地方國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)對策研究

〔作者簡介〕

陳永忠，四川省社會科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，四川 成都 610072。

〔摘要〕地方國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)主要存在發(fā)展不平衡、多數(shù)省（市）發(fā)展相對滯后、主要分布于競爭性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、實(shí)力弱、效益低、集中度高、流動性差、公司治理機(jī)制不健全、投資公司有名無實(shí)等問題。針對存在問題，提出推進(jìn)國有資本產(chǎn)業(yè)布局大整頓、國有企業(yè)資本大重組、國有資本和非公資本大整合、國有資本大流通、國有資本結(jié)構(gòu)大調(diào)整、混合所有制企業(yè)機(jī)制大轉(zhuǎn)換、資本運(yùn)營效益大提高、營造有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境等八個方面的對策思路。其中三項(xiàng)對現(xiàn)行國資監(jiān)管體制和完善公司治理有重大突破：一是推進(jìn)國有資本配置體制改革，按照“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國有資本投資運(yùn)營公司——國有企業(yè)”的體制模式，改革現(xiàn)行國資監(jiān)管體制，組建若干國有資本投資運(yùn)營公司，賦予投資運(yùn)營決策自主權(quán)，形成國資監(jiān)管和國資經(jīng)營的制衡機(jī)制；二是提出“依法治企”是“黨管干部”原則在企業(yè)的實(shí)現(xiàn)方式，“依法治企”要求依照“公司法”聘任企業(yè)經(jīng)營者，建議在各省（市）的國有控股上市公司中選擇一戶或幾戶企業(yè)進(jìn)行董事會聘任總經(jīng)理、總經(jīng)理提名副職的試點(diǎn)；三是推動國企反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新，建議各?。ㄊ校┻x擇一戶問題最多虧損最重的企業(yè)進(jìn)行派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)，探索完善腐敗治理體系，提高腐敗治理能力的體制機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕地方國企；混合所有制經(jīng)濟(jì)；國有資本；國企改制

〔中圖分類號〕F276.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0102-06

地方國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)所面臨的主要問題是：發(fā)展不平衡，多數(shù)省（市） 發(fā)展相對滯后；產(chǎn)業(yè)主要分布于競爭性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，同《決定》要求的國有資本應(yīng)集中的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域差距甚大；資本運(yùn)營效益低，虧損面大，例如2013年四川國企虧損面達(dá)到30.28%，川化集團(tuán)虧損額高達(dá)17.47億元；國有資本集中度高，絕對控股企業(yè)多；國有資本流動性差，市場交易總額很?。还局卫頇C(jī)制不健全，董事會的法定權(quán)限沒有落實(shí)；國有資本投資公司有名無實(shí)，名義上是投資公司，實(shí)質(zhì)上是集團(tuán)公司。針對地方國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)面臨的上述問題，提出以下八個方面的對策思路。

一、推進(jìn)國有資本配置體制改革和產(chǎn)業(yè)布局大整頓

十八屆三中全會《決定》對國有資本的產(chǎn)業(yè)布局提出了明確要求，指出：“國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全，國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域?！薄?〕所以，國有資本投資的領(lǐng)域和國有企業(yè)存在的范圍不能包羅萬象，國有資本必須投向國家最需要發(fā)展、擴(kuò)充的領(lǐng)域，應(yīng)逐步向《決定》提出的符合國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，特別要向公共服務(wù)、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全五大重點(diǎn)領(lǐng)域集中。而地方國企國有資本的產(chǎn)業(yè)分布同國家戰(zhàn)略目標(biāo)差距甚大，從總體上看，90%以上都在競爭性領(lǐng)域，五大重點(diǎn)領(lǐng)域基本上是空白。因此，必須推進(jìn)國有資本配置體制改革，促進(jìn)國有資本產(chǎn)業(yè)布局大調(diào)整，引導(dǎo)國有資本投向《決定》提出的重點(diǎn)領(lǐng)域。有人認(rèn)為，地方國企不同于中央國企，不需要像后者那樣服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)、集中于五大重點(diǎn)領(lǐng)域，因此也不需要對原有產(chǎn)業(yè)分布作大的調(diào)整和整頓。這種觀點(diǎn)是不符合《決定》精神的?！稕Q定》并沒有特指中央國企，而是針對全國所有國有資本，包括中央和地方國有資本提出產(chǎn)業(yè)投資方向的要求。因此，地方國企的產(chǎn)業(yè)布局也必須按照國家戰(zhàn)略目標(biāo)調(diào)整和整頓。

一是推進(jìn)國有資本配置體制改革，組建若干國有資本投資運(yùn)營公司。

國企改革包括國有資本配置體制改革和國有企業(yè)管理體制改革兩個層面，國有資本配置體制不改革，國企改革很難有重大突破。國有資本配置體制改革的核心是組建國有資本投資運(yùn)營公司，強(qiáng)化國資委對國有資本的配置權(quán)，而不再管一個個國有企業(yè)。國有資本監(jiān)管體制應(yīng)按照“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國有資本投資運(yùn)營公司——國有企業(yè)”的體制模式進(jìn)行改革。國資委代表國家作為國有資本的所有者，授權(quán)國有資本投資運(yùn)營公司作為投資人經(jīng)營所投企業(yè)的國有資本；投資運(yùn)營公司是國有資本投資和運(yùn)營的主體，其主要職責(zé)是資本經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)國有資本在不同產(chǎn)業(yè)之間和不同企業(yè)之間的優(yōu)化配置，提高資本配置效率，對國有資本保值增值承擔(dān)責(zé)任。新體制模式能夠形成國資監(jiān)管和國資經(jīng)營的制衡機(jī)制，能較好地解決所有者缺位、產(chǎn)權(quán)主體監(jiān)督約束弱化的問題，真正實(shí)現(xiàn)從管人管事管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。在新體制下，國資委通過組建若干國有資本投資運(yùn)營公司，管好和優(yōu)化國有資本配置，按照國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和要求，把國有資本更多投向五大重點(diǎn)領(lǐng)域，提高國有資本配置效率，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

二是從宏觀上整頓國有資本產(chǎn)業(yè)布局。

首先要引導(dǎo)國有資本增量投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)投向新能源、新一代信息技術(shù)、環(huán)保和節(jié)能減排、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；其次在國有資本存量中，國有資本要堅(jiān)決從技術(shù)落后、產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)、高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)全部退出，從一般競爭性產(chǎn)業(yè)中不具有控制力、影響力和帶動力的中小企業(yè)中部分甚至全部退出。國有資本投資運(yùn)營公司可以通過資本市場和產(chǎn)權(quán)市場出賣需要退出企業(yè)的國有資本，再集中投入重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和五大重點(diǎn)領(lǐng)域，引導(dǎo)混合所有制企業(yè)圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈高端發(fā)展，優(yōu)化國有資本產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和國有資本產(chǎn)業(yè)布局的大轉(zhuǎn)換。

三是整頓現(xiàn)有國有資本投資公司的體制和產(chǎn)業(yè)布局。

地方國資委屬下的投資公司實(shí)質(zhì)上都是集團(tuán)公司，其與投資運(yùn)營公司的本質(zhì)區(qū)別表現(xiàn)在兩個方面：第一，管理內(nèi)涵不同。投資運(yùn)營公司管資本而不管企業(yè)，集團(tuán)公司則正好相反。管資本而不管企業(yè)的管理內(nèi)涵包含以下三層含義：一是投資運(yùn)營公司是所投控股和參股企業(yè)的投資人，而非企業(yè)的經(jīng)營者或控投企業(yè)的上一級企業(yè)；二是投資運(yùn)營公司按投資份額是控股還是參股的不同情況，根據(jù)“公司法”和公司章程的要求向企業(yè)派出執(zhí)行董事，參與企業(yè)經(jīng)營決策；三是投資運(yùn)營公司按持股比例分紅，如果企業(yè)經(jīng)營不善，嚴(yán)重虧損，而且發(fā)展前景不好，投資運(yùn)營公司可以通過資本市場（上市公司）或產(chǎn)權(quán)市場（未上市公司），出賣所持股份，用腳投票，部分或全部撤出發(fā)展前景不好企業(yè)的投資，用于發(fā)展前景好的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。按照這三條，投資運(yùn)營公司不會干預(yù)企業(yè)的人事、資產(chǎn)和經(jīng)營管理。與此不同，集團(tuán)公司管下屬企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子，管資產(chǎn)，管重大經(jīng)營決策，就是管不了資本，對資本的投資和運(yùn)營沒有決策權(quán)。第二，決策權(quán)限不同。市場瞬息萬變，機(jī)遇稍縱即逝，投資決策的時(shí)效性關(guān)系投資決策的成敗，國資委必須按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求，賦予投資運(yùn)營公司資本運(yùn)營決策自主權(quán)，使之自主決策減持國有資本，而不需要報(bào)上級審批；而集團(tuán)公司沒有減持國有資本的自主決策權(quán)，其減持必須經(jīng)過繁瑣的審批程序，并遵守相關(guān)規(guī)定。因此，必須對現(xiàn)有投資公司的體制和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行全面整頓，將其改制為真正的投資運(yùn)營公司，也即單純的國有資本持有、運(yùn)作、配置的主體，更好發(fā)揮運(yùn)營資本的功能，履行投資運(yùn)營公司的職責(zé)，按照政企分開、政資分開的原則，從管企業(yè)管資產(chǎn)轉(zhuǎn)為管資本，從資產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)為資本運(yùn)營。按照投資運(yùn)營公司的運(yùn)行體制和機(jī)制，改進(jìn)投資管理，實(shí)現(xiàn)資本管理與企業(yè)經(jīng)營的相對分離，只管資本經(jīng)營，減少行政干預(yù)，生產(chǎn)經(jīng)營交由企業(yè)自主，使企業(yè)真正成為市場主體。同時(shí)，按照國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。

二、推進(jìn)國有資本大重組

要增強(qiáng)國有資本的控制力、影響力和帶動力，國有經(jīng)濟(jì)必須收縮戰(zhàn)線、強(qiáng)化功能，國有企業(yè)必須做大做強(qiáng)做優(yōu)做活。因此，國有企業(yè)必須通過兼并重組，生產(chǎn)要素組合，推進(jìn)資本大重組，組建“航空航艦”型混合所有制大集團(tuán)公司。

一是鼓勵資產(chǎn)重組、跨國經(jīng)營和改制上市。

鼓勵支持和引導(dǎo)混合所有制企業(yè)跨所有制、跨地區(qū)、跨行業(yè)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、資本擴(kuò)張和資產(chǎn)重組；支持有實(shí)力的混合所有制企業(yè)開展境外投資和跨國經(jīng)營；鼓勵產(chǎn)業(yè)相近、行業(yè)相關(guān)、主業(yè)相同的國有企業(yè)通過合并、劃轉(zhuǎn)、并購等多種方式進(jìn)行重組整合，培育一批行業(yè)領(lǐng)先的大集團(tuán)公司；通過多種方式推進(jìn)具備條件的國企改制上市，加快混合所有制企業(yè)整體上市或主營業(yè)務(wù)上市的步伐，逐步使上市公司成為國有企業(yè)的主要組織形式。

二是鼓勵多種形式交叉參股。

不僅要積極發(fā)展國有資本、集體資本、非公資本相互交叉參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，還要鼓勵在混合所有制企業(yè)中發(fā)展中央、省和市（州）國有資本交叉持股，調(diào)動各方積極性，做大做強(qiáng)國有企業(yè)。利用資本市場和產(chǎn)權(quán)市場，通過交叉持股、收購兼并等方式，實(shí)行開放式重組。

三、推進(jìn)國有資本和非公資本大整合

《決定》提出三個鼓勵：“鼓勵非公資本參與國企改革，鼓勵發(fā)展非公資本控股的混合所有制企業(yè)，鼓勵有條件的私營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度?！薄?〕因此，必須打破 “非公” 即 “私”的傳統(tǒng)觀念，樹立 “公”和 “非公”共生共榮、互融互補(bǔ)、共同發(fā)展的新觀念。通過國有資本和非公資本的大融合、大整合，結(jié)出1+1>2的果實(shí)，促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。既要鼓勵和支持非公資本參與國有企業(yè)的資產(chǎn)重組，也要支持國有資本主動進(jìn)入目前主要由非公資本控制的某些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，讓國有資本“混進(jìn)去”，占有一席之地。國企應(yīng)進(jìn)一步將門檻放低，準(zhǔn)入放寬，歡迎非公資本投入，不管是國有企業(yè)還是私營企業(yè)，改制為混合所有制企業(yè)時(shí)，都必須堅(jiān)持自愿、雙贏、雙向選擇的原則，堅(jiān)持開放、包容、合作、互利的理念，不是為混合而混合，而是為發(fā)展而混合，為雙贏、共贏而混合。要自愿，不要強(qiáng)制，要雙向選擇，不要一相情愿，要提高混合的質(zhì)量，而不追求混合的數(shù)量。

一是在關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，拓寬非公資本投資渠道。

在能源、交通、電力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融等關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，可引進(jìn)非公資本參股，向非公資本推出一批投資項(xiàng)目，拓寬非公資本投資渠道，鼓勵非公資本理性進(jìn)入，推進(jìn)國有資本和非公資本在更大范圍、更廣領(lǐng)域，形成你中有我、我中有你的新局面。國有資本可以控股，但以相對控股為主，這樣便可在股權(quán)分散的情況下，更加擴(kuò)大國有資本功能。

二是在一般競爭性產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵發(fā)展非公資本控股的混合所有制企業(yè)。

在一般競爭性產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，國有企業(yè)可以完全交給市場，支持和鼓勵非公資本參與國企改革，向私營企業(yè)全面開放，凡是經(jīng)營性項(xiàng)目都應(yīng)允許非公資本進(jìn)入，放開非公資本投資比例，允許非公資本控股，鼓勵發(fā)展非公資本控股的混合所有制企業(yè)。民營經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力和生命力的增長點(diǎn)，是我國經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉和推動力量，是改革開放以來新崛起的一支資本力量，具有發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的潛力。應(yīng)立足于民營企業(yè)，讓國資與外資、民資融合，在國有資本和非公資本的大融合、大整合中，構(gòu)建一批以民營企業(yè)為主導(dǎo)、以市場為導(dǎo)向的非公資本控股的混合所有制企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

三是國有資本要主動參股前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展混合所有制企業(yè)。

鼓勵前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景好的私營企業(yè)，實(shí)現(xiàn)開放式發(fā)展，主動吸引國有資本參股或股權(quán)交換；國有企業(yè)也應(yīng)積極主動進(jìn)入前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)私企，特別是目前處境困難但發(fā)展前景看好的私企，特別要進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)的“高精特新”科技型小企業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，把小企業(yè)做大，大企業(yè)做強(qiáng)，向產(chǎn)業(yè)鏈高端發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國有資本和非公資本的大融合、大整合。

四、推進(jìn)國有資本大流通

國有資本大流通，不僅包括上市公司國有股權(quán)的市場化流通，還包括未上市公司國有股權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)的市場化流通?！稕Q定》提出：“健全多層次資本市場體系?！薄?〕多層次資本市場體系，不僅包括上海、深圳的全國性資本市場，還應(yīng)包括各地的區(qū)域性產(chǎn)權(quán)市場。上市公司的股權(quán)可以在全國性資本市場進(jìn)行市場化交易，未上市公司的股權(quán)和產(chǎn)權(quán)應(yīng)在區(qū)域性產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行市場化交易。

一是健全完善區(qū)域性產(chǎn)權(quán)市場。

推進(jìn)地方區(qū)域性產(chǎn)權(quán)市場體系建設(shè)，建立產(chǎn)權(quán)自由流動機(jī)制，為“國”、“民”聯(lián)姻鋪路架橋。例如，在四川應(yīng)健全完善西南聯(lián)交所、樂山產(chǎn)權(quán)交易中心、內(nèi)江聯(lián)交所、廣元產(chǎn)權(quán)交易中心全省聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)交易市場體系。西南聯(lián)交所是四川地區(qū)最大的區(qū)域性產(chǎn)權(quán)市場，應(yīng)將其和市（州）的產(chǎn)權(quán)交易所建成為各類市場主體有序競爭、資本流動、產(chǎn)權(quán)重組、擴(kuò)張發(fā)展的平臺，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)靈活有序規(guī)范轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資源合理配置，推進(jìn)未上市國有企業(yè)的國有股權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化市場化流通和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使股權(quán)、資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、品牌、商標(biāo)和其他無形資產(chǎn)都能便利流通，并得到法律保護(hù)。

二是國有企業(yè)的股權(quán)和產(chǎn)權(quán)流通必須進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場。

地方國資委應(yīng)明確要求，國有資本投資運(yùn)營公司控股和參股的混合所有制企業(yè)的資產(chǎn)重組、股權(quán)和產(chǎn)權(quán)流通，必須遵循公開、公平、公正的原則，通過產(chǎn)權(quán)市場，進(jìn)行市場化競價(jià)交易，嚴(yán)禁暗箱操作，防止腐敗。要積極利用產(chǎn)權(quán)市場推動地方國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整和低效無效資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，讓民間資本通過產(chǎn)權(quán)市場平臺自由地進(jìn)入傳統(tǒng)的國有經(jīng)濟(jì)控制的領(lǐng)域。

三是賦予投資運(yùn)營公司資本運(yùn)營決策自主權(quán)，推進(jìn)上市公司國有資本進(jìn)入資本市場大流通。

在“國資委——國有資本投資運(yùn)營公司——國有企業(yè)”的體制模式中，必須賦予投資運(yùn)營公司資本運(yùn)營決策自主權(quán)，通過投資運(yùn)營公司實(shí)現(xiàn)國有資本的市場化流動，國有資本只有在流動中才能保值增值，才能發(fā)展壯大。如，四川的川化控股集團(tuán)公司如果改制為真正的投資運(yùn)營公司，賦予資本運(yùn)營決策自主權(quán)，就能較好地通過資本市場解決國有資本的進(jìn)退問題，上市公司川化2.7億多股國有資本就能進(jìn)入資本市場大流通，按照市場導(dǎo)向和效益優(yōu)先原則，選擇投資領(lǐng)域，退出不盈利的投資領(lǐng)域，而進(jìn)入能帶來豐厚利潤、而且符合國家戰(zhàn)略投資方向的新領(lǐng)域。化工屬于競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國有資本完全可以部分退出、甚至全部退出，進(jìn)入新的符合國家戰(zhàn)略目標(biāo)又能盈利的投資領(lǐng)域，走產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)升級之路。川化的國有資本進(jìn)入資本市場大流通，其目的是通過資本市場尋找和選擇愿意投資川化又能搞好川化的戰(zhàn)略投資者，包括民營戰(zhàn)略投資者，這是通過資本市場大流通促使川化走出困境的一條新思路。

五、推進(jìn)國有資本結(jié)構(gòu)大調(diào)整

《決定》指出：“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”〔4〕國有資本股權(quán)結(jié)構(gòu)大調(diào)整包括提高非公資本比例、分類優(yōu)化股權(quán)比例結(jié)構(gòu)、發(fā)展員工持股三個方面的內(nèi)容。

一是在混合所有制企業(yè)中，積極引進(jìn)非公資本，提高非公資本比例。

在國有控股上市公司中，通過增資擴(kuò)股、定向募集等多種方式，大幅度提高非公有資本比例，國有控股比例可降到10～30%之間的較低相對控股比例；在國有控股非上市公司中，應(yīng)積極引進(jìn)內(nèi)外戰(zhàn)略投資者，擴(kuò)大和提高非公資本的比例，更多采用相對控股的股權(quán)結(jié)構(gòu)，有些企業(yè)還可以完全放開，轉(zhuǎn)為非公資本控股的混合所有制企業(yè)。

二是實(shí)行分類管理，優(yōu)化股權(quán)比例結(jié)構(gòu)。

股權(quán)比例結(jié)構(gòu)要按照不同類型的國有企業(yè)，明確功能定位，實(shí)行分類管理。國有資本在不同類型的國有企業(yè)中，股權(quán)比例結(jié)構(gòu)大體上可作如下安排：在承擔(dān)政府特定功能的功能性企業(yè)中，如承擔(dān)資本運(yùn)營功能和投資功能的國有資本投資運(yùn)營公司，可以采用國有獨(dú)資的形式；在自然壟斷行業(yè)中，如水電開發(fā)企業(yè)，國有資本可絕對控股；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、能源等關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，如鐵路和路橋建設(shè)公司，國有資本可以絕對控股，也可以相對控股，但應(yīng)以相對控股為主要形式；對所在產(chǎn)業(yè)具有控制力、影響力和帶動力的優(yōu)勢大型企業(yè)，可相對控股，但要通過大量吸收社會非公資本，降低國有資本相對控股比例；不具有控制力、影響力和帶動力的競爭性產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，可完全交給市場，由市場決定相對控股、參股或全部撤出。

三是實(shí)行員工持股，調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)。

最近，中國證監(jiān)會制定并發(fā)布了《關(guān)于上市公司實(shí)施員工持股計(jì)劃試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，在上市公司中開展員工持股計(jì)劃試點(diǎn)，《指導(dǎo)意見》明確提出“依法合規(guī)、自愿參與、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”〔5〕三原則，上市公司可以根據(jù)員工意愿實(shí)施員工持股計(jì)劃，通過合法方式使員工獲得公司股票并長期持有，股份權(quán)益按約定分配?！吨笇?dǎo)意見》對員工持股計(jì)劃的資金和股票來源、持股期限和規(guī)模、實(shí)施程序和信息披露都作了明確規(guī)定，每期員工持股計(jì)劃的持股期限不得低于12個月，以非公開發(fā)行方式實(shí)施員工持股計(jì)劃的，持股期限不得低于36個月；員工持股計(jì)劃所持有的股票總數(shù)累計(jì)不得超過公司股票總額的10%。建議在地方國企的上市公司中選擇一戶或幾戶上市公司按照《指導(dǎo)意見》進(jìn)行員工持股計(jì)劃試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后，可逐步在上市公司和部分具備條件的未上市公司中推行。

六、推進(jìn)混合所有制企業(yè)機(jī)制大轉(zhuǎn)換

健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換公司治理機(jī)制，是推進(jìn)混合所有制企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要方面。

一是堅(jiān)持“依法治企”，完善公司治理。

在國有控股混合所有制企業(yè)中，由于國有股權(quán)的特殊性和國有股“一股獨(dú)大”長期存在，“內(nèi)部人”控制和監(jiān)控體系失效的問題難以解決，必須通過健全完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范董事會的組織結(jié)構(gòu)和職能體制，逐步形成股東會、董事會、監(jiān)事會和管理層各司其職、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。改變上市公司國有股“一股獨(dú)大”的現(xiàn)狀，一般采用相對控股，形成不止一個相對大股東，這樣有利于改變董事會結(jié)構(gòu)，促進(jìn)董事會決策合理化、民主化。規(guī)范董事會制度和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，健全完善公司治理，必須堅(jiān)持“依法治企”， 依法落實(shí)董事會在經(jīng)理聘任、重大決策、薪酬管理、業(yè)績考核等方面的職權(quán)?！耙婪ㄖ纹蟆币笠勒铡肮痉ā逼溉纹髽I(yè)經(jīng)營者，“公司法”113條規(guī)定，“股份有限公司設(shè)經(jīng)理，由董事會決定聘任或解聘”；〔6〕第46條（九）規(guī)定，董事會“根據(jù)經(jīng)理提名決定聘任或解聘公司副經(jīng)理，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)”?！?〕“依法治企”同貫徹“黨管干部”原則在本質(zhì)上是一致的，是“黨管干部”原則在企業(yè)的實(shí)現(xiàn)方式。因?yàn)槠髽I(yè)不同于黨政機(jī)關(guān)和軍隊(duì)，后者的一切支出均由國家財(cái)政承擔(dān)，且由上級黨組織直接任命領(lǐng)導(dǎo)干部，體現(xiàn)“黨管干部”原則；企業(yè)是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，并向國家財(cái)政上繳稅利的經(jīng)濟(jì)組織，“公司法”是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府按照企業(yè)的特殊性質(zhì)制定的經(jīng)過全國人大通過的規(guī)范公司行為的國家法律，黨提出的“依法治國”， 也包含“依法治企”，在股份公司“黨管干部”原則是通過實(shí)施“公司法”實(shí)現(xiàn)的，依照“公司法”聘任企業(yè)經(jīng)營者，也同樣體現(xiàn)“黨管干部”原則。所以，國有控股上市公司和未上市公司的黨委書記和董事長可由上級黨委和國資委委派，但總經(jīng)理應(yīng)依照“公司法”由董事會聘任，副職應(yīng)由總經(jīng)理提名，經(jīng)董事會確認(rèn)后聘任。建議，在地方國有控股上市公司和大型國企中選擇一戶或幾戶進(jìn)行董事會聘任總經(jīng)理、總經(jīng)理提名副職的試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推行。

二是完善監(jiān)管體制，推動國企反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新。

國資監(jiān)管應(yīng)向法制化制度化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，逐步建立重大決策失誤追究制度、資產(chǎn)損失責(zé)任追究制度、經(jīng)營者財(cái)務(wù)審計(jì)制度、向大型國企派駐紀(jì)檢組制度，逐步形成制度化監(jiān)管機(jī)制，推動國企反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新，給權(quán)力涂上防腐劑，逐步從運(yùn)動式反腐向制度反腐轉(zhuǎn)變，從體制機(jī)制上防止腐敗滋生。建議各省（市）地方政府應(yīng)選擇一戶問題最多虧損最重的企業(yè)進(jìn)行派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)，探索完善腐敗治理體系，提高腐敗治理能力的體制機(jī)制。

三是在國有控股未上市公司中，完善外部董事制度。

外部董事對于董事會完善職能、提高效率、科學(xué)決策和有效監(jiān)控，具有積極意義。在國有控股未上市混合所有制企業(yè)中，應(yīng)逐步提高外部董事的數(shù)量比例，完善外部董事選聘、培訓(xùn)和評價(jià)制度，可以先在少數(shù)企業(yè)中試行外大于內(nèi)的董事會結(jié)構(gòu)，按照上市公司選擇獨(dú)立董事的標(biāo)準(zhǔn)，選擇具有獨(dú)立身份的知名經(jīng)濟(jì)專家、法律專家和會計(jì)專家作外部董事，以增強(qiáng)外部董事的獨(dú)立性。

四是健全混合所有制企業(yè)的長效激勵機(jī)制和約束機(jī)制。

建立企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人薪酬與業(yè)績考核掛鉤的中長期激勵機(jī)制，建立健全企業(yè)核心技術(shù)骨干和管理骨干的長效激勵機(jī)制，逐步推行差異化薪酬制度，市場化選聘的經(jīng)營者和高管人員薪酬應(yīng)按市場化決定，實(shí)行不同于和高于行政化高管的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。建立健全與長效激勵機(jī)制相配套的業(yè)績掛鉤、財(cái)務(wù)審計(jì)、延期支付、追索扣回等約束機(jī)制；通過改革國企薪酬制度，改變國企領(lǐng)導(dǎo)人和高管的薪酬和職務(wù)消費(fèi)失控的現(xiàn)狀，從制度和政策層面約束國企領(lǐng)導(dǎo)人和高管薪酬，健全和完善薪酬監(jiān)管體制，調(diào)整不合理的過高收入，取消和根除職務(wù)消費(fèi)。

五是建立企業(yè)家市場化選擇機(jī)制和淘汰機(jī)制。

國有企業(yè)的發(fā)展需要懂經(jīng)濟(jì)懂市場懂管理的優(yōu)秀企業(yè)家，優(yōu)秀企業(yè)家也需要國有企業(yè)這個舞臺來實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。優(yōu)秀企業(yè)家是市場競爭的高手，是資本運(yùn)營的能手，是企業(yè)發(fā)展的靈魂。建立健全和完善職業(yè)經(jīng)理人市場，建立市場化的國企職業(yè)經(jīng)理人制度，逐步擴(kuò)大企業(yè)總經(jīng)理和高管人員的市場化選擇范圍。通過經(jīng)理人市場選擇優(yōu)秀企業(yè)家管理企業(yè)，并淘汰不稱職的經(jīng)營者。國有企業(yè)行政化、官僚化日益嚴(yán)重，應(yīng)逐步取消企業(yè)行政級別和領(lǐng)導(dǎo)人的行政身份，使混合所有制企業(yè)去行政化，去部門利益化，切斷企業(yè)與主管部門的利益鏈條。實(shí)行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期制契約化管理，明確責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格任期考核，做到市場化選聘，契約化管理，形成市場化的選拔聘用機(jī)制。

七、推進(jìn)國有資本運(yùn)營效益大提高

能否提高國有資本運(yùn)營效益是國企改革是否取得成效的最終檢驗(yàn)。通過深化國企改革，創(chuàng)新企業(yè)管理，大幅度提高國有資本運(yùn)營效率和效益。

一是深化產(chǎn)權(quán)制度和企業(yè)制度改革，健全完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度。

通過深化產(chǎn)權(quán)制度和國有資本配置體制改革，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；通過深化企業(yè)制度和國有企業(yè)管理體制改革，強(qiáng)化企業(yè)的市場主體地位，健全完善產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力，提高資本運(yùn)營效益和效率。明晰國資委和國有資本投資運(yùn)營公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，國資委作為所有者，投資運(yùn)營公司作為政府的出資人代表，二者之間是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系、監(jiān)管與經(jīng)營的關(guān)系，國資委是國有資本的委托人，委托投資運(yùn)營公司作為政府的出資人代表經(jīng)營國有資本，賦予投資運(yùn)營公司資本投資和運(yùn)營的自主決策權(quán)，從而與國有資本投資運(yùn)營公司之間形成監(jiān)管和經(jīng)營的制衡機(jī)制。在現(xiàn)行體制下，國資委集監(jiān)管與經(jīng)營于一身，就像集裁判員和運(yùn)動員于一身，在新體制下，二者分開了，國資委是裁判員，投資運(yùn)營公司是運(yùn)動員，形成制衡關(guān)系。投資運(yùn)營公司是國有資本的經(jīng)營主體和投資主體，是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的微觀基礎(chǔ)，通過資本經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)國有資本的優(yōu)化配置，對國有資本的保值增值承擔(dān)責(zé)任，它們是下屬國有企業(yè)的投資者，享有投資人的權(quán)利。按照政企分開原則圍繞“管好資本”履行投資人職責(zé)，管資本而不干預(yù)企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，通過生產(chǎn)經(jīng)營，為投資者賺取利潤，如此，在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的新體制內(nèi)，資本運(yùn)營效率和效益都會得到較大提升。

二是創(chuàng)新管理模式，提高管理效率。

創(chuàng)新管理模式的實(shí)質(zhì)是傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理轉(zhuǎn)變，鼓勵自主創(chuàng)新，技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)升級，突出績效管理、目標(biāo)管理、人性管理和企業(yè)文化，經(jīng)營戰(zhàn)略的目標(biāo)是提升企業(yè)的核心競爭力，生產(chǎn)管理向個性化、柔性化、分散化方向發(fā)展，財(cái)務(wù)管理向戰(zhàn)略性、集成性方向發(fā)展，信息資源管理向知識性、資源性管理轉(zhuǎn)變，人力資源管理以發(fā)揮人的潛能為目標(biāo)。在混合所有制企業(yè)中積極推進(jìn)傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理轉(zhuǎn)變，將大大提高管理效率和資本運(yùn)營效率。

八、營造有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境

權(quán)益、機(jī)會、規(guī)則不平等的大環(huán)境不利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，必須營造有利于混合所有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場環(huán)境、法規(guī)政策環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。

一是營造公平競爭的市場環(huán)境。

健全、完善的產(chǎn)權(quán)市場體系，是確保各類市場主體公平競爭和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)最重要的市場環(huán)境。要建立和健全產(chǎn)權(quán)市場交易相關(guān)的法律、法規(guī)，健全產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度，完善產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)管理，制定產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易程序，形成合理、公正的價(jià)格評價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場制度，要求國有產(chǎn)權(quán)、非公產(chǎn)權(quán)必須進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場競價(jià)交易，建立體制合理、規(guī)則健全、競爭充分、通暢有序的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)市場，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)競爭，激活產(chǎn)權(quán)交易，完善產(chǎn)權(quán)市場功能，營造公平競爭的市場環(huán)境。

二是營造“國”“民”平等、共進(jìn)共贏的法規(guī)政策環(huán)境。

長期以來，非公經(jīng)濟(jì)受法規(guī)政策環(huán)境的制約，存在市場主體權(quán)益不平等、機(jī)會不平等、規(guī)則不平等等突出問題，不僅投資領(lǐng)域受限，而且民資參股國企缺乏話語權(quán)，合法權(quán)益得不到保護(hù)，致使民資投資者顧慮多，不敢“混”，不愿“混” ，擔(dān)心國有資本憑借資本實(shí)力和行政權(quán)力侵吞民營資本的利益。因此，必須完善政策法規(guī)，切實(shí)保障各類市場主體的合法權(quán)益。應(yīng)對現(xiàn)行有關(guān)產(chǎn)權(quán)的法規(guī)、政策進(jìn)行全面清理，凡對非公產(chǎn)權(quán)的歧視和限制性規(guī)定，應(yīng)予修改和廢止，同等保護(hù)國有資本和非公資本的合法權(quán)益，做到各類所有制市場主體一視同仁。堅(jiān)持市場導(dǎo)向和效益優(yōu)先原則，使國資和民資的聯(lián)合和融合在法制框架內(nèi)進(jìn)行。改善外部環(huán)境，調(diào)整定位各類市場主體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，切實(shí)落實(shí)非公36條，實(shí)行 “負(fù)面清單”管理，消除所有制歧視和市場準(zhǔn)入歧視，破除行政壟斷和阻礙民資進(jìn)入的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”，建立和完善各種所有制經(jīng)濟(jì)“權(quán)益平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等”的法規(guī)政策環(huán)境。

三是營造寬松和諧鼓勵創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境。

目前，地方國企面臨的最大外部環(huán)境是政府，而不是市場，這是不利于改革和創(chuàng)新的外部環(huán)境。作為全面深化改革的重要內(nèi)容，政府自身需進(jìn)行改革，否則就會成為改革的障礙和發(fā)展的阻力。改革不是只改企業(yè)，更要改政府，政府必須通過深化改革，轉(zhuǎn)換自身職能，減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)、減少審批事項(xiàng)和審批程序、縮短審批時(shí)間、提高審批效率，為企業(yè)營造寬松和諧的發(fā)展環(huán)境和鼓勵改革創(chuàng)新的良好氛圍，這樣才能有利于發(fā)展混合有制經(jīng)濟(jì)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束的市場經(jīng)濟(jì)主體。

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【責(zé)任編輯：王喜梅】