非政府組織的興起及其治理功能

〔作者簡介〕

馬全中，韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師，博士，廣東 韶關(guān) 512023。

〔摘要〕非政府組織的興起有其既定的時代背景，非政府組織的興起既是人類社會后工業(yè)化進(jìn)程和世界各國進(jìn)行行政改革的產(chǎn)物，也是市民社會不斷發(fā)展和變異的結(jié)果。與歷史上曾經(jīng)存在的組織不同，非政府組織是一種真正的社會自治組織，是一種打破中心—邊緣結(jié)構(gòu)的組織。非政府組織具有不同于政府的社會治理功能，正是基于此種原因，非政府組織的興起預(yù)示著一種新的社會治理模式——服務(wù)型社會治理模式即將生成。

〔關(guān)鍵詞〕非政府組織；社會自治；中心-邊緣結(jié)構(gòu)；服務(wù)型政府

〔中圖分類號〕D523.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0037-07

自20世紀(jì)80年代以來，非政府組織在全球范圍內(nèi)得到蓬勃發(fā)展且產(chǎn)生重要影響。在美國，在國內(nèi)稅務(wù)局登記的非政府組織數(shù)量達(dá)到了157萬家，另外還有數(shù)百萬未登記的非政府組織?！?〕在我國，隨著改革開放的不斷深入，非政府組織的數(shù)目也在不斷地擴(kuò)大，其中草根未登記的非政府組織據(jù)估計達(dá)到數(shù)百萬之多?！?〕非政府組織的興起具有重要意義。張康之教授指出，“非政府組織是‘新市民社會的重要組成部分，它在實踐上對政府壟斷社會治理的局面形成了挑戰(zhàn)……在某種意義上，非政府組織的出現(xiàn)催生了新型的社會治理模式，即催生了一種不同于工業(yè)社會治理模式的后工業(yè)社會治理模式”?！?〕也就是說，非政府組織的興起意味著管理型政府的終結(jié)與服務(wù)型政府的興起；非政府組織的興起的歷史意義在于它導(dǎo)致了社會治理模式的變革。因此，加強(qiáng)對非政府組織的研究具有重要理論意義。在另一方面，黨的十八屆三中全會會議公報指出，要創(chuàng)新和改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制。在這種時代背景下，加強(qiáng)對非政府組織的研究有利于社會治理創(chuàng)新，因而具有十分重要的現(xiàn)實意義和理論意義。基于此，本文嘗試對非政府組織進(jìn)行研究，分析非政府組織產(chǎn)生的背景、歷史特性以及功能。

一、非政府組織的產(chǎn)生背景

非政府組織的產(chǎn)生有其既定的時代背景，從人類社會歷史演進(jìn)的背景來看，非政府組織是人類社會在后工業(yè)化的進(jìn)程中產(chǎn)生的；從現(xiàn)實的社會治理的背景來看，非政府組織是全球性的行政改革不斷深化的產(chǎn)物；從國家與社會的關(guān)系看，非政府組織（Non-governmental Organizations）也是市民社會與國家不斷博弈和發(fā)展演變的產(chǎn)物。

從人類社會發(fā)展演進(jìn)的歷史視角分析，非政府組織是人類社會后工業(yè)化進(jìn)程的產(chǎn)物。人類社會從上個世紀(jì)后半葉便開始了后工業(yè)化的進(jìn)程。在丹尼爾·貝爾（Daniel Bell）看來，作為一種概念圖式的后工業(yè)社會屬于一種嶄新的社會形態(tài)，它在生活方式以及技術(shù)組織等方面都達(dá)到了一個新的階段。貝爾認(rèn)為，后工業(yè)社會的主要特征是理論知識的匯編和科學(xué)技術(shù)的新關(guān)系，后工業(yè)社會所帶來的變化包括服務(wù)業(yè)越來越占據(jù)優(yōu)勢，專業(yè)化和技術(shù)性的工作已超乎迅猛的速度在發(fā)展，教育取代繼承成為社會流動最為主要的方式，人力資本成為主要的資源類型，智力技術(shù)取代機(jī)械技術(shù)成為社會的主導(dǎo)，通訊系統(tǒng)成為最為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，后工業(yè)社會以知識價值論為繼承，把知識作為發(fā)明和創(chuàng)造之源?！?〕顯然，貝爾所描繪的后工業(yè)社會的圖景或多或少正在逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實，但是，必須指出的是，隨著人類后工業(yè)化進(jìn)程的開啟，后工業(yè)社會與貝爾的描述存在較大的差異。在20世紀(jì)后期，伴隨著人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的邁進(jìn)，后工業(yè)化實際上呈現(xiàn)給人們的主要特點(diǎn)是社會的高度復(fù)雜和高度的不確定性，而不僅僅是理論知識和科學(xué)技術(shù)之間關(guān)系的變化。工業(yè)社會是低度復(fù)雜和低度不確定性的社會形態(tài)，但是在人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型之際，社會的復(fù)雜程度和不確定性在不斷地增大。社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性主要表現(xiàn)為各種危機(jī)的頻繁發(fā)生。各種自然的、社會的、科技的風(fēng)險頻繁發(fā)生對社會治理造成了很大的挑戰(zhàn)，即對以政府為唯一治理主體的管理型社會治理模式造成了很大的沖擊。社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性還表現(xiàn)在市民社會需求的多樣化。與工業(yè)社會時期相比，在人類開啟后工業(yè)化進(jìn)程之際，人們的各種社會需求變得更加多樣化和復(fù)雜化。人們需求的增加和多樣化的一個直接后果就是政府提供公共服務(wù)的壓力增大，管理型政府面臨著政府失靈的窘境。概言之，人類社會后工業(yè)化進(jìn)程的開啟導(dǎo)致了社會復(fù)雜性的增加，導(dǎo)致了各種危機(jī)和風(fēng)險的頻發(fā)，加之人們社會需求的增加導(dǎo)致了管理型政府的失靈。在政府面臨失靈的情形下，迫切需要新的社會治理主體的出現(xiàn)來應(yīng)對后工業(yè)化所帶來的挑戰(zhàn)。而在行政改革中誕生的非政府組織則迎合了時代的要求。

非政府組織興起的直接原因是全球背景下的行政改革。在上個世紀(jì)七八十年代，伴隨著后工業(yè)社會的來臨，社會變得高度復(fù)雜和高度的不確定。在這種情況之下，在工業(yè)社會時期所形成的管理型政府已經(jīng)不能適應(yīng)風(fēng)險社會時期的社會治理了，管理型政府面臨著政府失靈的局面。管理型政府失靈主要表現(xiàn)在以下三個方面：其一，政府效率低下。政府無論是進(jìn)行社會治理還是提供公共服務(wù)，都不能滿足社會的需求，而且，政府進(jìn)行社會治理和提供公共服務(wù)的效率較為低下。在日常生活之中，政府已經(jīng)成為效率低下的代名詞。其二，政府面臨著財政危機(jī)。管理型政府因為其壟斷著社會治理的諸多職能，所以導(dǎo)致其規(guī)模龐大，同時由于政府承擔(dān)著眾多的社會職能，耗費(fèi)著大量財政經(jīng)費(fèi)，諸多因素導(dǎo)致政府的財政開支超出了政府承受能力，由此導(dǎo)致政府的財政危機(jī)。財政危機(jī)是政府改革的導(dǎo)火索，它逼迫各國政府進(jìn)行行政改革。其三，政府的信任危機(jī)。由于政府的低效和行動的遲緩，導(dǎo)致民眾對政府的信任度下降，政府出現(xiàn)了信任危機(jī)；在另一方面，政府官僚部門也失去了政治家的信任，政治家們?yōu)榱颂嵘男?，也為了轉(zhuǎn)移自身的政治壓力，他們會對政府大加批評，批評其效率低下。簡言之，高度復(fù)雜的社會現(xiàn)實導(dǎo)致了管理型政府的失靈，使管理型政府出現(xiàn)了各種危機(jī)。面對著各種危機(jī)導(dǎo)致的壓力，世界各國政府紛紛推行行政改革以實現(xiàn)政府效能的提升。也就是說，行政改革是在多種壓力下產(chǎn)生的，其中最直接的動力是減輕政府的負(fù)擔(dān)。為了減輕政府的負(fù)擔(dān)，西方國家行政改革的主要措施是進(jìn)行私有化，將政府的非核心職能進(jìn)行剝離，或者設(shè)立第三部門來執(zhí)行原來由政府所執(zhí)行的一些職能。這些改革措施直接導(dǎo)致了非政府組織的產(chǎn)生?！拔覀兛吹?，隨著改革進(jìn)程的深入，尤其是隨著人類社會后工業(yè)化航程的開啟，一種不同于政府卻又確實具有某種政府實體地位的組織產(chǎn)生了，這就是以‘代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力實體和其他政府實體為代表的‘非政府組織。”〔5〕顯然，非政府組織的興起是行政改革的產(chǎn)物，是政府為了減輕自身的財政壓力和提高自身效率而采取的一種臨時措施。但是，非政府組織的產(chǎn)生和非政府組織所表現(xiàn)出來的治理能力，使非政府組織成為一種重要的社會治理力量?！半S著行政改革的深入，第三部門的存在和發(fā)展越來越成為‘新市民社會自治運(yùn)動的標(biāo)志，以‘新市民社會或非政府組織的形式而引起了人們的普遍關(guān)注?！薄?〕也就是說，非政府組織的興起是政府改革的產(chǎn)物，非政府組織的興起在一定程度代表著市民社會的重新崛起，非政府組織的興起實際上代表著市民社會發(fā)生了新的變異，正是基于這個意義，我們把它稱之為新市民社會。

從國家與社會的關(guān)系來看，非政府組織的產(chǎn)生實際上是市民社會發(fā)生變異的結(jié)果。非政府組織在本質(zhì)上屬于“新市民社會”的主要組成部分，非政府組織的產(chǎn)生預(yù)示著社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。市民社會的發(fā)展變化實際上是與人類社會的治理模式發(fā)展同步的。在封建社會，社會治理模式處于統(tǒng)治型社會治理模式時期，這時以君主為代表的統(tǒng)治者擁有對市民社會的絕對統(tǒng)治權(quán)，市民社會被動地接受來自統(tǒng)治階層的各種指示和命令。這種治理模式在當(dāng)時是具有一定進(jìn)步意義的，符合人類歷史發(fā)展的潮流。但是，隨著人類社會的不斷發(fā)展，市民社會的發(fā)育成熟，特別是資產(chǎn)階級的不斷發(fā)展壯大，統(tǒng)治行政逐漸退出歷史舞臺，取而代之的是資產(chǎn)階級法治國家的自由資本主義時期的社會治理。在這種治理模式中，市民社會與國家不再是混沌一體的狀態(tài)，而是二者出現(xiàn)了清晰的邊界，市民社會開始成為自覺的存在。顯然，自由資本主義時期的社會治理模式是一種在一定程度上符合市民社會治理要求的治理模式，它在一定程度上促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。但是，隨著資本主義的不斷發(fā)展，自由資本主義模式出現(xiàn)了危機(jī)。這場危機(jī)的標(biāo)志是19世紀(jì)二三十年代發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，正是這場危機(jī)徹底地宣告了自由主義社會治理模式的終結(jié)。這場經(jīng)濟(jì)危機(jī)預(yù)示著守夜人式的政府模式無法應(yīng)對資本主義急速發(fā)展所帶來的治理挑戰(zhàn)。在這種背景下，干預(yù)主義治理模式便應(yīng)運(yùn)而生。福利國家的干預(yù)主義政策在應(yīng)對資本主義經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)方面發(fā)揮了重要作用，但是，隨著福利國家的進(jìn)一步深入發(fā)展，福利國家的負(fù)面效應(yīng)也逐漸地顯露出來，其直接結(jié)果就是行政國家的出現(xiàn)。行政國家的主要特征在于行政權(quán)力相對于其他國家權(quán)力的優(yōu)勢地位，它標(biāo)志著國家公共行政職能的全面擴(kuò)張，同時表明公共權(quán)力對社會生活的全面滲透。行政國家的出現(xiàn)意味國家對社會的全面入侵，原來國家與社會清晰的邊界消失了，取而代之的是國家的社會化和社會的國家化。行政國家的危機(jī)導(dǎo)致了世界各國的行政改革，國家需要從對社會的入侵狀態(tài)退回到原來的邊界，但是，“由于國家長期以來對市民社會的持續(xù)入侵和殖民化，國家與市民社會、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域早已在很大程度上重合了起來，不同的社會領(lǐng)域之間已經(jīng)出現(xiàn)了一種不對稱的融合趨勢。在這種情況下，是根本不可能簡單地恢復(fù)它們之間彼此分離的原有狀態(tài)的，私有化運(yùn)動并不能使國家回到原先與市民社會之間的邊界上去。然而，新一輪的社會運(yùn)動正在發(fā)生，那就是以非政府組織為代表的新市民社會的生成。”〔7〕也就是說，非政府組織實際上是國家與社會之間彼此不斷博弈的結(jié)果，非政府組織的興起預(yù)示著社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。

二、非政府組織的歷史特性

20世紀(jì)后半葉以來，隨著行政改革的深入進(jìn)行而出現(xiàn)的非政府組織是一種獨(dú)特的歷史現(xiàn)象。它與歷史上的一些自愿組織有較大的不同，它也不等同于歷史上的自治組織。作為一種歷史現(xiàn)象，非政府組織是全新的。非政府組織區(qū)別于其他社會主體的一個重要標(biāo)志是它是一種真正的社會自治組織。它本質(zhì)上是自治的，即它能夠?qū)M織進(jìn)行自我治理，在組織目標(biāo)定位和組織行動上具有自主性。嚴(yán)格地說，非政府組織就是那些有著獨(dú)立的、自主的自治能力的組織?！?〕

非政府組織是一種社會自治組織。所謂社會自治就是社會主體或公民的自我管理。社會自治在微觀層面主要表現(xiàn)為個人或群體自治，在中觀層面主要表現(xiàn)為組織或團(tuán)體自治，在宏觀層面則表現(xiàn)為地方或區(qū)域自治。非政府組織則是一種中觀層面的社會自治。作為一種社會自治組織，非政府組織擁有社會自治的權(quán)力。所謂自治權(quán)力，意味著主體具有對自身管理或社會事務(wù)具有實質(zhì)的影響力和支配力。非政府組織的社會自治權(quán)力能夠產(chǎn)生積極的社會效果，它能夠起到分權(quán)和監(jiān)督的正向作用。一方面它能夠彌補(bǔ)國家權(quán)力的不足；二是它能夠分擔(dān)政府提供公共服務(wù)的壓力；三是它能夠?qū)覚?quán)力的運(yùn)行形成制約，從而規(guī)制國家權(quán)力的運(yùn)行與發(fā)展。

非政府組織是一種社會自治組織，它是人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型中所出現(xiàn)的新生事物。也就是說，非政府組織作為一種社會自治組織，是與后工業(yè)社會緊密聯(lián)系在一起的。對于社會自治，必須要把它放在既定的社會背景中進(jìn)行考察，非政府組織是人類社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型這一歷史階段出現(xiàn)的一種制度形式，同樣也是公共管理這一創(chuàng)造性的社會治理模式的一項主要內(nèi)容。〔9〕自治在人類的歷史已經(jīng)存在很長時間了，但是，作為一種普遍現(xiàn)象或人類社會的一種基本制度形式，則是與后工業(yè)社會聯(lián)系在一起的。在農(nóng)業(yè)社會的統(tǒng)治行政中，雖然存在自治，但充其量這種自治只是一種鄉(xiāng)村自治，而允許鄉(xiāng)村社會自治只是封建統(tǒng)治者維持統(tǒng)治的一種手段；在工業(yè)社會，自治也不是一種普遍的社會治理方式，因為與工業(yè)社會相伴隨的是一種控制導(dǎo)向的社會治理模式，這種社會治理模式在根本上是與社會自治相互矛盾的。在工業(yè)社會的歷史時期，由于諸如文化和地域等差別的存在，會在局部采取一種自治的方法來調(diào)節(jié)治理方式所導(dǎo)致的各種矛盾，這是必要的，可是，此時這種自治在社會治理中并不廣泛存在?！?0〕隨著人類從工業(yè)社會轉(zhuǎn)向后工業(yè)社會，社會變得高度復(fù)雜和高度的不確定，以控制為導(dǎo)向的管理型社會治理模式無法應(yīng)對新型社會現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，這些新情況導(dǎo)致必須把社會自治作為一種新的社會治理制度安排。非政府組織作為一種社會自治組織，就是在這種背景下產(chǎn)生的。

非政府組織的自治不僅體現(xiàn)在組織管理的層面，也表現(xiàn)在社會治理的層面。一方面，非政府組織在組織層面是自治的。非政府組織作為一種社會自治組織，它能夠?qū)M織進(jìn)行自我治理。因此，非政府組織與政府組織的區(qū)別之一在于，它不受政府行政權(quán)力的影響，或者說，政府或其他組織不能使用行政權(quán)力或其他手段干預(yù)其組織的正常運(yùn)作。無論是組織成員的構(gòu)成和組織領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，還是組織目標(biāo)的確立和組織日常運(yùn)作，非政府組織都擁有充分的自主權(quán)，而不應(yīng)該受到來自政府或其他團(tuán)體的控制和約束。在另一方面，非政府組織的自治在社會治理層面表現(xiàn)出服務(wù)的特征。與政府組織不同，非政府組織并不擁有行政組織等組織所擁有的強(qiáng)制力?！耙簿褪钦f，社會自治組織中治理行為不是行使政治權(quán)力的行為，以往一切時代的政治權(quán)力的強(qiáng)制力在這里是不存在的?！薄?1〕非政府組織作為一種社會自治組織，它以服務(wù)為宗旨，將服務(wù)理念融入到組織管理和社會治理之中。因此，非政府組織本質(zhì)上是一種服務(wù)型的組織。非政府組織在社會治理中的行為本身是一種服務(wù)行為，非政府組織通過治理行為為社會提供各種各樣的公共服務(wù)。在非政府組織提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會治理時，它既是治理者，也是被治理者。因為，“在社會自治體系中，每一個人都是服務(wù)者，同時每一個人也都是服務(wù)的接受者，這是一種‘人人為人人服務(wù)的制度規(guī)范體系”。〔12〕既然每個人或組織都是服務(wù)者，服務(wù)者和被服務(wù)者的界限也就被打破，那么治者和被治理者的界限也就消融了。從這個角度上講，非政府組織的出現(xiàn)，實際是在一定程度上打破了管理行政的治理模式，它催生了一種不同于管理行政的新的社會治理模式即服務(wù)型社會治理模式。非政府組織由于它的服務(wù)取向而成為社會治理的主體，與政府一道共同合作進(jìn)行社會治理。

非政府組織作為一種在人類社會邁向后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的組織類型，它是一種獨(dú)立的、自主治理的，具有治理能力的組織。非政府組織的出現(xiàn)具有劃時代的意義。其意義在于，非政府組織是一種打破管理型社會治理模式的中心—邊緣結(jié)構(gòu)的積極力量?！八^非政府組織就是一類新型的社會自治組織，是在原先的政治體系的結(jié)構(gòu)中不曾存在過的組織?！薄?3〕換言之，非政府組織與歷史上其他組織的不同在于，它不像歷史上的其他組織，總能在社會治理的中心—邊緣結(jié)構(gòu)中能夠找到自己的位置。也就是說，那些在傳統(tǒng)社會治理結(jié)構(gòu)中即中心—邊緣結(jié)構(gòu)中能夠找到自身位置的組織，都不屬于非政府組織的范圍，而那些不屬于中心—邊緣結(jié)構(gòu)，不屬于政府或依附于政府，不是在社會治理中發(fā)揮輔助作用卻承擔(dān)著一定社會治理職能的組織，我們才把它稱為非政府組織。嚴(yán)格地說，它就是有著獨(dú)立的，自主的和具有自治能力的那些組織。

在工業(yè)社會，社會治理模式是一種管理型社會治理模式，這種治理模式在社會治理結(jié)構(gòu)中形成的是一種中心—邊緣結(jié)構(gòu)。管理行政具有如下一些特點(diǎn)。首先，管理行政在價值取向上追求效率價值取向。著名管理學(xué)家波特認(rèn)為，從行政學(xué)角度看，最為重要的善就是效率，雖然從實用的角度看，效率必須與其他價值相協(xié)調(diào)，可是科學(xué)研究所特有的價值就是效率。〔14〕懷特認(rèn)為公共行政目的就是行政人員對各種資源的有效利用，使各種計劃得到經(jīng)濟(jì)高效的完成?？梢哉f，管理行政的所有設(shè)計都圍繞著效率這個主要價值展開，效率價值是公共行政的主要價值。其次，管理行政以官僚制為主要組織形式和行使職能的主要載體。管理行政以韋伯的科層官僚制為主要組織形式。官僚制組織的權(quán)力是建立在完善的正式規(guī)則之上的，這些規(guī)則是根據(jù)組織目標(biāo)和組織功能而制定的。在官僚制組織中，組織的權(quán)力呈現(xiàn)出橫向的分工，各個部門各負(fù)其責(zé)相互配合。組織權(quán)力按縱向?qū)訉邮跈?quán)，權(quán)力實行縱向上的層級節(jié)制，明確規(guī)定每個成員的職責(zé)和權(quán)力；人員實行考任制，組織成員通過考核錄用，領(lǐng)取固定的薪金。在韋伯看來，官僚制具有高度穩(wěn)定性和高效性，因而應(yīng)該成為工業(yè)社會的主要組織形式。在行使社會職能方面，管理行政是以官僚制為行使職能的主要載體。也就是說，政府部門是進(jìn)行社會治理的唯一主體或主要主體。在這種局面下，即使有一些組織會成為社會治理的主體，但只是起到一種輔助的角色。概言之，在管理型社會治理模式中，社會治理實際上是一種中心—邊緣結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，政府是中心治理主體，其他主體都處于社會治理體系的邊緣，政府始終處于治理者的地位，而其他社會治理主體則處于被治理者的位置。社會治理始終是一種控制導(dǎo)向的，其他組織即使能夠參與到社會治理體系中，也只能作為一種邊緣角色而存在。

這種中心—邊緣式的治理體系存在很大的缺陷?！拔覀冎?，作為管理行政的一些政府職能是相對獨(dú)立的，單個機(jī)構(gòu)就能獨(dú)立完成，運(yùn)行中不會產(chǎn)生較多、較大的矛盾；但那些需要分工合作完成的職能，運(yùn)行之中則不可避免地會產(chǎn)生這樣或那樣的矛盾。”〔15〕由于官僚制不同部門之間在協(xié)作完成政府職能時缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制和存在推諉扯皮現(xiàn)象，致使政府效率低下而不能有效地進(jìn)行社會治理。實際上，公共部門不但存在協(xié)調(diào)不力的內(nèi)部運(yùn)行問題，而且，在社會治理層面，作為社會壟斷治理主體的政府還存在著治理失效的問題。雖然在社會治理中，政府也會允許部分社會主體參與到社會治理中承擔(dān)一部分政府職能，但是這些主體僅作為一種輔助角色，不能發(fā)揮重要作用。比如，在工業(yè)社會中，工會就是社會治理主體之一，但它是作為一種輔助角色而參與到社會治理中，在社會治理體系中，它處于社會治理體系的邊緣。管理行政的這種中心—邊緣結(jié)構(gòu)在工業(yè)社會尚能對社會進(jìn)行有效的治理，但是隨著社會復(fù)雜程度的增加，這種治理模式的缺陷便日益明顯。特別是當(dāng)人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型之際，社會變得高度復(fù)雜和高度的不確定，管理行政這種單中心的社會治理模式面臨著治理失效的問題。在這種情況下，管理行政的單中心治理結(jié)構(gòu)亟需打破，社會治理呼喚新的治理主體的出現(xiàn)。非政府組織的興起便是一種打破管理行政中心—邊緣結(jié)構(gòu)的新生力量，非政府組織的產(chǎn)生預(yù)示著社會治理結(jié)構(gòu)的變革。

非政府組織是一種新型的組織，他在以往的治理結(jié)構(gòu)中找不到自己的位置，非政府組織不處于中心—邊緣結(jié)構(gòu)之中。簡言之，非政府組織不屬于中心—邊緣結(jié)構(gòu)，凡是在中心—邊緣結(jié)構(gòu)中能找到自己位置的都不是非政府組織，非政府組織是一種打破中心—邊緣結(jié)構(gòu)的組織類型。它的出現(xiàn)，本身意味社會構(gòu)成成分的變化和治理模式的變革。首先，非政府組織有自己的治理要求，即要求與政府合作乃至獨(dú)立承擔(dān)社會治理的職能。非政府組織與其他的志愿組織不同之處在于，它要求獨(dú)立承擔(dān)某些社會治理的職能?！芭c那些曾經(jīng)輔助過國家治理社會的志愿組織不同，非政府組織不再把自己定位為一種社會治理的輔助工具，而是要求與國家合作承擔(dān)乃至獨(dú)立承擔(dān)某些社會治理的職能?！薄?6〕

三、 非政府組織的治理功能

非政府組織的特性與非政府組織特殊的治理功能相關(guān)。首先，非政府組織具有突出的社會治理功能。非政府組織無論在公共服務(wù)提供中還是在危機(jī)管理中，都能夠充分發(fā)揮作用。非政府組織提供公共服務(wù)的功能非常強(qiáng)大，正是基于非政府組織的公共服務(wù)功能，有學(xué)者認(rèn)為，在美國實際上存在著“第三方”政府。〔17〕當(dāng)把福利國家理論運(yùn)用到美國的公共管理之中時，存在的主要問題在于，它沒有注意到政府在公共服務(wù)供給中的作為資金提供者和監(jiān)管者的角色與它作為服務(wù)供給者角色的區(qū)別，因為在美國存在著大量的第三方的非政府組織來實施公共服務(wù)供給職能，“其結(jié)果是出現(xiàn)了一個精巧的第三方治理體系，在這個體系中，政府與第三方執(zhí)行者在很大程度上共享對公共資金支出和公共權(quán)威運(yùn)用方面的裁量權(quán)?！薄?8〕作為第三方治理的主要主體，非政府組織在美國公共服務(wù)中承擔(dān)了大量公共服務(wù)任務(wù)，通過在公共服務(wù)中的合作，政府與非政府組織結(jié)成了一種伙伴關(guān)系。顯然，在這里，非政府組織之所以能夠成為第三方治理的主體，主要原因在于非政府組織的公共服務(wù)提供功能。非政府組織成為第三方治理主體也在于非政府組織在全球范圍內(nèi)興起，無論是英美等發(fā)達(dá)國家，還是一些發(fā)展中國家，非政府組織都在蓬勃興起。非政府組織的興起對于人類社會具有重要意義和價值，以至于這種全球結(jié)社的浪潮在薩拉蒙的眼里，簡直遠(yuǎn)勝于民族國家的興起對于世界的意義。我國學(xué)者王名曾經(jīng)指出，非政府組織的功能之一是能夠促進(jìn)社會治理和提供公共服務(wù)。非政府組織首先具有較強(qiáng)的資源動員能力。譬如非政府組織通過志愿捐贈等手段動員社會資源投入到公共事務(wù)之中。另外，非政府組織還能夠起到解決社會問題的作用。非政府組織由于其具有草根性和自愿性等特性，所以它可以較為及時地化解各種矛盾和危機(jī)，從而彌補(bǔ)政府在社會治理中的不足。此外，非政府組織能夠與政府簽訂合同，進(jìn)行公共服務(wù)的提供。受到政府規(guī)模受限和公民公共需求不斷增長的壓力，政府需要拓展其公共服務(wù)供給的質(zhì)量與空間，而非政府組織在公共服務(wù)提供方面的優(yōu)勢導(dǎo)致政府與非政府組織在公共服務(wù)供給中需要結(jié)成伙伴關(guān)系?！?9〕所以，非政府組織的社會治理功能是非政府組織與政府建立合作關(guān)系的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

其次，非政府組織在提供公共服務(wù)上表現(xiàn)出不同于政府的優(yōu)點(diǎn)。著名學(xué)者維斯伯德（Burton Weisbrod）曾經(jīng)指出，現(xiàn)代政治制度的設(shè)計使得政府只能提供均一化的無個性的適合中位選民偏好的公共服務(wù)。在民主選舉制度之下，選民的投票決定著政治家的偏好和政府提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在選舉中，中位選民往往能夠決定著選舉的走勢，因此，無論是政治家還是政府，公共服務(wù)的提供總是去滿足中位選民的需求，而其他選民的需求卻無法得到有效滿足?！?0〕顯然，代議制的政治設(shè)計導(dǎo)致的是公共物品供給的單一化，但是，人們的社會需求卻隨著時代的發(fā)展而在不斷地豐富，二者之間存在著不可調(diào)和的矛盾。在這種情況下，非政府組織卻能夠彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)單一化的缺陷，它能夠提供多樣化和個性化的公共服務(wù)和公共物品，滿足不同群體的公共服務(wù)需求。薩拉蒙（Lester M Salamon）通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非政府組織的服務(wù)群體并不是我們想象中只是針對窮人，非政府組織中有相當(dāng)大的比例針對的是范圍更加廣泛的人群?！耙苍S這項調(diào)查中最主要的結(jié)果是，非營利社會服務(wù)機(jī)構(gòu)有時比我們想象的更少關(guān)注窮人。因此，在我們能夠收集完整資料的1474家人類服務(wù)機(jī)構(gòu)中，只有27%的表明他們的絕大多數(shù)服務(wù)對象是窮人（也就是收入在貧困線以下），……非常重要的是，一半以上的機(jī)構(gòu)（53%）只有‘很少（即20%或更少）或者沒有低收入服務(wù)對象。”〔21〕從薩拉蒙的論述中可以看出，非政府組織服務(wù)的目標(biāo)具有多樣性，能夠針對多種社會群體提供公共服務(wù)。從這點(diǎn)看，非政府組織由于其能夠提供多樣性和個性化的公共服務(wù)而能彌補(bǔ)政府供給公共服務(wù)的不足，從而在提供公共物品方面表現(xiàn)出優(yōu)越于政府的地方。也正是因為非政府組織在提供公共服務(wù)中所表現(xiàn)出來的優(yōu)越性，使其能夠成為社會治理的主要角色，與政府合作承擔(dān)某些社會治理的職能。在與政府合作承擔(dān)社會治理職能時，非政府組織不是處于社會治理體系的邊緣，不是作為政府治理社會的輔助角色或助手，而是一種和政府地位平等的、獨(dú)立自主的社會治理主體。簡言之，非政府組織由于其出色的公共服務(wù)功能而具有打破管理行政的中心—邊緣結(jié)構(gòu)的能力與訴求。

第三，非政府組織能夠維護(hù)社會秩序和提高公民素質(zhì)。黑格爾在論述同業(yè)工會的作用時曾經(jīng)指出，同業(yè)工會能夠具有一種組織化和秩序化的作用，它能使原子化的個人團(tuán)結(jié)起來，使社會不至于解體。黑格爾所說的同業(yè)工會實際上屬于統(tǒng)治階級的一部分，同業(yè)工會實際上所起到的作用是幫助國家維護(hù)統(tǒng)治秩序。一則因為同業(yè)工會是封閉的，二則因為同業(yè)工會是依附于國家的，這兩個特征導(dǎo)致同業(yè)工會只能起到維護(hù)統(tǒng)治階級利益的作用。與同業(yè)工會不同，非政府組織是一種開放的組織類型，它是面向市民社會開放的，它代表的是市民社會的利益。非政府組織是社會自治組織，它的這個特質(zhì)使得非政府組織不再是國家的附庸，而能夠成為真正代表市民社會利益的組織。在另一方面，非政府組織之所以能夠維護(hù)社會秩序，是因為非政府組織能夠?qū)⒃踊膫€人組織起來，從而達(dá)到維持社會秩序的目的。在我國學(xué)者馬長山看來，非政府組織能夠克服個體的任性與沖動，同時能培養(yǎng)市民的合作意識。非政府組織能夠培養(yǎng)一種理性精神，通過這種理性精神，市民能夠有效地使用自己的民主權(quán)利，同時，非政府組織能夠使市民形成一種團(tuán)隊“類生活”，在這種類生活中，使成員認(rèn)識到人們之間的彼此合作對于實現(xiàn)個人權(quán)利的重要性，通過非政府組織，使參與者能夠避免個人主義和無政府主義所導(dǎo)致的不穩(wěn)定因素?！?2〕顯然，從這段論述中，非政府組織主要通過使參與者置身于一種共同體生活來提高市民的理性精神和公民素質(zhì)的。非政府組織促進(jìn)社會秩序主要通過內(nèi)部秩序和外部秩序兩個維度來實現(xiàn)社會秩序。通過參與非政府組織，個人能夠形成理性的自律意識，從而形成良好的組織秩序即組織內(nèi)部秩序。具有理性的個人和具有理性的組織反過來也能夠促進(jìn)社會秩序的穩(wěn)定。人們在非政府組織所培養(yǎng)出來的合作精神、妥協(xié)意識實際上為和諧社會的生成創(chuàng)造了重要條件。顯然，在促進(jìn)社會秩序的生成方面，非政府組織具有其獨(dú)特的功能，即非政府組織通過促進(jìn)社會自治能夠促進(jìn)公民民主素質(zhì)的提高。非政府組織的社會秩序功能是對政府社會治理能力不足的彌補(bǔ)，只有政府與非政府組織合作，才能克服政府治理失效的現(xiàn)象。特別在人類社會后工業(yè)化進(jìn)程開啟，社會變得高度復(fù)雜和高度不確定之際，非政府組織的這種促進(jìn)社會和諧的能力具有重要作用，它能夠促進(jìn)政府與非政府組織合作治理的產(chǎn)生，非政府組織獨(dú)特的治理功能是政府與非政府組織合作的重要前提和必要條件。

四、結(jié)語

非政府組織的產(chǎn)生與興起是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。 在人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會邁進(jìn)之際，人類社會從以前的低度復(fù)雜狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨葟?fù)雜狀態(tài)。高度復(fù)雜的社會現(xiàn)實導(dǎo)致了管理行政的失靈，以政府為唯一治理主體的管理型社會治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)后工業(yè)化所面臨的挑戰(zhàn)。管理行政的失靈為非政府組織的興起創(chuàng)造了條件。一方面，管理行政的失靈導(dǎo)致了世界范圍內(nèi)行政改革的興起，以私有化為特征的行政改革導(dǎo)致了代理機(jī)構(gòu)和權(quán)力主體等為代表的非政府組織的產(chǎn)生與興起。在另一方面，管理行政的失靈也導(dǎo)致作為社會自治組織的非政府組織的興起。在后工業(yè)化的背景下，人們的社會需求變得多樣化和個性化，在這種情況下，追求確定性和標(biāo)準(zhǔn)化的管理行政無法滿足人們豐富多樣的社會需求。社會需求得不到滿足的人們便在社會層面結(jié)成非政府組織以實現(xiàn)自我治理。非政府組織的興起具有十分重要的歷史意義。一方面，非政府組織的興起意味著社會治理主體的多元化。非政府組織的出現(xiàn)打破了政府在社會治理中的壟斷，原來單中心的社會治理被多中心的社會治理模式所取代，非政府組織等多元主體也成為社會治理的主體。另一方面，非政府組織的興起意味著新的社會治理模式——服務(wù)型社會治理模式的興起。非政府組織具有不同于政府的治理功能，非政府組織的社會治理功能對政府具有一種彌補(bǔ)作用。在高度復(fù)雜的后工業(yè)化背景下，非政府組織所表現(xiàn)的迥異于政府的治理功能預(yù)示著新的社會治理模式——服務(wù)型社會治理模式的即將誕生。

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