優(yōu)化我國稅制的制度安排

◎ 文/劉培君

優(yōu)化我國稅制的制度安排

◎ 文/劉培君

建立合理的稅制結(jié)構(gòu)，是改善稅收管理的前提和基礎(chǔ)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟均衡發(fā)展的關(guān)鍵著眼點。自20世紀90年代中期以來，我國稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整取得了很大的成績，合理性大為提高，但其不足之處仍然需要繼續(xù)完善。

稅制優(yōu)化的綱領(lǐng)性思路

目前我國稅制結(jié)構(gòu)存在的問題主要是，稅種設(shè)置存在交叉重復(fù)，且比較陳舊，零散的小稅種較多，已不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，應(yīng)加以調(diào)整優(yōu)化。

1.合并性質(zhì)相近、重復(fù)交叉的稅種

我國原來在稅制的設(shè)置上內(nèi)外有別，存在稅種重復(fù)設(shè)置的問題，這不利于國內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)的公平競爭。例如，原來的企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅，設(shè)置均不統(tǒng)一。近幾年雖然我國基本解決了內(nèi)外有別的問題，但相關(guān)稅種的設(shè)置仍需進一步重構(gòu)。例如，針對土地設(shè)置的稅種有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地出讓金等，因此要重新設(shè)置，可以考慮并入將來的房地產(chǎn)稅、資源稅等稅種，以簡化稅制。

2.調(diào)整、取消設(shè)置陳舊的特定目的稅

我國在經(jīng)濟體制改革過程中，根據(jù)宏觀調(diào)控的需要設(shè)立了一些特定目的稅，其中有些并未達到預(yù)期目的，并已取消。但仍在征收的特定目的稅有些也已比較陳舊，應(yīng)予調(diào)整或取消。如車輛購置稅對于汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)調(diào)整有不利的影響，其與消費稅存在重復(fù)征稅的問題，因此應(yīng)考慮取消車輛購置稅，將之并入消費稅或燃油稅中。城市維護建設(shè)稅開征于20世紀80年代中期，在當時為地方政府籌集發(fā)展資金發(fā)揮了積極作用，但隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，繼續(xù)征收已不合適。一是各地征收的標準不統(tǒng)一，給企業(yè)造成了不公平競爭的環(huán)境，二是地方將其作為增加財源的辦法，增加了企業(yè)的負擔(dān)。因此，取消城市維護建設(shè)稅，將之并入企業(yè)所得稅或房地產(chǎn)稅中是必要的。三是鑒于土地增值稅收益較小，征收有難度，且對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也起不到調(diào)整作用，可以考慮將之并入房地產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅中。

3.根據(jù)現(xiàn)實需要增加必要的新稅種

（1）健全社會保障制度，開征社會保障稅。我國現(xiàn)行的社會保險費的征收政策各地不統(tǒng)一，地域分割現(xiàn)象嚴重，繳費水平參差不齊，這妨礙了人才在地區(qū)間的自由流通，有必要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，研究征收社會保障稅。

（2）適時開征房地產(chǎn)稅。目前我國的房地產(chǎn)稅稅種設(shè)置陳舊，重復(fù)征稅、稅負偏重的現(xiàn)象比較突出，不利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。開征房地產(chǎn)稅可以增加房地產(chǎn)市場上中小戶型的供給，有利于集約利用土地，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。開征房地產(chǎn)稅增加了高收入階層的稅負，有利于實現(xiàn)稅收分配的調(diào)節(jié)功能。開征房地產(chǎn)稅還能有效地降低住房空置率，減少泡沫性的投資。

完善調(diào)整現(xiàn)有稅種

要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，有必要對現(xiàn)有的稅種進行調(diào)整，增加其合理性，以使之更能適應(yīng)減輕稅負，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建立全國統(tǒng)一市場的需要。

1.增值稅的調(diào)整

增值稅是我國的第一大稅種。增值稅的確立是1994年分稅制改革成功的重要標志之一，但為減輕地方的改革阻力，增值稅制度在實行時也存在一些不足：其一，確立的是生產(chǎn)型增值稅而不是消費型增值稅；其二，增值稅與營業(yè)稅并行造成重復(fù)征稅。因此，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，減輕稅負，需要推行新一輪的增值稅改革。

（1）推動增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型。在生產(chǎn)型增值稅中，納稅人購置機器設(shè)備等固定資產(chǎn)時繳納的進項增值稅款不能抵扣，這不利于企業(yè)進行技術(shù)改造，而實行消費型增值稅不僅可以減少重復(fù)征稅，還可以刺激投資，促進企業(yè)進行技術(shù)升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的良性調(diào)整。正因如此，增值稅轉(zhuǎn)型是近10年來我國新一輪稅制改革的重點。從2004年開始，我國在東北三省的裝備制造業(yè)、石油化工業(yè)、冶金業(yè)等8大行業(yè)進行增值稅轉(zhuǎn)型試點，從2009年1月1日起，消費型增值稅在全國實施，有力地提升了企業(yè)擴大投資、進行技術(shù)升級的積極性。

（2）推動營業(yè)稅改征增值稅，擴大增值稅的范圍。營業(yè)稅和增值稅并行，破壞了增值稅的抵扣鏈條，并行造成的重復(fù)征稅扭曲了企業(yè)生產(chǎn)和投資的決策，企業(yè)外購服務(wù)不能抵扣營業(yè)稅也阻礙了服務(wù)業(yè)專業(yè)化分工和服務(wù)外包的發(fā)展。因此，為了提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性，提高我國服務(wù)業(yè)的國際競爭力，營業(yè)稅改征增值稅是大勢所趨。

2.營業(yè)稅的改革

營業(yè)稅改征增值稅（簡稱營改增）是我國自1994年分稅制改革以來又一次深刻的稅制改革，關(guān)系到整個稅收管理體制的調(diào)整，必須穩(wěn)妥進行。

（1）中央與地方間的合理分稅問題。為減小營改增導(dǎo)致地方稅收下降的不利影響，中央與地方的稅收劃分要隨著營改增的進展進行合理調(diào)整，如何調(diào)整，我國目前還沒有明確的方案。根據(jù)財政部與國家稅務(wù)總局2011年發(fā)布的《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》的規(guī)定，試點期間保持現(xiàn)行財政體制基本穩(wěn)定，原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，稅款分別入庫。但隨著營改增的深入，這種遵循現(xiàn)狀的方案顯然是不合適的。對此，筆者建議：營改增初期，可保留現(xiàn)有的分配結(jié)構(gòu)不變；營改增普遍推行后，應(yīng)提高地方的增值稅分成比例，以抵消其減少的稅收；從長遠來看，營改增完成后，應(yīng)逐步降低地方的增值稅分成比例，對中央與地方的稅收進行重新劃分，將消費稅等下放地方，構(gòu)建新的中央與地方稅收體系。

（2）增值稅范圍的擴展順序。我國營改增采取的是漸進式道路，本著先易后難的原則，逐步推進。試點開始時，先將交通運輸業(yè)及信息技術(shù)服務(wù)業(yè)等6項服務(wù)業(yè)納入進來，后又增加了廣播影視的制作發(fā)行服務(wù)。但現(xiàn)行營改增的范圍還較為狹窄，應(yīng)確定增值稅擴圍的順序，根據(jù)營改增進展情況及效果，擇機將鐵路運輸?shù)刃袠I(yè)納入進來，待條件成熟時，再考慮推動比較難的金融保險業(yè)的改革。

（3）營改增中受到負面影響的行業(yè)保護問題。營改增實施后，大多數(shù)行業(yè)和企業(yè)的稅負是下降的，但也有部分行業(yè)的稅負不減反增。例如，試點期間，上海和北京的交通運輸業(yè)和物流業(yè)出現(xiàn)了稅負增加的情況，為解決這一問題，可先出臺一些財政扶持政策，對稅負有所增加的企業(yè)給予稅后優(yōu)惠。從長期看，為實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅的目的，可重新設(shè)計增值稅稅率，增加對服務(wù)業(yè)的支持力度，激發(fā)企業(yè)投資和技術(shù)升級的積極性，培育新的經(jīng)濟增長點。

（4）營改增后稅收征管體制的調(diào)整。改革前，營業(yè)稅主要由地稅局征收，增值稅由國稅局征收。試點后，新增加的增值稅由誰征收，中央沒有作出明確規(guī)定，實際上是由各省自行決定的。筆者認為，國稅地稅如何協(xié)調(diào)征收的問題已經(jīng)出現(xiàn)，營改增全面推開后，不宜任由地方自行決定，應(yīng)由中央作出統(tǒng)一規(guī)定，以減少地方國稅地稅機構(gòu)之間的爭論與推諉現(xiàn)象。

3.消費稅的調(diào)整

消費稅具有調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費方向及促進資源合理配置等功能。

（1）征收范圍的調(diào)整。根據(jù)人們消費水平、消費結(jié)構(gòu)的變化，適時調(diào)整消費稅的征稅范圍，引導(dǎo)人們的消費方向，從而促進生產(chǎn)環(huán)節(jié)的技術(shù)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。隨著人們消費水平的提高，一般產(chǎn)品的消費稅應(yīng)作調(diào)整，例如手機，已不宜再作為高檔消費品征稅。為了保護資源和環(huán)境，高耗能、高污染產(chǎn)品及高檔消費品都應(yīng)征稅。

（2）征收環(huán)節(jié)的調(diào)整。我國現(xiàn)行的消費稅基本上都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，但這對生產(chǎn)企業(yè)不利，待條件成熟時可以考慮將部分消費品如汽車、柴油、煙酒等轉(zhuǎn)移到消費環(huán)節(jié)征稅，其收入歸地方。這既可以解決企業(yè)避稅的問題，也有利于地方減少投資沖動。

（3）稅率的調(diào)整。消費稅的稅率應(yīng)有升有降，對日常生活必需品應(yīng)降低稅率，而對非生活必需品則可適當提高稅率，對高耗能、高污染產(chǎn)品及高檔消費品，稅率應(yīng)當從高。以利于引導(dǎo)人們合理消費，減輕對資源和環(huán)境的破壞，促使企業(yè)生產(chǎn)科技環(huán)保型的產(chǎn)品，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

4.資源稅的改革

為節(jié)約資源，保護環(huán)境，我國在2006年開始醞釀資源稅改革。2010年6月，開始在新疆試點原油、天然氣資源稅改革。黨的十八屆三中全會也提出要加快資源稅改革。筆者認為，根據(jù)當前的形勢，資源稅改革的重點在于：

（1）擴大征稅范圍。我國目前的《資源稅暫行條例》僅把原油、天然氣、煤炭、其它非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽7種資源產(chǎn)品列入征稅范圍，過于狹窄。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，應(yīng)考慮將土地、森林、水資源等日益稀缺的資源納入征稅范圍，擴大資源有償使用的范圍，從而通過稅收的杠桿作用，促進資源的節(jié)約利用，減少粗放式的消耗與浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）征收方式上提高從量定額計稅的標準，同時要擴大“從價計征”的適用范圍。根據(jù)資源的稀缺性逐步改為計價征收，有利于使資源的價格與市場保持一致，從而避免資源價格偏低、煤價與電價倒掛及補貼國際市場等不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（3）合理調(diào)整稅率。根據(jù)資源在人們?nèi)粘Ｉ詈推髽I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的作用，實行不同的稅率，穩(wěn)妥推進資源稅改革。與民生相關(guān)的資源稅率以穩(wěn)定為原則，適當提高生產(chǎn)經(jīng)營類資源稅的稅率，同時采取與資源利用水平掛鉤的浮動稅率制度，以有利于節(jié)約資源，促使企業(yè)走節(jié)能降耗的道路。另外，對因資源開采造成環(huán)境污染的資源輸出地，考慮到治理污染的需要與成本，除提高資源稅的收入分成比例外，還應(yīng)建立生態(tài)補償機制彌補資源輸出地的損失。

新稅種的設(shè)計

在對現(xiàn)有的稅種進行完善的同時，根據(jù)社會發(fā)展的需要，應(yīng)加快立法，適時推進房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅等新稅種的出臺。

1.推進房地產(chǎn)稅的立法

我國目前與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種較為雜亂零散，包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅以及某些行政性收費，根據(jù)優(yōu)化稅制的需要，可考慮將之合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。基于建立城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場這一改革任務(wù)，房地產(chǎn)稅的征收范圍可擴至農(nóng)村地區(qū)，按照房地產(chǎn)的估值進行征收，但考慮到收入分配的差距，應(yīng)設(shè)立免稅項目和免征額的條款，以保障低收入階層的生活。房地產(chǎn)稅稅率的設(shè)計，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計。同時，加快落實不動產(chǎn)登記制度，推動全國住房信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，以避免偷漏稅現(xiàn)象的出現(xiàn)。開征房地產(chǎn)稅，有利于遏制開發(fā)商操控市場的行為，有利于遏制房價過快上漲，有利于土地資源的集約利用，既可以增加地方政府的收入，同時也可促進房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

2.確立獨立的環(huán)境保護稅種

由于受高耗能、高污染的粗放型發(fā)展模式影響，我國的環(huán)境保護現(xiàn)狀不容樂觀，嚴重的大氣污染、水資源污染等惡性事件層出不窮，治理污染、保護和恢復(fù)環(huán)境的健康生態(tài)成為迫在眉睫的任務(wù)。在這一背景下，開征環(huán)境保護稅對促進環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)十分重要和必要。我國目前缺乏獨立的環(huán)境保護稅種，實行的是以費代稅的策略，例如征收排污費。但由于各種費用征收缺乏稅制的明確性和剛性，地方政府的環(huán)境保護不作為現(xiàn)象較為普遍，因此，確立獨立的環(huán)境保護稅種是必要的。

為此，要推動環(huán)境污染費改稅的進度，設(shè)立排污稅，首先開征廢水排污稅和固體廢物排污稅，根據(jù)技術(shù)發(fā)展的程度和社會需要，適時開征廢氣污染稅。此外，還可以根據(jù)需要征收森林保護稅、草場保護稅，以加強對生態(tài)環(huán)境的保護。環(huán)境保護稅的確立，有利于推動企業(yè)走節(jié)能環(huán)保的道路，同時對推動環(huán)境保護相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有積極的意義。

（作者單位：北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

編輯：張涵