上房屋可進(jìn)行買賣、出租、贈(zèng)與、典當(dāng)及繼承。

（二）兩權(quán)分離：宅基地集體屬性認(rèn)知的建立

宅基地之所以與耕地具有不同的性質(zhì)，是由于宅基地不具有生產(chǎn)資料的性質(zhì)，宅基地之上的附著物和建筑具有私產(chǎn)性質(zhì)。1962年S村落實(shí)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”政策，按照《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定，“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。由此開始，生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)民宅基地的所有權(quán)主體，農(nóng)民對(duì)宅基地由原來(lái)的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)。為了落實(shí)集體的所有權(quán)，S村進(jìn)行了統(tǒng)一丈量和確權(quán)辦證，房屋以滴水線為界，門前7米屬于院落，院外屬于公家道路，勘定之后頒發(fā)了最早的一批宅基地使用證。

宅基地與房屋產(chǎn)權(quán)的分離，造成了新的問(wèn)題，即新宅基地如何獲得。既有的房屋和宅基地并未限制面積，主要根據(jù)蓋房子主人家的情況自己決定，隊(duì)里批準(zhǔn)即可。建房大多依據(jù)傳統(tǒng)戶型，三間正房，延伸出來(lái)，對(duì)著一間是一排偏房，另外是一塊空地就作為院子，大都在2到4分地范圍內(nèi)。生產(chǎn)隊(duì)對(duì)宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，管制其用途，孫家生產(chǎn)隊(duì)是一個(gè)聚居的寨子，以老寨子的圍墻痕跡為準(zhǔn)，東邊公路50公尺，西邊50公尺。規(guī)定之后，村民就一直都在這個(gè)范圍內(nèi)建房子。大家都知道，這地是國(guó)家的，不是自己的，蓋房子必須得跟隊(duì)里干部打招呼，申請(qǐng)獲得許可。生產(chǎn)隊(duì)集體因保留了預(yù)留的宅基地，當(dāng)農(nóng)民需要申請(qǐng)宅基地時(shí)，生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)批復(fù)，生產(chǎn)隊(duì)成為宅基地的所有者和管理者，申請(qǐng)和批復(fù)成為獲得新宅基地的惟一來(lái)源，村落成員權(quán)是獲批的最基本資格。此時(shí)宅基地屬于集體財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民依據(jù)成員權(quán)獲得劃批而具有了宅基地使用權(quán)。但房屋及其他附著物因具有私權(quán)性質(zhì)，使得宅基地的使用權(quán)既不可流轉(zhuǎn)，也不可轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶自用并無(wú)期限限制。

（三）改革開放后的制度實(shí)踐與認(rèn)知圖式

1.分田到戶：“宅田合一”、機(jī)動(dòng)地的設(shè)置，集體屬性的延續(xù)。1981年公社體制解體，作為集體單位的生產(chǎn)隊(duì)失去了作為產(chǎn)權(quán)主體的能力，集體所有權(quán)在農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上表現(xiàn)為模糊和抽象的權(quán)屬。而宅基地的分配更為復(fù)雜，因歷史形成的農(nóng)家院落大小不一，宅基地占有極度不均，很難拉平進(jìn)行重新分配。國(guó)家為集體制度的變革提供了較大的自主權(quán)和空間，于是S村在宅基地分配中實(shí)踐出“宅田合一”的地方性政策，即在分田到戶時(shí)除預(yù)留一片機(jī)動(dòng)的宅基地之外，將村民小組既有的耕地與宅基地加總，按人均分配承包到戶，在這種被村民成為“聯(lián)軸滾（大田地+房屋占地）”的土地分配制度下，土地和宅基地搭配在一起分的，家里宅基地占的多的，大田地就少，反之宅基地占的少的，大田地就多。預(yù)留有部分的機(jī)動(dòng)地，歸生產(chǎn)隊(duì)所有，是按照當(dāng)時(shí)未成家的男丁數(shù)量來(lái)大體估計(jì)，預(yù)留一定面積可供生產(chǎn)隊(duì)劃批宅基地。

“宅田合一”的制度無(wú)形中將宅基地與耕地拉平為同種性質(zhì)的土地，均屬于農(nóng)民承包到戶具有經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的“資產(chǎn)”。已分配到戶的宅基地可買賣、轉(zhuǎn)讓和繼承，而新批宅基地仍基于村莊成員權(quán)進(jìn)行分配，屬于保證村莊成員生存的福利。分田到戶后人口不斷增加，大家庭的分家也逐漸增多，分門立戶的年輕人逐漸形成一批建房高潮。這時(shí)候，建房仍是需要向大隊(duì)申請(qǐng)。但不同于集體時(shí)代的是，房址的自由選擇性就比較大了。本來(lái)老居住區(qū)就比較擁擠，也無(wú)法擴(kuò)大。這時(shí)期越過(guò)圍墻線往外建房的比較多。建房若是需要占用別人家的地時(shí)，就需要和別人私自協(xié)商，調(diào)換土地。而集體時(shí)代是居住區(qū)內(nèi)有可供建房的空地時(shí)，只需向隊(duì)里申請(qǐng)審批即可。即使有別人家的牲畜禽舍，只要相互協(xié)商，給予建筑上的一些附著物的賠償即可，不存在私人之間調(diào)換土地，因?yàn)橥恋厝枪以诠?。而且這個(gè)時(shí)候，誰(shuí)家需要，兒子先結(jié)婚，即可申請(qǐng)使用，用空地建房。由于宅基地尚可通過(guò)生產(chǎn)隊(duì)批復(fù)，宅基地的集體屬性較為明顯。

2.二輪延包：徹底私分機(jī)動(dòng)地，集體認(rèn)知弱化，私化認(rèn)知抬頭。1994年為了落實(shí)二輪延包政策，S村對(duì)土地進(jìn)行了重新分配，迫于人地矛盾的壓力，二輪延包時(shí)，S村采取了打亂重分的做法，但依照既有的宅基地占用習(xí)慣，按照分田到戶時(shí)的規(guī)則采取“宅田合一”的形式，所不同的是，各自然村不再預(yù)留可批復(fù)的機(jī)動(dòng)地，村莊再無(wú)宅基地可分配。同時(shí)宅基地分配與當(dāng)?shù)氐挠?jì)劃生育政策捆綁在一起的，計(jì)劃外即超生人口且沒(méi)有交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的這部分群體，不算在分田人口中。這也為后來(lái)的矛盾埋下了伏筆，留下了隱患。

高家村民組1994年二輪延包時(shí)，將組內(nèi)所有的地（建設(shè)用地、基本農(nóng)田、四荒）全部核算，按規(guī)定人口（即排除那些沒(méi)有交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的超生人口）進(jìn)行均分。整個(gè)自然村劃分為3個(gè)村民小組，各小組又按村民小組的田地和人口內(nèi)部劃分。第一小組，人均是3畝地；第二小組，人均2畝3分地；第三小組人均2畝地。宅基地和菜地、場(chǎng)地（曬麥子的場(chǎng)壩）放在一起，分為一類。大田地化為5個(gè)等級(jí)，按旱澇保收和土壤肥力依次往下排。房前的路都不算宅基地。山荒地分為三類，平坦的，丘陵地帶，山石地帶。這一次每家都有了新一輪延包的土地使用證。

二輪延包取消了預(yù)留宅基地，采取“宅田合一”的方式重新發(fā)包土地，這就使得生產(chǎn)隊(duì)不再具有宅基地分配的權(quán)力，農(nóng)民新獲得宅基地的方式只能通過(guò)繼承或有限制的轉(zhuǎn)讓、置換和買賣來(lái)獲得。村莊成員權(quán)不再成為宅基地獲得的資格，宅基地繼承是通過(guò)家庭成員權(quán)，轉(zhuǎn)讓、置換和買賣則是通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)交換獲得，宅基地不再是具有保障村民生存?zhèn)惱淼母＠?，而具有了“?cái)產(chǎn)”性質(zhì)，家產(chǎn)觀念和宅基地商品化觀念逐漸抬頭，成為主流認(rèn)知。

3.2005年土地政策的完善：私化認(rèn)知漸趨主流。S村2005年土地制度的完善主要是落實(shí)30年承包權(quán)，隨后又強(qiáng)調(diào)土地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”。農(nóng)村土地的集體屬性愈加模糊和抽象，且未來(lái)將長(zhǎng)久不變，無(wú)期限的承包權(quán)設(shè)置使得農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)屬的認(rèn)知進(jìn)一步邁向私化。二輪延包后，隨著外出務(wù)工經(jīng)濟(jì)的興起，2005年后在當(dāng)?shù)嘏d起了一批建房高潮，此時(shí)宅基地的獲得和占用完全依賴于村民個(gè)體選擇，基本上有三種途徑：一是在原宅基地上翻新或重建，這也是S村的主要途徑（見(jiàn)表1），原宅基地主要來(lái)自于繼承父輩宅基地，將舊宅翻修為兩層樓房。二是在自家承包的大田地上建房，只需向鄉(xiāng)土管所審批即可，村干部沒(méi)有任何干涉和管理權(quán)限。第三種類型較少，主要是通過(guò)購(gòu)買閑置宅基地。村莊一些農(nóng)戶搬遷到城市居住后，由于土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，就將舊房宅基地連同房產(chǎn)出售給需要的農(nóng)戶。在宅基地的具體獲得和占用上，個(gè)人的私化權(quán)利是無(wú)限放大，土地政策的實(shí)踐效果是農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)屬認(rèn)知日趨模糊化，傾向家戶擁有的私產(chǎn)。

上述歷史表明國(guó)家為地方制度實(shí)踐提供了較大的彈性空間，S村在宅基地分配問(wèn)題上形成了“宅田合一”的村莊政策，并取消了集體機(jī)動(dòng)地。S村宅基地制度的地方化實(shí)踐表明，國(guó)家土地制度的地方性實(shí)踐影響著宅基地的產(chǎn)權(quán)形態(tài)以及農(nóng)民的權(quán)屬認(rèn)知。S村“宅田合一”的地方性制度實(shí)踐使得宅基地和耕地的性質(zhì)被隱性地同質(zhì)化，農(nóng)村宅基地也成為長(zhǎng)久不變的“財(cái)產(chǎn)”，并日漸與房屋及附著物共同演變?yōu)榇迕竦摹八疆a(chǎn)”。當(dāng)宅基地必須通過(guò)繼承、轉(zhuǎn)讓和買賣方式獲得時(shí)，村莊成員權(quán)就不再成為宅基地分配的基本原則，市場(chǎng)原則的引入使得宅基地愈加具有私權(quán)性質(zhì)。

二、宅基地管理制度實(shí)踐：集體屬性的弱化

前文梳理了宅基地獲得與占有方式在S村的地方性實(shí)踐與形塑農(nóng)民宅基地屬性認(rèn)知的地權(quán)基礎(chǔ)，可窺見(jiàn)地方創(chuàng)造的“宅田合一”分配制度逐漸消解了宅基地作為村莊福利的性質(zhì)，農(nóng)民的宅基地逐漸通過(guò)個(gè)體化方式獲得，產(chǎn)權(quán)的集體性在不斷消解。從管理制度來(lái)看，當(dāng)前的宅基地規(guī)劃與審批權(quán)力逐漸上收到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，加速了宅基地產(chǎn)權(quán)集體性的弱化。

（一）審批權(quán)的上移與集體治權(quán)弱化

現(xiàn)行《土地管理法》關(guān)于宅基地的審批權(quán)有如下規(guī)定“（第六十二條）農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”S村村民申請(qǐng)宅基地只需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管部門提出申請(qǐng)，而如何獲得宅基地則取決于村民自己的籌劃，或拆舊蓋新，或私自購(gòu)買新宅基地。二輪延包后機(jī)動(dòng)地的徹底私分，使得新增農(nóng)戶（分門立戶的新家庭）只能在自家的耕地上建房。由于附著在土地上的稅費(fèi)任務(wù)的關(guān)聯(lián)，農(nóng)民仍需向村委會(huì)申報(bào)獲得宅基地的審批權(quán)，經(jīng)鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)后方可建房。到如今，農(nóng)民無(wú)論是在老宅子上翻新還是耕地上新建房屋，都可越過(guò)村委會(huì)，直接向鄉(xiāng)土管所申請(qǐng)審批，獲準(zhǔn)后方可動(dòng)土。與傳統(tǒng)宅基地分配不同，此時(shí)宅基地獲取和占用的邏輯主要依賴于村民私人的操作。集體時(shí)代，集體組織擁有完全的宅基地規(guī)劃與配置的權(quán)力。農(nóng)民只能在規(guī)劃的區(qū)域內(nèi)自建房屋。農(nóng)民建房需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的申請(qǐng)和審批程序。分田到戶后雖是自家種自家的田，但集體有權(quán)對(duì)退出的宅基地進(jìn)行處置，且有機(jī)動(dòng)地作為人口增加或減少的周轉(zhuǎn)。集體對(duì)社員仍有約束權(quán)，農(nóng)民建房與調(diào)換土地需要與村委會(huì)打招呼，獲得同意后才能進(jìn)行。而當(dāng)集體無(wú)機(jī)動(dòng)地以供分配，宅基地審批權(quán)上收后，宅基地使用就完全依賴于村民個(gè)體獲致，繼承、拆舊蓋新和轉(zhuǎn)讓成為宅基地主要來(lái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管部門只負(fù)責(zé)審批和放線監(jiān)管的行政程序，農(nóng)民個(gè)體謀劃空間增強(qiáng)，村集體控制權(quán)弱化。

（二）集體弱化與產(chǎn)權(quán)主體的消解

作為集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體的村民小組已伴隨著稅費(fèi)的取消而弱化，加之集體并不具有宅基地分配權(quán)，集體產(chǎn)權(quán)的主體逐漸模糊以致消解。農(nóng)民種田不再需要向國(guó)家繳納稅收，也不再向村集體繳納費(fèi)用，農(nóng)民和集體之間最緊密的利益鏈條消失。稅費(fèi)取消以及合村并組，土地政策趨向固定，土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，使得村社組織在農(nóng)民相互換地、變相買賣土地時(shí)采取消極行為，監(jiān)管的缺位使得宅基地私下買賣這一違法現(xiàn)象趨于常態(tài)化，由此使得基于實(shí)踐的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)認(rèn)知更加傾向私產(chǎn)性質(zhì)。村社組織的治權(quán)弱化進(jìn)一步削弱了維護(hù)集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)力和能力，村級(jí)組織在社區(qū)中的宅基地管理權(quán)限逐漸弱化，這就使得農(nóng)村宅基地不再基于村莊成員權(quán)，村社集體也無(wú)法約束宅基地的浪費(fèi)和買賣。

村社無(wú)法履行作為集體產(chǎn)權(quán)主體的法律地位，農(nóng)民的地權(quán)觀念便更傾向于私化。S村農(nóng)民認(rèn)為是“先批后建”，鎮(zhèn)里還是有管制的；有的認(rèn)為“先建后批，隨便自己”。多數(shù)村民認(rèn)為現(xiàn)在村莊的宅基地管制極為松散，事實(shí)上，宅基地的管理規(guī)定在村莊的確是十分模糊和松散的，即使是相對(duì)了解政策的村干部對(duì)宅基地的管理規(guī)范都是混亂的，如關(guān)于申請(qǐng)宅基地的主體資格，村主任告訴我們“年滿18周歲的都可以申請(qǐng)宅基地建房”，而作為老干部的婦女主任告訴我們：“年滿22周歲的就可以申請(qǐng)宅基地建房，如果不滿這個(gè)年齡，是要罰款的”，足見(jiàn)村民和村干部的模糊認(rèn)識(shí)。

（三） 宅基地隱性交易：“私權(quán)”形式的日常實(shí)踐

雖然現(xiàn)行《土地管理法》（第六十三條）明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但這一表達(dá)性事實(shí)在具體實(shí)踐中總是有諸多可操作的彈性空間。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地買賣已在S村初現(xiàn)端倪，成為村民認(rèn)可的客觀性事實(shí)。近幾年由于土地不再調(diào)整，土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)長(zhǎng)期不變，S村有個(gè)別農(nóng)戶有能力在城市安家，便會(huì)尋求機(jī)會(huì)出售在老家的房產(chǎn)與宅基地、耕地。這些家戶在賣老房子時(shí)，需買方在房屋價(jià)格之外多付一些錢，作為出售宅基地的收入，這已是一種隱性的宅基地交易行為，只需買賣雙方事先協(xié)商好，交易明目雖然寫的是調(diào)換土地，但實(shí)則是買賣行為。雙方在交易時(shí)，也不用向村里打招呼，只是兩人私下商議達(dá)成契約即可。因?yàn)楝F(xiàn)在承包權(quán)長(zhǎng)久不變，別人無(wú)權(quán)干涉。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民由于地理市場(chǎng)區(qū)位并沒(méi)有因外界的變化而形成宅基地升值穩(wěn)定預(yù)期。農(nóng)民雖沒(méi)有基于宅基地的升值預(yù)期，但已出現(xiàn)跨越宅基地集體屬性權(quán)界的私化實(shí)踐。

宅基地不再具有集體分配的特征，也逐漸突破了村莊成員權(quán)和生存權(quán)等社會(huì)保障原則，宅基地所具有的集體屬性也隨之迅速消解，宅基地的獲取和占用更多依賴于村民私下運(yùn)作，繼承和私下交易成為當(dāng)前獲得宅基地的主要途徑。國(guó)家在土地管理方面的制度設(shè)置加速了集體產(chǎn)權(quán)的消解，土地管理部門與農(nóng)戶的關(guān)系縮減為行政審批關(guān)系，當(dāng)農(nóng)民宅基地不再具有集體分配的特征，跨越集體屬性權(quán)界的私化實(shí)踐便逐步抬頭。

三、農(nóng)民宅基地需求的地方性基礎(chǔ)

通過(guò)對(duì)S村宅基地獲得與占用方式的歷史解讀，可以理解地方性的制度實(shí)踐如何影響了農(nóng)民的地權(quán)認(rèn)知，國(guó)家對(duì)宅基地管理的制度設(shè)置以及農(nóng)民的具體實(shí)踐塑造了不同形態(tài)的地權(quán)認(rèn)知，而農(nóng)民的宅基地需求及表達(dá)與上述兩種因素高度耦合，形成了S村宅基地產(chǎn)權(quán)不斷趨向私化認(rèn)知、表達(dá)與實(shí)踐的社會(huì)鏡像。

（一）家庭成員權(quán)與宅基地配置

《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村宅基地由村社成員自有自用的原則，能否獲得宅基地，取決于農(nóng)民是否具有村社的成員資格。S村具有地方特色的“宅田合一”制度使得村民不再?gòu)拇迩f集體得到宅基地，而是從家庭中繼承或拆舊蓋新來(lái)獲得新宅基地，因而宅基地的獲取原則已由村落成員權(quán)轉(zhuǎn)化為家庭成員權(quán)。而大多數(shù)村民在修建新房時(shí)，會(huì)選擇拆舊蓋新，或者繼承父輩的舊宅院，這就意味著宅基地的獲取方式變?yōu)榧彝シ峙?，家庭成員權(quán)成為獲取宅基地的主要來(lái)源。S村所在的北方村莊中注重“多子多?！钡挠^念，父輩為兒子蓋房子是必須的人生任務(wù)，因此如何取得新宅基地是父輩必須考慮的問(wèn)題，從家庭中分配宅基地是目前的主要做法。兒子成家建房獲取新宅基地的指涉對(duì)象由之前的向村集體申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蚋改杆饕氐呐渲贸蔀榧覒魞?nèi)部的自主安排。

（二）作為家戶財(cái)產(chǎn)的宅基地

當(dāng)宅基地不再作為社區(qū)福利再分配的內(nèi)容，而演變?yōu)榫哂兴交卣鞯霓r(nóng)戶財(cái)產(chǎn)時(shí)，宅基地的管理和有效利用就可能出現(xiàn)無(wú)法監(jiān)管的問(wèn)題，在S村表現(xiàn)為宅基地的空置和浪費(fèi)及隱性買賣。2010年八九月份的時(shí)候鎮(zhèn)里對(duì)全村的土地和宅基地又進(jìn)行了統(tǒng)一的丈量，超過(guò)三分三（230平方米）的屬于指標(biāo)超額，80%的村民都超出了規(guī)劃指標(biāo)。由于宅基地屬于自家承包地的一部分，使得農(nóng)民對(duì)宅基地的認(rèn)知與耕地?zé)o異，因而空置宅基地與空心房的現(xiàn)象在S村并不稀奇。

作為家庭財(cái)產(chǎn)的宅基地一般會(huì)超出政府批復(fù)的宅基地面積，農(nóng)民觀念中的宅基地包括建房的用地、路、溝等空地，但是相互之間都沒(méi)有清晰的功能界分，因而家庭承包的大田地可以輕松轉(zhuǎn)化為宅基地。集體控制的管理松散，無(wú)法對(duì)自主安排宅基地使用的農(nóng)戶有效監(jiān)督，宅基地規(guī)劃無(wú)效是村莊內(nèi)部宅基地秩序混亂的結(jié)果。農(nóng)民自家宅基地與耕地的轉(zhuǎn)換并沒(méi)有建設(shè)用地與農(nóng)地的概念區(qū)分，宅基地或是農(nóng)地均已為農(nóng)民的家戶私產(chǎn)性質(zhì)。宅基地的占用完全成為主體的自我選擇與安排，但這種宅基地的使用安排所滲透的農(nóng)民宅基地權(quán)屬認(rèn)知與法律規(guī)定相矛盾時(shí)，農(nóng)民更多表現(xiàn)出模糊的土地觀念，但在日常實(shí)踐中呈現(xiàn)保護(hù)宅基地作為家戶財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

四、結(jié)語(yǔ)

S村的案例呈現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)宅基地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知是如何演變而來(lái)的。地方性的宅基地制度實(shí)踐是構(gòu)成農(nóng)民私化產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的主要原因，“宅田合一”與取消機(jī)動(dòng)地也就意味著農(nóng)民集體不再具有分配宅基地的職權(quán)，農(nóng)民需要在自家承包的土地中自己劃定宅基地，集體已無(wú)權(quán)也無(wú)責(zé)任過(guò)問(wèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管部門只負(fù)責(zé)審批和監(jiān)督等行政程序。地方性的制度實(shí)踐建構(gòu)趨向于消解宅基地的產(chǎn)權(quán)屬性，而土地管理與鄉(xiāng)村體制的弱化為這種私權(quán)認(rèn)知提供了充分的空間，使得農(nóng)民在宅基地獲得和占用方面擁有了較大的自主權(quán)，農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)屬的需求與表達(dá)也直接與家庭相關(guān)聯(lián)。本文試圖說(shuō)明，農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)的私化認(rèn)知是在地方性制度實(shí)踐中逐漸建構(gòu)起來(lái)的，地權(quán)制度的演變以及土地管理的寬松，二者共同形塑了農(nóng)民對(duì)宅基地屬性的認(rèn)知，使得農(nóng)民對(duì)宅基地屬性的認(rèn)知呈現(xiàn)不同于法律規(guī)定的客觀性事實(shí)。宅基地產(chǎn)權(quán)的地方性建構(gòu)意味著對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的討論必須進(jìn)入“在地化”的理解，探究地權(quán)運(yùn)作的社會(huì)邏輯，由此才能深刻理解在農(nóng)民的宅基地權(quán)屬認(rèn)知中，地權(quán)作為“地方性知識(shí)”的表達(dá)，復(fù)雜而模糊的地權(quán)樣態(tài)背后深刻揭示了地權(quán)的制度延續(xù)和社會(huì)性基礎(chǔ)，具有內(nèi)生的合法性。

致謝：本文的調(diào)查資料是2012年暑假跟隨華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心團(tuán)隊(duì)在皖北宿州調(diào)研所獲，本文觀點(diǎn)也是與小組成員王德福博士、王麗惠博士討論所得，特此感謝。

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