農(nóng)地股份合作社解散時(shí)土地處置問題研究

尹雪英　陳利根

摘要： 農(nóng)地股份合作社在全國(guó)多地均有一定規(guī)模發(fā)展，其解散時(shí)土地處置問題關(guān)系著入社農(nóng)戶、合作社債權(quán)人的利益，也關(guān)系著合作社的長(zhǎng)期發(fā)展。在分析農(nóng)地股份合作社入股土地客體的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論分析農(nóng)地股份合作社解散時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能清償債務(wù)、必須返還原承包戶觀點(diǎn)的不合理，得出結(jié)論：農(nóng)地股份合作社解散時(shí)，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否應(yīng)清償合作社債務(wù)、是否應(yīng)返還原承包戶應(yīng)視入股期限是否屆滿而定，期限屆滿，應(yīng)當(dāng)返還；期限未滿，應(yīng)視其他資產(chǎn)是否足以清償合作社債務(wù)以及出資承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶意愿而定。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地股份合作社；承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)；法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論；剩余入股期限

中圖分類號(hào)：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-0033-04

農(nóng)地股份合作社是農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為主要出資方式設(shè)立的特殊農(nóng)民專業(yè)合作社。20世紀(jì)90年代中期農(nóng)地股份合作社發(fā)源于廣東南海，之后在江蘇、浙江、山東、四川、重慶等地均有一定規(guī)模的發(fā)展。農(nóng)地股份合作社是當(dāng)前科學(xué)配置農(nóng)村土地資源、推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效嘗試，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代化建設(shè)方面具有很好的作用。

由于農(nóng)地股份合作社是農(nóng)民實(shí)踐探索的產(chǎn)物，在發(fā)展過程中缺乏理論指導(dǎo)，在全國(guó)范圍內(nèi)無規(guī)范文件明確指引也無成熟做法可借鑒，因此，農(nóng)地股份合作社具體法律制度和法律規(guī)則的設(shè)計(jì)在各地的探索中存在許多不容忽視的問題。農(nóng)地股份合作社解散時(shí)入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否用于清償合作社債務(wù)、是否必須返還原承包戶的問題，便是其中主要問題之一。此問題影響到合作社土地股東的權(quán)益、合作社債權(quán)人的權(quán)益以及合作社的信用等，若不能得到妥善解決，必將影響農(nóng)地股份合作社的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

筆者于2011～2013年期間對(duì)江蘇省內(nèi)多地農(nóng)地股份合作社法律治理情況進(jìn)行了調(diào)研。發(fā)現(xiàn)大多地方的指導(dǎo)性文件和合作社章程對(duì)入股土地能否用來清償債務(wù)未作出規(guī)定，只有少數(shù)幾個(gè)地方，例如：蘇州市和南京市溧水縣有規(guī)定且規(guī)定的內(nèi)容均是不允許入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于清償債務(wù)。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)對(duì)此問題未作規(guī)定的多數(shù)地方也很關(guān)注該項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)，但它們一方面囿于無上級(jí)部門明確指導(dǎo)意見，另一方面又寄希望于問題出現(xiàn)時(shí)主管部門能出面協(xié)調(diào)解決，而未作嘗試性規(guī)定。筆者了解到上述兩個(gè)地方關(guān)于入股土地不能清償合作社債務(wù)、必須退回原承包戶的觀點(diǎn)來源于農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《流轉(zhuǎn)管理辦法》”）第19條規(guī)定“承包方之間可以自愿將土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時(shí)入股土地應(yīng)退回原承包農(nóng)戶”。但是，有關(guān)專家對(duì)此問題有不同看法，比如農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司的孫中華等認(rèn)為入股土地不能清償債務(wù)規(guī)定雖有利于維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但同時(shí)限制了合作社財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)合作社的市場(chǎng)公信力和競(jìng)爭(zhēng)力可能造成負(fù)面影響[1]。筆者十分贊同孫中華等人的觀點(diǎn)，可是，他們的報(bào)告僅提出了這一觀點(diǎn)，并沒有就上述問題如何解決提出明確辦法。本文擬運(yùn)用法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論分析入股土地不能清償債務(wù)、必須返還原承包戶規(guī)定的合理性，在分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股客體的基礎(chǔ)上探討農(nóng)地股份合作社解散時(shí)入股土地的處置問題，以期為法律法規(guī)、各示范章程對(duì)題述問題的規(guī)定提供參考。由于承包地有家庭聯(lián)產(chǎn)承包和其他方式承包之分，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得的土地所涉問題更廣泛，限制更嚴(yán)格，因此本文僅討論家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)地股份合作社解散時(shí)的處置問題。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的客體

農(nóng)地股份合作社作為特殊的農(nóng)民專業(yè)合作社，其特殊性在于主要以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，土地由國(guó)家和集體享有所有權(quán)，農(nóng)民對(duì)土地只享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而不享有所有權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地一定期限內(nèi)的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利，入股是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式。

理論上關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的客體存在不同的觀點(diǎn)，按照是否將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)來區(qū)分，主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在保留承包權(quán)的前提下，將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)（也有人稱土地使用權(quán)）轉(zhuǎn)移給第三人的行為[25]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)法物權(quán)法定的原則要求不能在農(nóng)地上創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)隨占有的改變而移轉(zhuǎn)，不能保留承包權(quán)只流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)[6，7]。筆者比較贊同第一種觀點(diǎn)，并認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的客體應(yīng)該表述為：一定期限的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該期限由入股農(nóng)戶與其他投資者協(xié)商而定，但不得超過農(nóng)戶從集體經(jīng)濟(jì)組織獲取承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限。理由在于：第一，由于我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)目前尚承載著社會(huì)保障的功能[8]，因此，若將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不做分離入股的話，這種股權(quán)的可流通性會(huì)受到限制，且一旦遭遇風(fēng)險(xiǎn)，被用來抵債于法律意義上在所難免，農(nóng)民會(huì)面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。要避免這一缺陷，就需要法律對(duì)此作出變通性的規(guī)定[9]。第二，承包權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)[10，11]，繼續(xù)承擔(dān)著社會(huì)保障功能，為了不讓農(nóng)民承擔(dān)失地風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶保留[12]。這一觀點(diǎn)與農(nóng)業(yè)部2005年頒布的《流轉(zhuǎn)管理辦法》第16條規(guī)定 “承包方采取入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”的精神相吻合。第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中最有使用價(jià)值和實(shí)際意義的是經(jīng)營(yíng)權(quán)（土地使用權(quán)），允許經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來并自由流轉(zhuǎn)，有利于盤活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，有利于更集約、規(guī)模使用土地。因此，應(yīng)允許農(nóng)戶以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)（土地使用權(quán)）入股。第四，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的觀點(diǎn)與我國(guó)目前的“穩(wěn)制活田、三權(quán)分離”、“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的土地方針政策一致[13]，在各地的實(shí)踐中也有較多運(yùn)用。比如江蘇省和黑龍江省《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》就明確農(nóng)地股份合作社“以承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)或預(yù)期收益權(quán)作價(jià)出資”，這一觀點(diǎn)在實(shí)踐中可接受程度較高。第五，《流轉(zhuǎn)管理辦法》第2條規(guī)定 “農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限”。入股是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種形式，入股的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限不應(yīng)超過承包期的剩余期限。

綜上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的客體理解為一定期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣的觀點(diǎn)既能避免農(nóng)戶的失地風(fēng)險(xiǎn)，又能促進(jìn)農(nóng)地的流通，最大限度地實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

二、農(nóng)地股份合作社的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系

農(nóng)地股份合作社的法律地位雖然在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》沒有明確，但包括江蘇省在內(nèi)的多家省市的地方性法規(guī)和政策性文件將農(nóng)地股份合作社均視為一類特殊的農(nóng)民專業(yè)合作社法人。

按照法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論要求，法人接受全體投資人的投資，法人財(cái)產(chǎn)由投資人投資資產(chǎn)以及日后積累構(gòu)成，法人對(duì)其全部財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任；投資人投資入股后，其對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)，投資人以其投資額為限對(duì)法人債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論運(yùn)用可以明確法人財(cái)產(chǎn)的范圍，對(duì)股東而言限制了其承擔(dān)責(zé)任的范圍，對(duì)債權(quán)人而言穩(wěn)定了其獲得清償?shù)念A(yù)期范圍，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立和真實(shí)對(duì)于維系法人的信用至關(guān)重要。那么，將此理論運(yùn)用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)地股份合作社時(shí)，農(nóng)地股份合作社的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為：

（一）入股農(nóng)戶擁有農(nóng)地股份合作社的股權(quán)

入股農(nóng)戶將一定期限的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到農(nóng)地股份合作社后，身份就轉(zhuǎn)化為股東，對(duì)承包地的權(quán)利轉(zhuǎn)化為對(duì)農(nóng)地股份合作社的股權(quán)。農(nóng)戶基于股東身份，享有收益、決策、監(jiān)督等一系列權(quán)利，也承擔(dān)如實(shí)出資的股東義務(wù)。農(nóng)戶就其出資的該特定期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)為限對(duì)農(nóng)地股份合作社的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。

（二）農(nóng)地股份合作社對(duì)入股的土地享有入股期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)戶將一定期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股農(nóng)地股份合作社，出資完成后，合作社便是該特定期限內(nèi)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人。農(nóng)地股份合作社可以對(duì)包括入股的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的全部資產(chǎn)獨(dú)立行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，也應(yīng)當(dāng)以其全部資產(chǎn)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

三、農(nóng)地股份合作社解散時(shí)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置

如前所述，農(nóng)戶入股的是特定期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該特定期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為合作社資產(chǎn)的重要組成，理應(yīng)為合作社債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。那些直接將農(nóng)業(yè)部《流轉(zhuǎn)管理辦法》第19條規(guī)定適用于農(nóng)地股份合作社解散時(shí)土地的處置的觀點(diǎn)，雖考慮到了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的維護(hù)，但沒有充分考慮農(nóng)地入股載體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，沒有充分考慮農(nóng)地股份合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。筆者認(rèn)為，農(nóng)地股份合作社解散時(shí)，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否應(yīng)承擔(dān)債務(wù)清償責(zé)任、是否應(yīng)返還原承包戶，應(yīng)視承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股期限是否屆滿、合作社其他資產(chǎn)是否足以清償合作社債務(wù)以及出資承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)戶的意愿而定，具體論述如下：

（一）解散時(shí)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股期限已屆滿

因入股的土地標(biāo)的僅僅是特定期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，合作社解散時(shí)，若承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股期限已屆滿，合作社對(duì)承包地已無剩余期限經(jīng)營(yíng)權(quán)，此時(shí)，合作社以其他形式的資產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)返還給出資的原承包戶。

（二）解散時(shí)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股期限未屆滿

合作社解散時(shí)，若承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股期限未屆滿，合作社對(duì)剩余的入股期限內(nèi)的承包地仍享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么，該剩余的入股期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍是合作社資產(chǎn)組成部分，按合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論要求，對(duì)合作社債務(wù)仍負(fù)有清償責(zé)任。此時(shí)，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否返還原承包戶應(yīng)再分以下兩種情形來討論：

1.其他資產(chǎn)足以清償合作社債務(wù)的。當(dāng)除承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)以外的其他資產(chǎn)足以清償合作社債務(wù)時(shí)，因不涉及到必須要用剩余入股期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)清償合作社債務(wù)，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否收回不影響合作社債權(quán)人的利益，因此，可以允許原承包戶收回承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，法律規(guī)定不宜強(qiáng)制要求合作社必須返還原承包戶承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而應(yīng)尊重原承包戶的意愿，由各合作社在章程中事先約定該剩余期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由原承包戶作價(jià)收回，還是由合作社統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓。若是章程約定由合作社統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓的，那么，合作社對(duì)外轉(zhuǎn)讓的客體是該剩余入股期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該期限屆滿，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍應(yīng)返還原承包戶。

2.其他資產(chǎn)不足以清償合作社債務(wù)的。當(dāng)除承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)以外的其他資產(chǎn)不足以清償合作社債務(wù)時(shí)（包括但不限于合作社的破產(chǎn)清算），按照合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論要求，剩余入股期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)負(fù)擔(dān)合作社債務(wù)的清償。若法律強(qiáng)制規(guī)定此時(shí)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)不得清償合作社債務(wù)、必須退還原承包戶的話，就違背了合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論要求，侵害了合作社債權(quán)人的利益。

此時(shí)，考慮到承包地經(jīng)營(yíng)的連續(xù)性以及合作社法人財(cái)產(chǎn)的穩(wěn)定性[14]，可以由原承包戶作價(jià)填平剩余入股期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)；如果原承包戶不愿或無力收回的話，那么，由合作社統(tǒng)一轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)償債。同前，此處合作社對(duì)外轉(zhuǎn)讓的客體是該剩余入股期限內(nèi)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該期限屆滿，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍應(yīng)返還原承包戶。

四、結(jié)語

農(nóng)地股份合作社解散時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得清償合作社債務(wù)、必須返還原承包戶的觀點(diǎn)違背了合作社法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論要求，限制了合作社財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，侵害了合作社債權(quán)人的利益，長(zhǎng)遠(yuǎn)來講不利于合作社的健康發(fā)展。

農(nóng)地股份合作社解散時(shí)，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否返還原承包戶應(yīng)視入股期限是否屆滿而定。期限屆滿，應(yīng)當(dāng)返還；期限未滿，應(yīng)視其他資產(chǎn)是否足以清償合作社債務(wù)以及出資承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶意愿而定。這樣的制度安排既沒有影響農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有，又實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值；既保證了政策的合法性又保持了政策的靈活性；既有利于合作社債權(quán)人的債權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)，也有利于滿足農(nóng)戶繼續(xù)耕作土地的意愿。

當(dāng)然，就題述問題的解決而言，實(shí)踐中尚有其他問題亟待解決，比如：一定期限的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的作價(jià)評(píng)估問題。實(shí)踐中，很多地方將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的作價(jià)評(píng)估只作為收益分配的依據(jù)，而并不考慮合作社真實(shí)資產(chǎn)的數(shù)額，這將影響合作社法人財(cái)產(chǎn)的確定以及債務(wù)承擔(dān)范圍的確定。因此，承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)評(píng)估問題的有效解決將是題述問題所要進(jìn)一步研究的課題。

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