關(guān)于政企分離的公司治理的差別化設(shè)計

歐陽婷

摘 要：本文公司治理結(jié)構(gòu)的角度對于國有企業(yè)資產(chǎn)管理的角度進(jìn)行論述。首先回顧了我國法律對于國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，提出國有企業(yè)的公司治理應(yīng)當(dāng)不同于普通的公司治理結(jié)構(gòu)的觀點，并從分別從董事會中心主義、利益相關(guān)者均衡、公司不同領(lǐng)域、獨立性及信息披露五個角度進(jìn)行了論述為什么政企分離有利于國有資產(chǎn)管理。

關(guān)鍵詞：董事會；國有資產(chǎn)管理；公司治理結(jié)構(gòu)

要實現(xiàn)政企分開，要確保政府之手不能過度干預(yù)企業(yè)的正常運營，實現(xiàn)國有資本運營公司的真正獨立，其形式即從公司治理結(jié)構(gòu)入手，由公司獨立決策、獨立參與市場。國有資本運營公司的特性決定了公司董事會的核心地位。

現(xiàn)行《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對國有公司治理規(guī)定了不同于一般公司的要求。如根據(jù)《公司法》第 67 條，國有獨資公司不設(shè)股東會，由國資委代行股東會職權(quán)。國資委可以授權(quán)董事會代行股東會部分職權(quán)，決定公司重大事項，但有關(guān)公司合并、分立等重大事項需報國資委、政府批準(zhǔn)。在董事會制度方面，國有獨資公司依法設(shè)立董事會，非職工董事以及董事長、副董事長由國資委委派和更換。為體現(xiàn)職工作為國有企業(yè)主人翁對企業(yè)民主管理的權(quán)利，發(fā)揮職工作為內(nèi)部人的監(jiān)督作用，董事會成員中應(yīng)有職工代表。對于監(jiān)事會制度，在監(jiān)事會組成上，一方面，國資委作為股東，對公司外派監(jiān)事；另一方面，在職工中產(chǎn)生職工監(jiān)事。在監(jiān)事會職責(zé)上，監(jiān)事會的主要職責(zé)一是對國有資產(chǎn)實施監(jiān)管，二是對董事和經(jīng)理違法及損害公司利益的行為進(jìn)行監(jiān)督。

在"政府-國有資本運營公司-企業(yè)"三層模式中，國有資本運營公司起著"橋梁"作用，其與政府的連接方式，除授權(quán)經(jīng)營外，主要就體現(xiàn)在公司治理機(jī)制上，如政府如何履行其出資人代表的職能、董事會與政府這一出資人代表的關(guān)系界定等。因此，對于國有資本運營公司來說，應(yīng)對其設(shè)計不同于普通公司的公司治理結(jié)構(gòu)。

1 董事會中心主義

按照傳統(tǒng)公司治理機(jī)制，股東會是公司最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對公司事務(wù)享有最終決定權(quán)；而董事會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)對股東會負(fù)責(zé)。理論上，股東會被設(shè)想為股東控制經(jīng)營者的一種工具，但事實上，公司發(fā)展演變的結(jié)果不是股東會而是董事會控制了公司。股東大會的形骸化已成為一種客觀現(xiàn)象。由于股東會實際上不可能行使公司大量事務(wù)的管理權(quán)，董事會及其指導(dǎo)下的經(jīng)理層已逐步成為公司權(quán)力最為集中的機(jī)構(gòu)。"董事會中心主義"隨之成為一種潮流。國有公司治理中的"董事會中心主義"模式在國外有著諸多成功的經(jīng)驗，新加坡淡馬錫是其典型。

《OECD 國有企業(yè)公司治理指引》建議，國家應(yīng)當(dāng)通過一個集中化的所有權(quán)實體或有效的協(xié)調(diào)主體行使其所有權(quán)職能，使國家所有權(quán)與政府監(jiān)管職能嚴(yán)格分開，以更好地確保國家所有權(quán)能夠以一種專業(yè)化和問責(zé)的方式進(jìn)行。在我國，實行董事會中心主義的公司內(nèi)部關(guān)系模式是實現(xiàn)政府與國有資本運營公司政企分開的主要途徑。董事會受出資人委托運營國有資本，是出資人職責(zé)的延伸，既實現(xiàn)出資人職責(zé)到位，又不干涉企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，成為理順政府和國有資本運營公司關(guān)系的橋梁。

2 內(nèi)外平衡

在國有資本運營公司治理中，客觀存在著企業(yè)內(nèi)部的決策者、管理者、勞動者組成的內(nèi)部人群體和由國家、政府以及外派監(jiān)事組成的外部群體。盡管兩類主體各自內(nèi)部之間有其矛盾性，但其利益傾向為追求自身利益，內(nèi)部人所追求的是內(nèi)部人利益最大化，外部群體則以股東利益最大化為目標(biāo)。 現(xiàn)有公司理論沒能更好地解決這兩類主體之間統(tǒng)一又對立的關(guān)系，因為委托代理理論往往站在股東委托人立場，堅持股東至上；利益相關(guān)者理論強(qiáng)調(diào)眾多利益相關(guān)者之間在公司治理中的平衡。國有公司的治理既不是股東至上論，也不是綜合的眾多利益主體的平衡，而是從國有公司特殊性出發(fā)，處理好企業(yè)內(nèi)外部利益主體的關(guān)系。國有公司要實現(xiàn)有效治理，就必須找到一種防止內(nèi)部人控制的機(jī)制，以實現(xiàn)內(nèi)外利益的平衡。

3 公司所處領(lǐng)域的不同

就領(lǐng)域而言，非競爭性領(lǐng)域國有公司通常具有公益性、服務(wù)性以及壟斷性。這三大特點決定了競爭性領(lǐng)域國有公司與非競爭性領(lǐng)域國有公司雖都強(qiáng)調(diào)市場化運作，但具體的經(jīng)營機(jī)制設(shè)計還是有所差別。首先，政府對兩類企業(yè)的干預(yù)力度不同。由于非競爭性領(lǐng)域國有公司的職能多元化，是"政治功能"的一種延伸，因而，政企分開的難度明顯高于競爭性領(lǐng)域國有公司。其次，對于非競爭性領(lǐng)域國有公司而言，社會效益是其首要目標(biāo)，營利性處于次要地位；而對于競爭性領(lǐng)域國有公司，經(jīng)濟(jì)效益是其首要追求，其核心思想就是突出利潤指標(biāo)在企業(yè)經(jīng)營活動中的地位和作用。最后，非競爭性領(lǐng)域國有公司一般是國有獨資公司，由于不以保值增值為目標(biāo)，所以以實現(xiàn)利潤對其評價有失偏頗，也更難確定對其管理者的考核標(biāo)準(zhǔn)。因此，對不同領(lǐng)域的兩類公司應(yīng)做出不同的公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計。

4 董事會更高的獨立性

鑒于國有公司與政治的內(nèi)生性，為使政企能夠真正分開，保證國有企業(yè)進(jìn)行市場化運作，董事會成員的獨立性不可或缺。這種獨立性要求所有的董事會成員在履行其職責(zé)時應(yīng)以一種對公司負(fù)責(zé)的公正責(zé)任，將自己的行為與公司章程、公司目標(biāo)保持一致，不被任何政治上的影響所左右。這種"獨立性"要求董事會既獨立于政府又要獨立于經(jīng)營管理層，既不受政府干預(yù)也要防止"內(nèi)部人控制"，這也對董事會成員的獨立經(jīng)營能力提出了更高的要求。當(dāng)然，對于非經(jīng)營性領(lǐng)域的國有資本運營公司來說，其董事會的獨立性相對減弱以完成政府的目標(biāo)。

5 信息披露高要求

信息不對稱是公司實現(xiàn)良好治理的困境之一。由于股東無法獲得董事、經(jīng)理等代理人行為的充分信息，從而無法對其行為進(jìn)行及時、準(zhǔn)確的績效評價和監(jiān)督。因此，加強(qiáng)信息披露、保持公司運營必要的透明度，是公眾公司組織機(jī)構(gòu)有效運行的基本前提。在國有公司中，由于出資人的虛位，這種信息不對稱更加明顯，強(qiáng)化國有公司中的信息披露制度成為必需。

綜上所述，從公司治理的角度進(jìn)行有利于政企分離的設(shè)計將會極大優(yōu)化國有資產(chǎn)的管理。

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