災(zāi)害治理中的國家自主性：特征與挑戰(zhàn)

〔作者簡介〕

王玲，西華師范大學(xué)管理學(xué)院講師，博士，碩士生導(dǎo)師，四川 南充 637009。

〔摘要〕“國家自主性”作為“回歸國家”學(xué)派關(guān)于國家問題的一個重要概念，是研究現(xiàn)代國家建構(gòu)與政治發(fā)展的不可或缺的視角。在不同的社會情境下，國家擁有自主性的程度及其影響不同。在災(zāi)害場域，國家通過清晰化與簡單化的政治動員，優(yōu)先對受災(zāi)群體進行政策供給、資源救濟與分類治理，并通過對資源分配與救災(zāi)過程的強力監(jiān)控，確保社會整體利益的均衡，以穩(wěn)定政治秩序，體現(xiàn)出明顯的自主性特征。但是，國家維穩(wěn)理念的異化、地方政策執(zhí)行的變通及政權(quán)的“經(jīng)營性”也在挑戰(zhàn)著國家自主性。對中國來講，重構(gòu)國家自主性應(yīng)以國家治理的現(xiàn)代化為根本，以地方政權(quán)建設(shè)為基礎(chǔ)，還原政府的法治特性并重塑其服務(wù)品格。

〔關(guān)鍵詞〕災(zāi)害治理；國家自主性；治理現(xiàn)代化；政權(quán)建設(shè)

〔中圖分類號〕D630.8 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0090-06

一、國家自主性：理論傳統(tǒng)與場域轉(zhuǎn)換

簡單地講，國家自主性就是國家作為行動主體具有其獨立的偏好和行為。根據(jù)馬克思和恩格斯對國家的闡釋，國家是從社會中產(chǎn)生，但又居于社會之上并日益同社會脫離的力量，其目的在于緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍內(nèi)?！?〕因此，國家自主性無非是作為公共利益代表的國家，能夠超越社會利益集團，為實現(xiàn)公共利益而自主行事。在對國家自主性的研究中，影響最大的莫過于“回歸國家”學(xué)派，該學(xué)派在很大程度上立基于對馬克思主義及新馬克思主義關(guān)于“國家相對自主性”理論的批判性繼承。作為代表人物之一的斯考克波認為，國家自主性是指“作為一種對特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標”〔2〕。這個定義與馬克斯·韋伯關(guān)于國家的界定——國家是聲稱對一定的領(lǐng)土及該領(lǐng)土之上的人民擁有控制權(quán)的強制性團體〔3〕——有很大的關(guān)聯(lián)。

在諸多理論界定與討論中，國家對社會的超越程度與國家能力被普遍認為是影響國家自主性的重要因素。由于從國家自主性角度出發(fā)能夠洞察和挖掘“以社會為中心”的研究視角所不能發(fā)現(xiàn)的諸多面向和細節(jié)，突出國家的復(fù)雜性與重要性，并對國家與社會同構(gòu)、社會淹沒國家或?qū)一s為政府等片面的方法和觀點予以糾正和補充，因此，國家自主性遂逐漸成為國家建構(gòu)與政治發(fā)展研究中不可或缺的分析概念和理論視角。

理論層面的梳理與爭論雖在一定程度上有助于廓清概念與定位理論，但僅僅局限于此則無益于理論的深化。只有結(jié)合實踐進行探索和檢驗，才能從更高的層面去發(fā)展和完善理論。國家自主性研究亦是如此，因為“國家在實際上所具有的自主性的程度以及所產(chǎn)生的實際影響，都因具體的場景而異”，因而“國家自主性的實際程度和后果，只能從特定的政治系統(tǒng)和特定的歷史性國際環(huán)境的角度來分析和解釋”〔4〕。基于這一理念，斯考切波從組織現(xiàn)實主義視角對社會革命進行了比較研究，尤其從社會革命的緣起、過程與結(jié)果等方面分析和透視了國家自主性的存在、喪失與重構(gòu)狀況。而諾德林格則針對公共政策制定過程中，國家與社會偏好存在差異的情形下國家自主性的實現(xiàn)方式進行了探討，認為“國家與社會偏好是否吻合，構(gòu)成了區(qū)分不同自主性類型和探究國家與社會行動者在政策形成中的相對重要性的關(guān)鍵性背景”〔5〕?，F(xiàn)代政治發(fā)展、轉(zhuǎn)型期利益整合、現(xiàn)代化進程以及現(xiàn)代國家建構(gòu)等也是國家自主性研究所關(guān)注的場域。

除上述社會情境外，災(zāi)害治理也是一個凸顯國家自主性及其效果的重要領(lǐng)域。自然災(zāi)害的發(fā)生給人們的生命財產(chǎn)安全、常態(tài)的政治社會秩序及公眾的日常生活帶來了巨大沖擊。在具有高度不確定性與時間緊迫性的危機狀況下，需要國家做出關(guān)鍵性決策并迅速啟動危機應(yīng)對策略。從某種意義上講，災(zāi)害危機因?qū)φ巍姓到y(tǒng)的重大影響而成為“政策窗口”或“公共政策變革的觸點”〔6〕。此時無論是基于公眾需求、國家責任還是政治合法性的維系，都需要國家的自主介入與積極作為。

早在傳統(tǒng)時期，相對于其他政治組織而言，中國國家在災(zāi)害治理方面就已表現(xiàn)得非常成熟和自信，在勘災(zāi)賑災(zāi)、糧食供給、價格調(diào)控、流民安置、生產(chǎn)恢復(fù)等方面所取得的成就，遠遠超越了同時期的西方國家。魏丕信曾指出，清代國家是一個務(wù)實性的國家，它有能力建立一個巨大的和復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，這個結(jié)構(gòu)運作相當有效。它比起當時的歐洲國家來，具有更高的效率和更強烈的使命感?！?〕當時的統(tǒng)治者不僅一直將農(nóng)民的溫飽與帝國國家的成功聯(lián)系在一起，而且還努力將其文本化、制度化，使其不受朝代更替的影響而一以貫之。〔8〕這使得傳統(tǒng)國家在自然災(zāi)害的介入和干預(yù)方面的影響遠遠超過了慈善團體、商會、救濟會和個人善舉等民間救災(zāi)力量，雖然后者在一定程度上“彌補了官府實際行政能力的不足，以及國家在民生政策方面缺乏制度性規(guī)定的缺陷”〔9〕。

傳統(tǒng)國家的荒政雖然取得了巨大成就，并在一定程度上體現(xiàn)了國家的自主傾向，但由于汲取能力和滲透能力等的局限，導(dǎo)致國家在災(zāi)害治理中的自主行動和效果都大打折扣。此外，在傳統(tǒng)時期，自然災(zāi)害與國家之間主要保持著“沖擊—回應(yīng)”的固定模式，即通常是在災(zāi)害爆發(fā)之后，國家作為一種政治組織才利用所掌控的資源進行應(yīng)對，期間國家的被動性和官僚體制運作的機械性使其難以真正走出“荒政”困局，由此形成的災(zāi)民與政府之間的緊張關(guān)系導(dǎo)致了災(zāi)后社會總體利益與國家利益的雙重損失。

與傳統(tǒng)國家相比，現(xiàn)代國家具有高度的自主性和行動理性。它不斷汲取以往救災(zāi)的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，對災(zāi)害危機不僅做“沖擊—回應(yīng)”式的被動反應(yīng)，而且還主動“出擊”并以災(zāi)害為契機強化其自主性和合法性。對中國而言，現(xiàn)代國家對自然災(zāi)害的介入和干預(yù)既是對傳統(tǒng)荒政的發(fā)展，也是對其現(xiàn)代性的超越，并且越來越型構(gòu)出有中國特色的現(xiàn)代“救災(zāi)政治”框架。尤其是在改革開放后國家權(quán)力逐步收縮的情境下，國家對災(zāi)害的有效介入展現(xiàn)出現(xiàn)代國家所承擔的公共責任和治理能力，是其重要的合法性資源和政治認同基礎(chǔ)。從內(nèi)容上講，國家對災(zāi)害的介入除了直接的資源輸入和政治動員，最為核心的是救災(zāi)政策的供給，而最終目的則是維護災(zāi)后社會的穩(wěn)定。“在中國這樣一個上下分治的治理體系中，國家的主要任務(wù)是提供政策和治理官員”?！?0〕在災(zāi)害社會中，這種政策或“博弈規(guī)則”的制定，以及現(xiàn)實運作中的各種策略性行動，不僅是彰顯國家自主性的重要特征，也直接影響著處于救災(zāi)一線的地方政府與災(zāi)區(qū)民眾的政治行為，對災(zāi)后社會的治理績效產(chǎn)生了重要影響。

二、現(xiàn)實運作：災(zāi)害治理中國家自主性的特征

災(zāi)害治理是一項復(fù)雜的社會工程，從災(zāi)前的預(yù)警，到災(zāi)后的緊急救援和恢復(fù)重建，都需要大量的人力、物力和財力作為支撐。在此過程中，國家無論是從權(quán)力還是能力的角度，都具有毋庸置疑的優(yōu)越性。

（一）救災(zāi)中的政治動員使國家從常態(tài)社會的治理模式中抽離出來，在災(zāi)情報告、輿論宣傳、話語表達和力量凝聚方面，采取清晰化和簡單化的救災(zāi)策略。

復(fù)雜的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)需要簡約的治理機制。〔11〕斯科特在分析國家行為時也指出，國家在很大程度上追求的目標是清晰化和簡單化。清晰化意味著觀察者處于中央位置，并且他的視野是概括的；簡單化則要求將復(fù)雜的現(xiàn)實簡化為綱要的條目。〔12〕為此，掌握了大量復(fù)雜技術(shù)的現(xiàn)代國家需要并能夠從其所統(tǒng)治的社會中抽離出來，將復(fù)雜的現(xiàn)實自主簡化為自身目標。在災(zāi)害背景下，快速有效地對災(zāi)區(qū)進行救援，妥善對災(zāi)民進行臨時安置，并盡快促進災(zāi)區(qū)的恢復(fù)重建即為災(zāi)后國家的主要目標。為此，《國務(wù)院關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見》（國發(fā)〔2008〕21號）規(guī)定了“科學(xué)簡明，便于操作，容易執(zhí)行”的基本原則。這樣，國家將復(fù)雜的災(zāi)害現(xiàn)實轉(zhuǎn)化為“抗災(zāi)救災(zāi)”這一總體性任務(wù)和目標，并重新啟用“政治動員”這一飽受爭議的治理技術(shù)來化解危機和治理災(zāi)害。

國家救災(zāi)的政治動員主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，國家長期對災(zāi)情報告網(wǎng)絡(luò)進行政策供給與調(diào)整，同時對官僚體系及其組成人員實行自下而上報災(zāi)的一系列權(quán)力規(guī)訓(xùn)與制度約束，使得一整套成熟穩(wěn)定的勘災(zāi)報災(zāi)體系和程序能在災(zāi)害發(fā)生之后立刻高效運轉(zhuǎn)起來。國家通過災(zāi)情匯報網(wǎng)絡(luò)在掌握基本災(zāi)情的基礎(chǔ)上，決定救災(zāi)政策的供給與救災(zāi)資源的撥付。第二，國家通過對主流媒體的控制和引導(dǎo)，在把握輿論宣傳方向和策略的基礎(chǔ)上，將媒體動員起來對災(zāi)情進行全面詳細的報道，并推進宣傳工作朝著有利于增進國家合法性的方向發(fā)展。第三，將“戰(zhàn)爭”隱喻移植到“抗災(zāi)救災(zāi)”的話語表達之中，將其比喻為一場“戰(zhàn)爭”，從而將災(zāi)害危機轉(zhuǎn)化和建構(gòu)為需要政治力量介入的重要事件，為“舉全國之力抗災(zāi)救災(zāi)”奠定話語基礎(chǔ)。第四，把“以人為本”理念作為抗災(zāi)救災(zāi)的指導(dǎo)思想，將包括軍隊、醫(yī)療衛(wèi)生以及政治系統(tǒng)內(nèi)部的各種力量全面動員起來，并通過各種儀式重塑“想象的共同體”〔13〕，以形成強大的精神感召力，從而整合各種社會力量和資源服務(wù)于國家的救災(zāi)行動，形成真正意義上的抗災(zāi)救災(zāi)的“舉國體制”。這樣，國家通過把它所掌握的一切資源與力量集中和凝聚在“抗災(zāi)救災(zāi)”這一關(guān)鍵點上，轉(zhuǎn)化社會治理模式為危機治理狀態(tài)，在治理內(nèi)容上刪繁就簡，將“抗災(zāi)救災(zāi)”清晰化和簡單化，使國家的集體行動服從和服務(wù)于這一首要任務(wù)，體現(xiàn)出明顯的國家自主性特征。

（二）國家的政策供給會優(yōu)先考慮災(zāi)區(qū)的社會現(xiàn)實與受災(zāi)群體的多元需求，進行分類支持并實施政策救濟，以促進社會整體利益的均衡。

公共政策供給的均衡是國家自主性的重要體現(xiàn)。國家作為一種掌握公共權(quán)力的政治組織，它的運作過程與結(jié)果應(yīng)體現(xiàn)公共利益。在常態(tài)社會，國家對經(jīng)濟發(fā)展與社會公正兩大政策目標的運用往往具有非均衡性。由于精英集團對公共政策具有較強的影響力，導(dǎo)致公共政策的制定與實施有向社會上層傾斜的趨向，而社會弱勢群體的利益和需求往往被忽視，導(dǎo)致公共政策的運行偏離公共利益的軌道，嚴重侵蝕國家的合法性。

在抗災(zāi)救災(zāi)與災(zāi)后重建階段，各項工作對國家政策的依賴性非常強，需要國家增加政策供給以應(yīng)對災(zāi)后復(fù)雜多變的社會現(xiàn)實。國家與政府部門必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，加大政策扶持力度。分類治理作為現(xiàn)代國家的基本治理原則之一，強調(diào)通過各種手段（或標準）對被治理對象做出區(qū)分，強化治權(quán)以達到有效治理?！?4〕汶川地震后，國家根據(jù)房屋倒塌和受災(zāi)人口等情況將災(zāi)區(qū)劃分為極重災(zāi)區(qū)、重度災(zāi)區(qū)、中度災(zāi)區(qū)和輕度災(zāi)區(qū)，并對受災(zāi)程度嚴重的地區(qū)予以重點扶持。國家的政策供給立足于受災(zāi)群眾的基本需求，主要圍繞臨時救助、過渡安置和災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)，提供綜合性和分類性（例如財政、稅收、金融）的政策措施。這樣，在災(zāi)后社會這一實踐場域中，國家通過公共政策的供給與實施來實現(xiàn)對受災(zāi)群體的優(yōu)先安排，從而在維護和增進自身合法性的基礎(chǔ)上建構(gòu)起自主性。

（三）國家通過組織和控制社會資源，對災(zāi)區(qū)進行資源輸入，強調(diào)以效率與公平兼顧的政策原則實施分配，并對整個過程進行強力監(jiān)控，以規(guī)制各種不當行為。

國家對社會資源的適度抽取是保障國家權(quán)力機構(gòu)有序運轉(zhuǎn)的基本前提。但資源抽取過程一旦完成，其分配就會偏離支配階級的利益，而偏重攸關(guān)社會發(fā)展的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)、保障、扶貧、救災(zāi)等領(lǐng)域。“抗災(zāi)救災(zāi)”作為一種特殊的實踐場域，國家對救災(zāi)資源的集聚和分配也具有特殊性和緊迫性。國家的行動必須迅捷高效，以最快的速度穩(wěn)定秩序，同時在涉及利益關(guān)系的資源分配中，國家又必須講求公平，恰當拿捏，以盡快撫平災(zāi)區(qū)群眾的躁動情緒。

災(zāi)害發(fā)生后，國家民政部、財政部和國家糧食局都要聯(lián)合調(diào)撥資源，對遭受重創(chuàng)的災(zāi)區(qū)群眾進行臨時生活救助，以幫助其盡快恢復(fù)到正常的生產(chǎn)生活軌道。其中，被簡稱為“十元錢一斤糧”的救助措施已成國家救助災(zāi)民的慣例，在汶川地震、玉樹泥石流和蘆山地震中，國家都采用了這一救助方式。這項政策的基本內(nèi)容是，從災(zāi)害發(fā)生之日起，對因災(zāi)無房可住、無生產(chǎn)資料和無收入來源的困難群眾每人每天發(fā)放10元補助金和1斤成品糧，補助時間為3個月；對因災(zāi)造成的三孤（孤兒、孤老、孤殘）人員每人每月補助600元，受災(zāi)的原“三孤”人員補足到每人每月600元，補助時間為3個月。這項政策非常有效地穩(wěn)定了災(zāi)區(qū)社會秩序。此外，國家還對遇難人員家屬發(fā)放慰問金，為災(zāi)民的臨時安置提供帳篷等其他日用物資，為受災(zāi)地區(qū)進行農(nóng)房維修加固和農(nóng)房重建的農(nóng)戶提供資金補助。國家以各種方式對社會資源的集聚（如各種社會捐款、“特殊黨費”等）也體現(xiàn)出國家對資源的投向具有支配性作用。這些救災(zāi)物款的分配由國家提供政策支持，而其分配過程則由各級政府來具體承擔。國家出臺各種政策規(guī)定對救災(zāi)物款的發(fā)放過程進行強力監(jiān)控，對發(fā)放結(jié)果進行審計，以防止資源被延誤、挪用和截流。一旦出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，則給予嚴厲懲處。

（四）國家在災(zāi)害治理中強調(diào)規(guī)則和秩序，通過強制性權(quán)力平衡和規(guī)范各方力量的運作，并以穩(wěn)定為災(zāi)害治理的根本目的。

任何社會都必須在一定秩序范圍內(nèi)才能生存和發(fā)展。國家治理首要的問題是“建立一個合法的公共秩序”，“必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威”〔15〕。災(zāi)后社會的各種利益分化和不確定因素強化了這一政治需要。這需要一種能夠超越其他利益的主體來代表公共利益，這一利益不與其他任何力量的利益等同或融合，國家就是適應(yīng)這一需要而產(chǎn)生的。國家的自主性越強，它調(diào)控和整合社會的能力就越強。

傳統(tǒng)國家在救荒的及時性和有效性方面存在無法克服的局限，使其必須容忍并不斷應(yīng)對由自然災(zāi)害導(dǎo)致的秩序混亂與社會沖突?，F(xiàn)代國家救災(zāi)技術(shù)的提升和國家治理能力的增強，已從根本上消除災(zāi)后饑民、流民甚至暴民存在的基礎(chǔ)和土壤，那些非法的、群體的抗議與騷亂也被嚴格控制和禁止。在抗災(zāi)救災(zāi)的各個環(huán)節(jié)和階段，都彰顯著國家對災(zāi)后社會秩序的強烈關(guān)注與深入掌控，這在很大程度上契合了國家“穩(wěn)定壓倒一切”的政治理念。從縱向結(jié)構(gòu)來看，國家治理目標和治理手段的簡約性，使得維穩(wěn)壓力最終都落腳到基層政府。這就意味著，除了貫徹和執(zhí)行國家救災(zāi)政策，基層政府還必須應(yīng)對諸多“乘災(zāi)上訪”和“因災(zāi)上訪”事件，必須在受災(zāi)群眾的資源爭奪與權(quán)益維護之間進行考量，從而在國家政策約束和基層自身利益之間尋求平衡。強調(diào)災(zāi)后各方行動主體的運作必須遵守規(guī)則和秩序，是國家在災(zāi)后維穩(wěn)中的最大利益。在這一特殊時期，任何危及和挑戰(zhàn)國家自主性的行為都會受到嚴厲制裁。

三、遭遇困境：災(zāi)害治理中國家自主性面臨的挑戰(zhàn)

國家自主性的充分發(fā)揮使其在治理災(zāi)害方面取得了巨大成就，并因此獲得了更多的合法性資源和政治認同。但在實踐中，國家自主性仍面臨諸多挑戰(zhàn)，這在很大程度上影響了災(zāi)后社會的治理績效。

（一）國家的維穩(wěn)理念在災(zāi)后社會的實際運作中產(chǎn)生了異化的效果，反而創(chuàng)制著不穩(wěn)定的社會基因。

在傳統(tǒng)時期，由于信息溝通的不暢，災(zāi)民很少能夠了解到來自國家的準確信息，加之缺乏與政府談判的權(quán)利與能力，它們只能被動地接受救濟。因而，傳統(tǒng)的災(zāi)民為了生存更多地通過抗租減租、抗糧抗稅、告賑、叛亂等暴力方式解決，甚至徹底瓦解上層國家機器，使國家自主性消失殆盡。

在現(xiàn)代社會，受災(zāi)群眾可以仰賴國家救災(zāi)政策與基層政府進行談判，甚至通過維權(quán)行動而影響和改變國家的決策。因此，國家救災(zāi)政策不僅是維護災(zāi)后社會穩(wěn)定的重要手段，也是規(guī)范基層干部行為的重要準則，更是對災(zāi)民的一種“承諾”。當這些政策信息到達災(zāi)區(qū)社會時，災(zāi)民會根據(jù)這個“承諾”來考察基層政府的兌現(xiàn)過程和結(jié)果。如果發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實與其預(yù)期相差太遠，他們就會通過“發(fā)聲”來表達訴求并付諸行動。但在“穩(wěn)定壓倒一切”的維穩(wěn)理念與“一票否決”的政治考核壓力下，基層治理中出現(xiàn)了“維穩(wěn)是個筐，什么都往里裝”的亂象，災(zāi)害危機的爆發(fā)則加劇了這種趨向。維穩(wěn)責任自上而下層層分解與細化的過程，也是壓力不斷傳遞的過程?；鶎诱疄楸苊庥|碰“一票否決”的維穩(wěn)底線，即使在危機時期也會慣性地采取各種剛性的維穩(wěn)手段；國家為實現(xiàn)社會穩(wěn)定目標，也在某種程度上默認地方非制度化的治理方式。同時，在長期維權(quán)過程中獲得經(jīng)驗的受災(zāi)群眾亦善于抓住災(zāi)后國家對于政治穩(wěn)定高度重視的機會而不斷挑戰(zhàn)基層政府的維穩(wěn)能力。這兩方面因素共同導(dǎo)致了災(zāi)害治理中基層維穩(wěn)的異化，進而影響國家的自主性。

（二）災(zāi)害治理中地方政府對救災(zāi)政策的變通性執(zhí)行削弱了政策的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

國家對災(zāi)害治理的政策框架設(shè)定與政策體系完善已經(jīng)達到了相當高的程度，這種總體性的政策目標對地方政府的政策細化與執(zhí)行起到了重要的引導(dǎo)作用。然而，國家政策沿著行政體系向下傳遞和貫徹的過程，并不是一個直線的過程。有研究認為，公共政策從提出到落實有層級性、從貫徹到實施有差異性、從回應(yīng)到配合存在博弈性，這種層級性、多屬性、差異性和博弈性往往容易造成政策的碎片化。〔16〕因此，從政策的制定到政策的最終執(zhí)行，中間要經(jīng)過各個行政層級的篩選和過濾，往往導(dǎo)致政策過程出現(xiàn)一定程度的偏差。

在災(zāi)害治理中，地方政府尤其是基層政府任何選擇性執(zhí)行政策的行為，都可能使國家的自主性遭到削弱。由于地方政府壟斷著對上的信息傳遞和對下的資源分配，因而，“國家政策的下達……必須首先沖出地方權(quán)威的重重包圍和信息阻隔，但這樣做又違反行政運作的程序，因此在多數(shù)情況下，國家必須依賴基層的安排及配合，才能完成一件哪怕是細小的工作?！薄?7〕國家政策在災(zāi)害場域的實踐中，地方政府具有較強的話語解釋權(quán)與寬泛的操作空間，極易發(fā)生與常態(tài)社會中類似的政策執(zhí)行受阻、停滯、扭曲等情形。盡管國家出臺了各種約束性和監(jiān)控性的政策措施（如國家對救災(zāi)資金的使用、救災(zāi)資源的分配、地方干部的違規(guī)操作等問題都制定了具體的規(guī)范性意見），而政策執(zhí)行者也深知非常狀態(tài)下違規(guī)操作的潛在風(fēng)險，但在資源匱乏型的壓力體制約束下，慣性地沿用“變通”這一隱蔽“對抗”國家的行政運作方式，仍是地方政府的主要行為模式。這導(dǎo)致國家政策文本與地方操作實踐之間存在著難以彌合的鴻溝，使得國家的政策目標不能有效地實現(xiàn)，最終削弱國家政策的權(quán)威性與統(tǒng)一性。

（三）角色轉(zhuǎn)化過程中基層政權(quán)的“經(jīng)營性”行動消解著公眾對國家的合法性認同。

在當前研究中，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)基層政權(quán)的角色行為與其作為現(xiàn)代公共部門的性質(zhì)相悖，因而將其概念化為“經(jīng)營者”，如張靜的“政權(quán)經(jīng)營者”〔18〕，楊善華、蘇紅的“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”〔19〕，趙樹凱的“基層政府公司化”〔20〕等概念。這些研究都指向基層政權(quán)的經(jīng)營性特征，它在日常實踐中具有謀求自身利益最大化的動機。這集中體現(xiàn)在基層政權(quán)在常態(tài)社會的各種汲取行為：稅費改革前，基層政府主要履行“收糧、收稅、收費”的職能，成為“資源汲取者”；稅費改革后，隨著財政關(guān)系的變動，基層政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭苠X”和“借債”，且日益“懸浮”〔21〕。

在災(zāi)害治理中，基層政府主要承擔對來自國家和社會的大量救災(zāi)物款的分配職能，成為實質(zhì)意義上的“分配型政權(quán)”〔22〕。盡管在惠農(nóng)資源輸入農(nóng)村的過程中，國家就已經(jīng)試圖采用各種方式避免基層政府的各種截流和挪用行為，但受制于財政匱乏、上級目標考核壓力及自身利益驅(qū)動的基層政府往往抵制和消解著國家的自主性。自然災(zāi)害作為常態(tài)社會的一種嵌入性因素，不僅未能從根本上中斷基層政府“經(jīng)營”行為，國家政策的簡約性與災(zāi)后社會的復(fù)雜性之間的差異反而為其提供了更多機會。在災(zāi)后社會，基層政府在救災(zāi)資源分配、災(zāi)后重建項目以及土地開發(fā)等過程中的“經(jīng)營”行為存在追求利益與政績的主觀動機，雖然對盤活社會資本及對社會資源進行集聚、重組和營運具有重要作用，但往往會損害災(zāi)區(qū)民眾的利益而引發(fā)強烈的抵制情緒。此外，資源汲取時期基層政府所累積的負面評價，在很大程度上抵消甚至削弱了其在救災(zāi)方面所做努力而應(yīng)當獲得的政治認同，最終影響民眾對國家救災(zāi)政策的認可。

四、結(jié)論：治理現(xiàn)代化與政權(quán)建設(shè)

國家自主性無論是對常態(tài)社會還是對災(zāi)害社會的重要性已毋庸置疑，但從災(zāi)害治理中國家自主性的遭遇可以看出，我們的主要任務(wù)不是單純從學(xué)術(shù)意義上“找回國家”，亦不是抽象地進行“孰強孰弱”的理論爭論，而是要從根本上重構(gòu)國家自主性。

在國家體制框架內(nèi)，國家自主性的結(jié)構(gòu)性要素體現(xiàn)為國家能力，主要包括對社會經(jīng)濟資源的汲取與操控、對不同社會力量的控制與整合、對政治合法性與穩(wěn)定利益的強調(diào)，以及應(yīng)對危機挑戰(zhàn)而不斷進行制度革新等。國家治理體系是“在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機制、法律法規(guī)安排?！薄?3〕兩者相互支撐和配套，共同構(gòu)建為國家治理的基礎(chǔ)。自然災(zāi)害的爆發(fā)強化了對國家治理能力的需求，自主性國家會規(guī)律性地采取行動以“增強其權(quán)威、政治生命以及對國家組織的社會控制”〔24〕。這屬于國家在危機情勢下的集體行動，并通過科層體制下的行政理性實現(xiàn)。它不僅要求國家在救災(zāi)政策供給與救災(zāi)資源輸入方面立足于社會公共利益，在實現(xiàn)自我利益的同時達成社會整體利益的和解，更在于實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，避免國家角色深嵌入市場與社會所型構(gòu)的復(fù)雜利益關(guān)系結(jié)構(gòu)中。要實現(xiàn)國家的有效治理，必須注重使國家的行為科學(xué)化、規(guī)范化與程序化，使國家治理者善于運用國家的各項制度來治理國家，在國家、政府、市場與社會之間進行合理分工，形成一套共同遵守的基本規(guī)則并踐行之。

盡管國家可以憑借有效性與合法性的雙重構(gòu)建來強化其治理能力，但體現(xiàn)國家意志的統(tǒng)一制度與治理政策在幅員遼闊的地域范圍內(nèi)，必須通過行政層級從中央一步步傳遞、推進到地方，才能轉(zhuǎn)化為具體的實踐行動。因此，地方各級政權(quán)對中央決策與意志的貫徹能力，也是制約國家能力進而影響國家自主性發(fā)揮的重要因素。盡管“回歸國家”學(xué)派“找回了國家”，但國家自主性卻更多地體現(xiàn)為一種專斷性權(quán)力。它在強調(diào)國家精英自主性的同時，卻忽視了相關(guān)的制度規(guī)約，這是中國在現(xiàn)代國家建構(gòu)中必須審慎對待的。

對中國來講，國家政權(quán)之現(xiàn)代性改造，依然是一個未完成的課題。要提升國家自主性的政權(quán)基礎(chǔ)并實現(xiàn)政權(quán)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，必須加強地方政權(quán)尤其是基層政權(quán)建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府的執(zhí)行力和公信力，還原政府的法治特性并重塑其服務(wù)品格。公共物品供給作為國家能力的邏輯起點，〔25〕在實踐中更多地需要地方來提供。為此，要構(gòu)筑地方政府相對自主的公共財政體制，賦予其一定的財政權(quán)能，不要過多剝奪其財政權(quán)力，而著力于規(guī)范財政運作體制。要建立健全監(jiān)督機制，減少和消除各種通過非制度化的途徑維持生存和追逐利益的空間和途徑，使國家自主性免遭地方侵蝕和削弱。此外，還要改革地方政府考核方式，減少“一票否決”的考核項目，通過柔性治理策略（如協(xié)商、合作、服務(wù)等方式）而不是單純通過強制性的壓力手段來完成目標考核。重塑國家與社會的良性關(guān)系，實行國家與社會的協(xié)同治理，避免在“找回國家”的同時，卻“把社會踢了出去”〔26〕。

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【責任編輯：朱鳳霞】