發(fā)揮市場(chǎng)配置工業(yè)用水資源的決定性作用

◎ 文/馬中

發(fā)揮市場(chǎng)配置工業(yè)用水資源的決定性作用

◎ 文/馬中

我國(guó)水價(jià)政策包括水資源費(fèi)、供水價(jià)格、污水處理費(fèi)和污水排污費(fèi)，針對(duì)居民生活、行政事業(yè)、工業(yè)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)業(yè)、特種行業(yè)5類用水戶，由中央、省、市3級(jí)政府的價(jià)格、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)和水行政6個(gè)部門制定和執(zhí)行。水價(jià)政策具有節(jié)約水資源、防治水污染、籌集資金、提供服務(wù)的作用，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要制度。

2013年12月31日，國(guó)家發(fā)改委、住建部發(fā)布《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》要求，“2015年底前，設(shè)市城市原則上全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度；具備實(shí)施條件的建制鎮(zhèn)，也要積極推進(jìn)居民階梯水價(jià)制度”。居民生活用水只占全社會(huì)用水的很小一部分，水價(jià)改革不能只針對(duì)居民水價(jià)，更要考慮包括工業(yè)水價(jià)在內(nèi)的其他各類水價(jià)。

工業(yè)用水價(jià)格遠(yuǎn)低于工業(yè)用水成本

2011年，我國(guó)總用水量6107億噸，其中農(nóng)業(yè)用水3743億噸（占61%），工業(yè)用水1462億噸（占24%），生活用水790億噸（占13%），生態(tài)用水112億噸（占2%）。工業(yè)排水量350億噸，城鎮(zhèn)生活排水量287億噸。

1.工業(yè)用水與生活用水存在很大差異

（1）工業(yè)用水量大，是生活用水的1.9倍，工業(yè)廢水排放量是城鎮(zhèn)居民生活污水排放量的1.2倍。無論是用水量還是排水量，工業(yè)都大于居民生活。

（2）工業(yè)用水是商品，屬于生產(chǎn)資料，計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，目的是為了盈利；居民生活用水是公共產(chǎn)品，屬于生活資料，計(jì)入居民生活成本，目的是為了生存。

（3）工業(yè)廢水污染物濃度高，成分復(fù)雜，危險(xiǎn)性強(qiáng)，處理成本高；居民生活污水成分簡(jiǎn)單，危險(xiǎn)性弱，處理成本低。

（4）工業(yè)用水需求對(duì)于價(jià)格、收入和技術(shù)富有彈性，具有很強(qiáng)的替代、節(jié)水和減排潛力；居民生活用水需求對(duì)于價(jià)格、收入和技術(shù)具有剛性，具有比較弱的替代、節(jié)水和減排潛力。

2.我國(guó)工業(yè)水價(jià)與居民水價(jià)差距很小

在我國(guó)287個(gè)地級(jí)市中，39個(gè)城市的工業(yè)水價(jià)等于或低于居民水價(jià)。113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市中，76個(gè)城市的工業(yè)和生活水價(jià)差距小于1元/噸，22個(gè)城市的工業(yè)水價(jià)低于第二級(jí)居民用水階梯水價(jià)。2011年，我國(guó)工業(yè)水資源費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為0.13元/噸，只等于取水成本（0.4-1.6元/噸）的1/12-1/3；工業(yè)污水排污費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為0.12元/噸，只等于治理成本（5-10元/噸）的1/83-1/42；工業(yè)污水處理費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為1.28元/噸，只等于真實(shí)處理成本（5-10元/噸）的1/8-1/4。工業(yè)企業(yè)從天然水體取水，將廢水處理后排入天然水體，只需繳納0.25元/噸水費(fèi)。2011年，全國(guó)工業(yè)企業(yè)繳納水資源費(fèi)73億元，污水排污費(fèi)22億元，僅占當(dāng)年工業(yè)增加值的0.01%。

犧牲環(huán)境保證增長(zhǎng)的制度是工業(yè)水價(jià)過低的根本原因

工業(yè)用水低價(jià)格，不包括資源環(huán)境成本，就是擔(dān)心水價(jià)增加成本，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一認(rèn)識(shí)在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中作出了制度安排。

1.我國(guó)環(huán)保法律、法規(guī)要求保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并且得到很好地落實(shí)

環(huán)境保護(hù)要考慮、支持、保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想在我國(guó)的環(huán)保法律、法規(guī)中一直是明確的，并且一脈相承，具體體現(xiàn)在具體執(zhí)行的政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范中。

（1）環(huán)保法律都把保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并列作為立法目標(biāo)?！董h(huán)境保護(hù)法》（1989年）的立法目標(biāo)就是保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)。

（2）制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不僅要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還要考慮經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。

（3）制定環(huán)境價(jià)格（收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)）要考慮企業(yè)承受能力?！杜盼圪M(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，“根據(jù)污染治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要、污染防治的要求和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件以及排污者的承受能力，制定國(guó)家排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)”。

2.法律要求體現(xiàn)在排放標(biāo)準(zhǔn)和水價(jià)方面

相關(guān)法律要求為制定排放標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)，并且得到了落實(shí)和實(shí)施。

雖然要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量，但考慮到技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，在受納水體環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，我國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)存在巨大差距。由于我國(guó)大部分水體水質(zhì)已經(jīng)低于水環(huán)境質(zhì)量要求，北方很多地區(qū)更是已無常年地表徑流，根據(jù)這樣的排放標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)排放的廢水不僅不能改善水質(zhì)，還會(huì)使水質(zhì)進(jìn)一步惡化，是在“合法”污染環(huán)境。

制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是同樣，雖然要根據(jù)污染防治的要求，但也要考慮技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件和企業(yè)承受能力，因此制定0.7元/污染當(dāng)量的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，折合每噸達(dá)標(biāo)排放的工業(yè)廢水只繳納0.12元的排污費(fèi)。2011年全國(guó)工業(yè)企業(yè)排放350億噸廢水只繳納22億元排污費(fèi)。

3.低水價(jià)在破壞環(huán)境的同時(shí)給企業(yè)帶來巨額收益

排放標(biāo)準(zhǔn)決定治理成本，治理成本決定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，低排放標(biāo)準(zhǔn)必然導(dǎo)致低水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。低水價(jià)通過制度形式“合法”減免了企業(yè)的環(huán)境治理成本，企業(yè)用水因此取得超額收益。

（1）低水價(jià)是建立在低排放標(biāo)準(zhǔn)之上的，低標(biāo)準(zhǔn)排放仍污染環(huán)境，因此低水價(jià)也會(huì)造成環(huán)境污染。

（2）低水價(jià)造成環(huán)境污染，產(chǎn)生環(huán)境外部成本，因此減少了企業(yè)的用水成本。

（3）企業(yè)通過低水價(jià)，產(chǎn)生環(huán)境外部成本，減少用水成本，因此獲得額外收益。

（4）依靠污染環(huán)境獲得的額外收益在短期內(nèi)能夠幫助企業(yè)降低生產(chǎn)成本，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。但會(huì)掩蓋企業(yè)在技術(shù)和管理上的低效率，長(zhǎng)期看會(huì)降低企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

2001-2011年，低水價(jià)幫助企業(yè)獲得超額利潤(rùn)累計(jì)約1.5萬億元-4.4萬億元。

不必?fù)?dān)心改革工業(yè)水價(jià)對(duì)工業(yè)生產(chǎn)成本的影響

改革工業(yè)水價(jià)必然要包括環(huán)境成本，使得外部成本內(nèi)部化。提高工業(yè)水價(jià)主要有兩個(gè)擔(dān)心，一是增加工業(yè)生產(chǎn)成本；二是增加的成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。為了減少水價(jià)提高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，政府往往傾向于改革居民水價(jià)，對(duì)于上調(diào)工業(yè)水價(jià)表現(xiàn)得十分猶豫。

但是，基于工業(yè)用水的全部成本定價(jià)，即使足額征收，對(duì)于我國(guó)工業(yè)的生產(chǎn)成本，增加也是非常有限的。2013年，我國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值21萬億元，利潤(rùn)6.3萬億元，用水成本約為2500億元-3500億元，僅相當(dāng)于工業(yè)增加值1.1%-1.4%，利潤(rùn)的4%-5%，工業(yè)生產(chǎn)成本的1.4%-1.7%。在生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)中，環(huán)境成本是最低的。因此，筆者認(rèn)為，提高工業(yè)水價(jià)要考慮企業(yè)承受力是一個(gè)偽命題，即使工業(yè)水價(jià)提高兩倍也完全在企業(yè)的承受能力之內(nèi)。

如果將排放標(biāo)準(zhǔn)提高到一級(jí)A，排水價(jià)格為1.3-2元/噸，2011年我國(guó)工業(yè)水費(fèi)應(yīng)征收額為1076億元-2034億元，是實(shí)際水費(fèi)征收額（598億元）的1.8-3.4倍，相當(dāng)于當(dāng)年工業(yè)利潤(rùn)的2%-3.7%；工業(yè)排放175萬噸COD（化學(xué)需氧量），比當(dāng)年實(shí)際排放量減少418萬-802萬噸。如果將排放標(biāo)準(zhǔn)提高到IV類水，排水價(jià)格為5-10元/噸，工業(yè)水費(fèi)應(yīng)征收額2012億元-4274億元，是實(shí)際水費(fèi)征收額（598億元）的3.4-7.1倍，相當(dāng)于當(dāng)年工業(yè)利潤(rùn)的3.9%-7.8%；工業(yè)排放5萬噸氨氮，比當(dāng)年實(shí)際排放量減少49萬-75萬噸。

工業(yè)水價(jià)與生產(chǎn)成本之間并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，從生產(chǎn)成本推斷工業(yè)水價(jià)的影響實(shí)際上忽視了工業(yè)用水的價(jià)格彈性。水價(jià)提高時(shí)，工業(yè)企業(yè)一定會(huì)受到節(jié)約用水和污染物減排的激勵(lì)，通過技術(shù)進(jìn)步和提高效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)水、減排、減少成本三重收益。因此，提高工業(yè)水價(jià)并不意味著生產(chǎn)成本必然相應(yīng)增加，而是效率提高、環(huán)境改善、資源節(jié)約的共同實(shí)現(xiàn)。

擔(dān)心工業(yè)水價(jià)提高會(huì)使物價(jià)上漲進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，則是忽略了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用。在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，價(jià)格上漲不會(huì)全部轉(zhuǎn)化為成本，競(jìng)爭(zhēng)也使得企業(yè)的成本不同，最終是成本低的企業(yè)贏得市場(chǎng)，成本高的企業(yè)被市場(chǎng)淘汰，這也使得向消費(fèi)者傳遞的成本最小化，這也是水價(jià)政策的效率所在。

需要注意的是，一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)和IV類水標(biāo)準(zhǔn)下，計(jì)算得到的工業(yè)水費(fèi)應(yīng)征收額是理論上的最高征收額，實(shí)際征收額將小于應(yīng)征收額。這是因?yàn)椋畠r(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高后，會(huì)激勵(lì)用水戶采取節(jié)約用水、循環(huán)用水、改進(jìn)生產(chǎn)工藝和治理技術(shù)進(jìn)步等多種方式，減少用水量和排水量，進(jìn)而減少水費(fèi)繳納。這也說明基于較高的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定的水價(jià)政策能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政收入、調(diào)節(jié)功能和水環(huán)境質(zhì)量改善的“多贏”，否則將是水價(jià)功能無法實(shí)現(xiàn)、水環(huán)境惡化和社會(huì)福利受損的“多輸”。

政策建議

我國(guó)現(xiàn)行工業(yè)水價(jià)過低，造成水費(fèi)收入少，環(huán)境質(zhì)量退化，長(zhǎng)期會(huì)產(chǎn)生環(huán)境治理、損失、損害和修復(fù)成本，因此是低效率的。因此，應(yīng)加快推進(jìn)水價(jià)改革，保護(hù)水環(huán)境，提高社會(huì)福利。

1.轉(zhuǎn)變思想

（1）必須轉(zhuǎn)變“先污染后治理”的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)峻的水環(huán)境形勢(shì)強(qiáng)烈昭示我們已無路可退，惟有不再以犧牲環(huán)境換取短期經(jīng)濟(jì)利益，方能建設(shè)生態(tài)文明。

（2）認(rèn)識(shí)到用水量大、污染水平高、占生產(chǎn)成本比例低的工業(yè)用水應(yīng)當(dāng)成為水價(jià)改革的重點(diǎn)，立足于保證水環(huán)境質(zhì)量不退化。

（3）要轉(zhuǎn)變提高工業(yè)水價(jià)會(huì)增加企業(yè)成本的認(rèn)識(shí)。在價(jià)格刺激下，高耗水、高排放工藝為低耗水、低排放工藝所取代，反映的不僅僅是用水成本的變化，更是企業(yè)盈利能力的增強(qiáng)和利潤(rùn)的增加。

（4）要轉(zhuǎn)變工業(yè)水價(jià)上漲會(huì)傳導(dǎo)至消費(fèi)者進(jìn)而引起物價(jià)全面上漲的思想，要認(rèn)識(shí)到循環(huán)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨。

總之，水價(jià)改革，改的就應(yīng)當(dāng)是決策部門的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想，要讓市場(chǎng)參與資源配置，發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)的杠桿甚至決定性作用。

2.修改法律

水環(huán)境保護(hù)的法律是水價(jià)政策制定的依據(jù)，建議全面修改我國(guó)現(xiàn)行水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律。

（1）環(huán)境保護(hù)法律的目標(biāo)中不再包括“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”、“適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要”條文，以免引起歧義，或者成為犧牲資源環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依據(jù)。

（2）廢除制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要“考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件”、“考慮排污者承受能力”的規(guī)定，明確“使用者付費(fèi)”、“污染者付費(fèi)”的原則，要求企業(yè)承擔(dān)全部環(huán)境成本。

（3）政府應(yīng)根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定環(huán)境無退化的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，基于水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到籌集水污染治理資金，節(jié)約水資源和減少水污染物排放的政策目標(biāo)。

3.修改標(biāo)準(zhǔn)

基于環(huán)境無退化的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)和工藝，糾正企業(yè)環(huán)境成本與社會(huì)環(huán)境成本間的扭曲，達(dá)到節(jié)水和減排效果。

在從量計(jì)征的價(jià)格體制下，工業(yè)水價(jià)收入應(yīng)當(dāng)是累退的，水價(jià)政策的終極目標(biāo)是可持續(xù)利用水資源，企業(yè)環(huán)境無退化達(dá)標(biāo)排放。

但出于經(jīng)濟(jì)因素的考慮，很多地方不會(huì)主動(dòng)制定更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要法律進(jìn)一步明確要求地方必須基于環(huán)境無退化的原則，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量要求，控制水污染物排放。如果根據(jù)國(guó)家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不能達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量要求的，必須制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

4.加強(qiáng)監(jiān)管

提高水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水價(jià)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，企業(yè)會(huì)產(chǎn)生更加強(qiáng)烈的偷采、偷排、超標(biāo)等違法沖動(dòng)，對(duì)此，必須加強(qiáng)監(jiān)管。從法律、技術(shù)、監(jiān)督和管理制度等方面完善取水和排水監(jiān)管體系，建立基于水平衡的取水、用水、排水的動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，加強(qiáng)定額用水、達(dá)標(biāo)排放監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)政策的功能，保證水環(huán)境質(zhì)量不退化。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)）

編輯：藺麗莉