城鄉(xiāng)社會(huì)治理中制度與情感的疊加互動(dòng)
——以Z市公安機(jī)關(guān)“2+N”模式為例

劉樂明，孔祥濤

(1.華東政法大學(xué)，上海 201620；2.中華人民共和國(guó)公安部，北京 100741)

一、研究背景與問題的提出

根據(jù)2019年全球犯罪與安全指數(shù)(Crime Index for Country 2019)的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)大陸的犯罪指數(shù)為45.46，安全指數(shù)為54.54，在世界安全排名中位于前列，是全世界最為安全的國(guó)家之一[1]。塞繆爾·P·亨廷頓(Samuel P. Huntington)關(guān)于現(xiàn)代化與政治發(fā)展的研究曾指出，一個(gè)國(guó)家在現(xiàn)代化過程會(huì)滋生諸多動(dòng)亂或不穩(wěn)定[2]。然而，異于世界大部分發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，中國(guó)在長(zhǎng)時(shí)期快速、連續(xù)的現(xiàn)代化進(jìn)程中保持了基本穩(wěn)定。因此，有學(xué)者將此稱之為“穩(wěn)定的奇跡”[3]。公安機(jī)關(guān)是維持社會(huì)穩(wěn)定的核心部門，因而從公安或警務(wù)的視角理解中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定已成為國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要議題[4]。

改革開放以來，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，政府管理理念的轉(zhuǎn)變以及互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的普及利用，我國(guó)公安工作總體上呈現(xiàn)了由注重強(qiáng)制向強(qiáng)調(diào)治理的轉(zhuǎn)變，即公安工作開始由之前強(qiáng)調(diào)專斷性的強(qiáng)制能力建設(shè)，轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)性滲透能力建設(shè)。具體而言，公安的工作內(nèi)容不再局限于狹義的打擊犯罪，開始投入大量精力參與以安全為中心的社會(huì)治理。社會(huì)治理的重心、難點(diǎn)、活力都在基層，城鄉(xiāng)社區(qū)處于政府與民眾連接的“最后一公里”，因此黨和政府一貫重視基層社會(huì)治理與建設(shè)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層社會(huì)治理工作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理重心向基層下移，落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)。在此背景下，大量的公安隊(duì)伍參與到基層社會(huì)治理的實(shí)踐與創(chuàng)新。如，上海市某區(qū)的“田園新村”派出所打造了社區(qū)治理的“田園模式”[5]，福建省Z市公安機(jī)關(guān)打造了城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格治理的“2+N”模式暨“社區(qū)(鄉(xiāng)村)110”(下稱“2+N”模式)，等等。

福建省Z市公安機(jī)關(guān)的“2+N”模式是針對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)治理中存在的問題和短板，為進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格治理工作，構(gòu)建基層社會(huì)治理共建共治共享格局而打造。實(shí)踐表明，“2+N”模式在推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，取得了明顯成效。以風(fēng)險(xiǎn)隱患排查化解為例，2019年全市“二員”(網(wǎng)格員、警員)和專門隊(duì)伍共排查化解矛盾糾紛2162起，排查整治安全隱患3129個(gè)，并為公安機(jī)關(guān)提供各類違法犯罪線索343條，協(xié)助搗毀窩點(diǎn)54個(gè)，協(xié)助抓獲違法犯罪嫌疑人404人，協(xié)助破獲案件185起，持續(xù)推進(jìn)全市社會(huì)治安大局向好。(1)本文所有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于Z市公安機(jī)關(guān)“2+N”模式項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告。

自改革開放以來，各地的社會(huì)治理創(chuàng)新可謂種類繁多，成功的原因也各有千秋。Z市“2+N”模式取得成效的原因及其內(nèi)在的邏輯和除了機(jī)制創(chuàng)新其他的因素也是關(guān)注社會(huì)治理問題的理論與實(shí)務(wù)界人士都必須思考的基本問題。通過對(duì)以往文獻(xiàn)的回顧，學(xué)界關(guān)于社會(huì)治理模式創(chuàng)新研究主要從兩個(gè)視角展開：

一是從理性主義的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)制度、機(jī)制、體系創(chuàng)新等剛性要素對(duì)基層社會(huì)治理中的作用，通過機(jī)制、體制與技術(shù)等方面的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)基層社會(huì)治理。例如，社區(qū)治理中呈現(xiàn)地域特色的上海、沈陽、江漢模式[6]；“五位一體”“四位一體”“1+X”等在治理架構(gòu)方面的創(chuàng)新[7]；協(xié)同治理、多中心治理、合作治理等在治理主體合作方式方面的創(chuàng)新[8]。

二是從感性主義的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)情感、觀念、文化權(quán)威等柔性因素在社會(huì)治理中的作用，研究人情、面子、關(guān)系等情感資源在社會(huì)治理中的重要性以及利用策略。實(shí)際上，情感治理很早就進(jìn)入了研究者的視野。孫立平、郭于華的早期研究就將基層治理中的情感因素納入非正式治理或非正式制度的范疇加以理解[9]，賀雪峰等學(xué)者也較早從人情、面子的視角探討農(nóng)村基層治理問題[10]。張冬冬、劉建軍的研究則指出，“情感治理除能在自下而上的社會(huì)治理中有效提升治理效力、緩解社會(huì)治理張力、拓展社會(huì)治理空間、增強(qiáng)社區(qū)溫度、增加居民守望相助之外，在宏觀層面上，能夠構(gòu)建自上而下的治理合法性的提升。”[11]田先紅、張慶賀的研究則闡釋了其內(nèi)在機(jī)制，認(rèn)為“治理主體將情感運(yùn)用到治理中去，用情感來調(diào)節(jié)治理主體與居民之間、居民與居民之間的關(guān)系，協(xié)助基層社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的開展，彌補(bǔ)社區(qū)治理中‘正式機(jī)制’的不足，實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)的組織與整合?！盵12]

可見，以往研究要么強(qiáng)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新的重要性，要么強(qiáng)調(diào)情感要素的重要性，而忽視了將機(jī)制創(chuàng)新與情感治理兩者之間結(jié)合起來研究，尤其是忽視了對(duì)兩者之間互動(dòng)關(guān)系的研究。然而，中國(guó)是一個(gè)情感本位的社會(huì)，情感要素在日常社會(huì)治理中隨處可見。2020年美國(guó)“黑命貴”(Black Lives Matter)事件(2)2020年5月25日，美國(guó)明尼阿波利斯市前警官德里克·肖萬(Derek Chauvin)暴力執(zhí)法，跪在喬治·弗洛伊德的脖子上近9分鐘，導(dǎo)致46歲的弗洛伊德死亡。該起謀殺案引發(fā)了“黑命貴”運(yùn)動(dòng)的興起，激起了全美范圍內(nèi)的抗議活動(dòng)，呼吁警察改革。也提示研究者應(yīng)關(guān)注公安機(jī)關(guān)柔性執(zhí)法、情感治理的價(jià)值。因此，本文將以Z市“2+N”社會(huì)治理創(chuàng)新模式為案例，通過探索機(jī)制創(chuàng)新與情感治理兩者之間的疊加互動(dòng)關(guān)系，揭示“2+N”模式成功的奧妙，以此凝練該模式在實(shí)踐領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)做法，并以期推進(jìn)社會(huì)治理模式創(chuàng)新的理論研究。

二、Z市公安機(jī)關(guān)“2+N”社會(huì)治理模式的制度變革

為貫徹黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于構(gòu)建“共建共治共享”的社會(huì)治理格局的精神，以及新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的要求，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)的關(guān)于政法綜治隊(duì)伍創(chuàng)新基層社會(huì)治理的多項(xiàng)意見和規(guī)范(3)黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》(中發(fā)〔2017〕13號(hào))和《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2019〕41號(hào))，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)先后聯(lián)合發(fā)布了《社會(huì)治安綜合治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》和《城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理規(guī)范》，公安部就全國(guó)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”出臺(tái)了《公安部關(guān)于全國(guó)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的意見》(公通字〔2019〕6號(hào))。，要求公安機(jī)關(guān)切實(shí)擔(dān)起創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政治責(zé)任，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、基層主責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體系，打通社會(huì)治理的“最后一公里”。

然而，Z市城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系不完善、運(yùn)行機(jī)制不健全等短板比較明顯：一是社會(huì)治理職能部門交叉重疊，“九龍治水”現(xiàn)象突出，人員構(gòu)成較為復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市各縣在社區(qū)(鄉(xiāng)村)從事與社會(huì)治理有關(guān)的工作人員涉及政法、司法、衛(wèi)健、民政、殘聯(lián)、國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通等10多個(gè)職能部門。二是社會(huì)治理資源比較分散，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的信息支撐不足，有關(guān)治安要素信息采取不夠鮮活。相關(guān)工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。三是工作經(jīng)費(fèi)保障力度不夠。社會(huì)治理相關(guān)工作人員的工資待遇低，低的只有數(shù)十元，高的也只有2000多元。且有的由縣財(cái)政保障，有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)保障，還有的由村(居)保障，缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性、規(guī)范性，人員作用發(fā)揮和工作成效達(dá)不到預(yù)期效果。

自2019年來，Z市公安機(jī)關(guān)為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“大抓基層、大抓基礎(chǔ)”的指示精神，以及有機(jī)結(jié)合新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和新時(shí)代“Z市110”精神，打通社會(huì)治理“最后一公里”，完善社會(huì)治理體系，按照政治站位、組織謀劃、資源整合、運(yùn)作模式、科技應(yīng)用、機(jī)制建設(shè)“六個(gè)到位”要求，3月份在XC區(qū)、PH縣兩地為試點(diǎn)先行實(shí)施“2+N”模式，同年7月23日聯(lián)合召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)并提請(qǐng)市“兩辦”發(fā)文全市推行，構(gòu)建了一中心指揮、一平臺(tái)流轉(zhuǎn)、一張網(wǎng)布格、一體化考核以及一攬子保障的“五個(gè)一”城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系。

從學(xué)理層面來看，改革開放前，中國(guó)國(guó)家治理是一種總體性支配的權(quán)力模式，而改革開放后則轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N技術(shù)化治理的權(quán)力模式[13]。作為維護(hù)社會(huì)安全的公安機(jī)關(guān)，同樣具有從總體支配到技術(shù)性治理的特征。楊志云關(guān)于中國(guó)警務(wù)機(jī)制的研究就指出，公安機(jī)關(guān)通過動(dòng)員、整合和滲透等組織技術(shù)以及戶籍與分類管理、信息技術(shù)與網(wǎng)格化管理、目標(biāo)責(zé)任制等技術(shù)治理機(jī)制支撐“調(diào)控中的社會(huì)秩序”，以回應(yīng)社會(huì)穩(wěn)定挑戰(zhàn)[3]。因此，理性化的組織、體系與機(jī)制的變革是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本路徑。Z市公安機(jī)關(guān)的“2+N”模式也概莫能外，從組織體系、運(yùn)行機(jī)制與綜合保障三大方面對(duì)社會(huì)治理體系進(jìn)行了制度創(chuàng)新。

(一)“2+N”社會(huì)治理模式的組織體系

所謂“2+N”模式，即在社區(qū)(鄉(xiāng)村)層級(jí)建立以網(wǎng)格員、警員“二員”為核心，若干專門隊(duì)伍為支撐的“2+N”社區(qū)(鄉(xiāng)村)網(wǎng)格化治理組織體系。其中“2”為網(wǎng)格員、警員，“N”為治安巡防隊(duì)、法律援助隊(duì)、志愿服務(wù)隊(duì)等若干支專門隊(duì)伍?！?+N”模式確保了城鄉(xiāng)社區(qū)治理各項(xiàng)工作落實(shí)到“最后一米”，主要特征如下：

一是整合網(wǎng)格員隊(duì)伍。重新梳理原有綜治網(wǎng)格員隊(duì)伍，網(wǎng)格員原則上從所在社區(qū)(鄉(xiāng)村)“兩委”中選配，確實(shí)無法從社區(qū)(鄉(xiāng)村)“兩委”選配的，從所在社區(qū)(鄉(xiāng)村)群眾中招聘，確保網(wǎng)格員“人熟、地熟、情況熟”的優(yōu)勢(shì)得到最大限度發(fā)揮。

二是健全警員隊(duì)伍。按照“一社區(qū)(鄉(xiāng)村)一警”要求，進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格專職警員，社區(qū)警員原則上由屬地派出所民警擔(dān)任，警力不足的地方由1名民警負(fù)責(zé)1個(gè)重點(diǎn)社區(qū)，兼顧由輔警負(fù)責(zé)的2～3個(gè)普通社區(qū)。鄉(xiāng)村警員一律實(shí)行“一村一警務(wù)助理”，由縣一級(jí)黨委政府出臺(tái)文件、縣財(cái)政統(tǒng)一保障，從所在社區(qū)(鄉(xiāng)村)統(tǒng)一招聘。

三是建設(shè)專門隊(duì)伍。及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面、各層次利益訴求，從城鄉(xiāng)社區(qū)巡防隊(duì)員、物業(yè)保安、小區(qū)樓長(zhǎng)、退役軍人、人民調(diào)解員、律師等專業(yè)人員中，吸收政治素質(zhì)好、調(diào)解能力和法律素養(yǎng)較強(qiáng)、參與平安建設(shè)積極性較高的人員，因地制宜地組建城鄉(xiāng)社區(qū)治安巡防隊(duì)、法律援助隊(duì)、志愿服務(wù)隊(duì)等若干支專門隊(duì)伍。

四是明確工作職責(zé)?！岸T”從社區(qū)(鄉(xiāng)村)產(chǎn)生，服從上級(jí)黨委政府統(tǒng)一調(diào)配、指揮，接受上級(jí)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由社區(qū)(鄉(xiāng)村)兩委實(shí)施管理。主要是共同履行基礎(chǔ)信息采集、社情民意搜集、安全隱患排查整治、矛盾糾紛排查化解、社會(huì)心理服務(wù)疏導(dǎo)和危機(jī)干預(yù)、政策法律法規(guī)宣傳、公共服務(wù)代辦、平安創(chuàng)建以及上級(jí)網(wǎng)格管理中心交辦的其他事項(xiàng)等10個(gè)方面工作職責(zé)。專門隊(duì)伍在“二員”的指導(dǎo)下，在所屬的社區(qū)(鄉(xiāng)村)開展社會(huì)治安基礎(chǔ)防控、糾紛調(diào)解、行政服務(wù)、法律服務(wù)、志愿服務(wù)等工作，必要時(shí)可以在全域集中開展專項(xiàng)工作。

(二)“2+N”社會(huì)治理模式的運(yùn)行機(jī)制

“2+N”模式建立了一整套行之有效的實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)行機(jī)制，從而確保該模式的高效運(yùn)作，主要包括四個(gè)方面：

一是實(shí)行“一中心”指揮。依托各級(jí)綜治中心，全面整合縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的網(wǎng)格中心、調(diào)解中心、12345便民服務(wù)中心等。建立多功能的城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心，統(tǒng)一指揮調(diào)度城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理工作。社區(qū)(鄉(xiāng)村)全部建設(shè)警務(wù)室(警務(wù)站)，作為“二員”辦公場(chǎng)所。指揮調(diào)度及情況處置過程中，自下而上建立“小區(qū)(小組)網(wǎng)格—社區(qū)(鄉(xiāng)村)網(wǎng)格—街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))網(wǎng)格中心—縣級(jí)職能部門”四級(jí)提請(qǐng)轉(zhuǎn)辦流程，非警務(wù)訴求事項(xiàng)實(shí)行網(wǎng)格員兜底處置制度，緊急情況實(shí)行網(wǎng)格員、警員就近處置制度。自上而下建立限期處置機(jī)制，明確應(yīng)急類、咨詢類、投訴類等事項(xiàng)辦理時(shí)限、答復(fù)要求，反饋環(huán)節(jié)實(shí)行隨機(jī)抽查回訪，確保事事有回音、件件有著落。

二是實(shí)行“一平臺(tái)”流轉(zhuǎn)。堅(jiān)持科技賦能，在暢通來訪登記、日常巡查、電話反映等網(wǎng)下渠道的同時(shí)，按照數(shù)據(jù)流“終端—綜治網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)—治安要素管控平臺(tái)—大數(shù)據(jù)平臺(tái)”的原則，全面改造升級(jí)綜治網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)、治安要素管控平臺(tái)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，完善采集、分派、傳輸、統(tǒng)計(jì)等功能。研發(fā)供“二員”和其他小區(qū)網(wǎng)格員使用的采集終端App，加大“雪亮工程”和“智慧社區(qū)”建設(shè)力度，做到城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格治理的采集建檔、分流交辦、檢查督促、結(jié)果反饋等工作都在平臺(tái)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)訴求便捷化、采集信息化、調(diào)度可視化、考評(píng)自動(dòng)化。

三是實(shí)行“一張網(wǎng)”布格。堅(jiān)持全市“一張網(wǎng)”運(yùn)作，按照綜治網(wǎng)格與公安網(wǎng)格一致的原則劃格、布警，對(duì)全市綜治網(wǎng)格、公安網(wǎng)格全面梳理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格員與警員在一張網(wǎng)內(nèi)“同格”運(yùn)作，確保各項(xiàng)任務(wù)銜接到位。針對(duì)高校、景區(qū)和工業(yè)園區(qū)，結(jié)合實(shí)際劃分專屬網(wǎng)格，參照落實(shí)網(wǎng)格員、警員和專門隊(duì)伍工作模式，提升治理工作的精準(zhǔn)性、實(shí)效性。

四是實(shí)行“一體化”考核。把城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格治理工作納入平安建設(shè)(綜治工作)考核內(nèi)容，逐級(jí)考核到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(鄉(xiāng)村)，常態(tài)化開展督促檢查、分類指導(dǎo)，健全獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制，充分運(yùn)用問責(zé)、激勵(lì)、調(diào)整等手段，倒逼職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(鄉(xiāng)村)落責(zé)盡責(zé)，確保城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格治理工作落地見效。

(三)“2+N”社會(huì)治理模式的綜合保障

按照集約高效的原則，建立了“2+N”模式綜合保障機(jī)制，實(shí)行“一攬子”保障，主要包括三個(gè)方面：

一是強(qiáng)化組織保障。在縣級(jí)黨委政府成立“2+N”模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由各地黨委(黨工委)或政府(管委會(huì))領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由政法委、公安、信訪、司法、城市管理、住建等單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)確定一位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，為各項(xiàng)工作落地提供強(qiáng)有力的組織保障。

二是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。各級(jí)黨委政府把城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格治理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行分級(jí)分類保障，其中警務(wù)助理工資待遇由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一保障，績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政府統(tǒng)一保障，并統(tǒng)一配發(fā)巡邏電動(dòng)車、信息采集終端和服裝標(biāo)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)“二員”的榮譽(yù)感、責(zé)任感和歸屬感。

三是強(qiáng)化力量保障。建立市、縣兩級(jí)公安機(jī)關(guān)掛鉤聯(lián)系“2+N”模式，由各警種部門分別掛鉤聯(lián)系若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)開展工作，強(qiáng)化部署落實(shí)、跟蹤指導(dǎo)和總結(jié)宣傳。建立“三級(jí)”兼任制度，積極推動(dòng)公安派出所所長(zhǎng)進(jìn)當(dāng)?shù)攸h政班子，社區(qū)民警兼任重要社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)村輔警(警務(wù)助理)兼任治保會(huì)副主任，實(shí)現(xiàn)警員由“警務(wù)活動(dòng)執(zhí)行者”向“平安建設(shè)組織者”轉(zhuǎn)變。

三、“剛?cè)岵?jì)”：“2+N”模式中的情理互動(dòng)

正如金耀基所言，“關(guān)系、人情和面子是理解中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性的社會(huì)—文化概念”[14]。與西方文明不同，中國(guó)“儒家倫理的立足點(diǎn)不是理，而是情，后者在體驗(yàn)、感化和持久等方面都是理無法比擬的”[15]。因此，中國(guó)作為一個(gè)“情本體”社會(huì)，情感治理理應(yīng)成為理解基層社會(huì)治理的重要范式[16]。正如田先紅、張慶賀的研究所言，“治理主體將人情、面子等傳統(tǒng)人際交往規(guī)則吸納到治理中來，對(duì)維系社區(qū)秩序、實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治具有重要作用。將理性與感性、情感與制度、思想與技術(shù)更好地結(jié)合，是改進(jìn)新時(shí)代社會(huì)治理的要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中之義?！盵12]然而，目前關(guān)于基層社區(qū)治理的研究多側(cè)重于理性主義的制度和技術(shù)，尚未充分考慮到情感資源在基層實(shí)踐中的運(yùn)用[17]。而基層社會(huì)中的情感資源是由中國(guó)傳統(tǒng)文化基因衍生而來，“情感治理是社會(huì)治理制度“理性”之外“情理”層面的具體表達(dá)”[11]。因此，對(duì)中國(guó)基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新的進(jìn)一步理解需要在情理互動(dòng)的邏輯下展開。實(shí)踐表明，Z市“2+N”模式取得良好成效并非單純的制度創(chuàng)新結(jié)果，需要從情理互動(dòng)的邏輯進(jìn)一步剖析。結(jié)合具體案例分析發(fā)現(xiàn)，“2+N”模式在具體的實(shí)踐過程中，主要通過以下四種方式實(shí)現(xiàn)情理互動(dòng)，進(jìn)而推進(jìn)理性化的制度變革生效。

(一)陌生關(guān)系的熟悉化

改革開放后的高社會(huì)流動(dòng)使得社區(qū)，尤其是城市社區(qū)逐漸變成了一種“陌生人世界”[18]“互不相關(guān)的鄰里”[19]或者說“熟悉的陌生人”[20]的社會(huì)。與熟人社會(huì)不同，陌生人“社區(qū)內(nèi)的居民彼此之間沒有血緣、地緣或業(yè)緣等直接聯(lián)系，彼此之間盡管認(rèn)識(shí)但不熟悉”[21]，使得社區(qū)的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。而熟人社會(huì)中的人情、面子、關(guān)系是有效黏合碎片化社區(qū)的情感資源。因此，“將陌生人的環(huán)境盡可能轉(zhuǎn)變成為熟人環(huán)境，在熟人環(huán)境中繼續(xù)使用‘人情’‘面子’等交往規(guī)則”[22]，實(shí)現(xiàn)陌生關(guān)系的熟悉化，是推進(jìn)“2+N”模式生效的有效路徑之一，其主要方式有：

一是規(guī)范基本制度。開展“黨組織要引領(lǐng)，村民要知道、要參與、要做主、要監(jiān)督、要滿意”的“六要”工程建設(shè)，堅(jiān)持村(居)民會(huì)議、村(居)民代表會(huì)議制度，鼓勵(lì)和支持黨員干部積極參與協(xié)商活動(dòng)，引領(lǐng)城鄉(xiāng)居民和各方力量廣泛參與協(xié)商實(shí)踐。二是拓展協(xié)商形式。以社區(qū)(駐村)警務(wù)室開放日、村(居)民論壇、婦女之家、黨務(wù)村務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、村干陽光平臺(tái)、夜間懇談等為契機(jī)，開展靈活多樣的村民議事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)等協(xié)商活動(dòng)，確保村級(jí)事務(wù)在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，各類主體充分發(fā)表意見建議、形成協(xié)商意見。三是增進(jìn)集體生活。以發(fā)展為主題，以富民為主線，開展“黨旗引領(lǐng)、鄉(xiāng)村振興”主題系列活動(dòng)，通過組織開展各種社區(qū)活動(dòng)、推行互幫互助等措施，培養(yǎng)集體精神，將傳統(tǒng)的老舊社區(qū)和農(nóng)村、新產(chǎn)生的生人社區(qū)改造成治安基礎(chǔ)設(shè)施齊全、集體活動(dòng)豐富、公序良俗成風(fēng)的新熟人社會(huì)。

簡(jiǎn)言之，以構(gòu)建“新熟人社會(huì)”為抓手，通過群眾的事商量辦的規(guī)范化，通過理性化的制度建設(shè)將陌生的關(guān)系熟悉化，不僅能增進(jìn)基層社會(huì)的信任，而且還能作為“2+N”模式推進(jìn)的潤(rùn)滑劑。

(二)文化網(wǎng)絡(luò)的再利用

中國(guó)社會(huì)的“文化網(wǎng)絡(luò)”是當(dāng)前基層治理合法性權(quán)威的來源。杜贊奇認(rèn)為，“文化網(wǎng)絡(luò)由鄉(xiāng)村社會(huì)中多種組織體系以及塑造權(quán)力運(yùn)作的各種規(guī)范構(gòu)成，它包括在宗族、市場(chǎng)等方面形成的等級(jí)組織或巢狀組織類型”，具體如廟會(huì)、水會(huì)、商會(huì)以及血緣、庇護(hù)等非正式關(guān)系[23]?！?+N”模式的另一重要推進(jìn)方式是通過“鄉(xiāng)賢”“土規(guī)定”“土方法”等傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡(luò)資源的再利用，推動(dòng)身邊人辦身邊事，具體方法主要包括三個(gè)方面：

一是發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、選賢任能，動(dòng)員當(dāng)?shù)仡H有名望的族長(zhǎng)、能人、高人等具有道德感召力的“鄉(xiāng)賢”，按照網(wǎng)格化要求加入基層社會(huì)治理，充分發(fā)揮“家長(zhǎng)”言傳身教的巨大影響力解決糾紛、協(xié)管鄉(xiāng)村事務(wù)。

二是完善“土規(guī)定”。推動(dòng)移風(fēng)易俗活動(dòng)，完善鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約、家風(fēng)家訓(xùn)等行為守則，運(yùn)用約定俗成的“土規(guī)定”加強(qiáng)日常村民的行為約束。DS縣SP村加強(qiáng)村規(guī)民約規(guī)范建設(shè)，入選全國(guó)百篇優(yōu)秀村規(guī)民約，村風(fēng)民風(fēng)進(jìn)一步向好向善。

三是用好“土方法”。以村組名望、號(hào)召老人表決等方式形成的“土方法”參與民間調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解，不斷培養(yǎng)群眾相互尊重、恪守民約、崇法用法的習(xí)慣。

簡(jiǎn)言之，“2+N”模式通過文化網(wǎng)絡(luò)資源的再利用，將文化網(wǎng)絡(luò)中的“鄉(xiāng)賢”“土規(guī)定”“土方法”納入“2+N”的治理模式之中，實(shí)現(xiàn)了制度體制與情感資源的疊加互動(dòng)，從而更好地推動(dòng)“2+N”模式的運(yùn)行。例如，居住在ZP縣SA鎮(zhèn)府QT街小區(qū)的劉某，從縣公安局刑偵大隊(duì)長(zhǎng)位置退休后繼續(xù)發(fā)揮余熱。發(fā)動(dòng)退休老干部、老教師、轉(zhuǎn)業(yè)老軍人、老人協(xié)會(huì)代表等志愿者組成本社區(qū)的“夕陽紅愛心志愿者服務(wù)隊(duì)”，在“兩員”的帶領(lǐng)下參與小區(qū)各類矛盾糾紛的調(diào)處。2019年8月份至11月，個(gè)人結(jié)合法律知識(shí)、辦案調(diào)解技巧，通過接地氣、有人情味的溝通方式先后調(diào)處非法搭建、鄰里糾紛等各類矛盾糾紛20余起。在小區(qū)居民中的聲望漸盛，經(jīng)常作為居民代表與電梯、物業(yè)、開發(fā)商等相關(guān)公司共同商討小區(qū)改造等各項(xiàng)公共事務(wù)，是小區(qū)居民的“主心骨”。“有事找老劉”已經(jīng)成為小區(qū)居民的一句口頭禪。(4)資料來源：Z市公安機(jī)關(guān)“2+N”模式項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告。

(三)情理化的微調(diào)解

費(fèi)孝通先生認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一種“無訟”狀態(tài)，且這種觀念在現(xiàn)代還堅(jiān)固地存留在廣大民間社會(huì)[24]。因此，調(diào)解是中國(guó)特色的非訴訟糾紛解決機(jī)制，人民內(nèi)部矛盾的有效處理不僅要求將矛盾糾紛解決在基層，也要求通過多元方式化解在萌芽。因此在矛盾發(fā)生后，通過使“小矛盾”第一時(shí)間得到微調(diào)解，最大限度減少矛盾的升級(jí)，為矛盾化解提供良好條件?！?+N”模式以推廣“微調(diào)解模式”為突破，利用基層社會(huì)的情感資源和“2+N”模式中的各種專業(yè)隊(duì)伍資源，實(shí)現(xiàn)“曉之以理動(dòng)之以情”的微調(diào)解，進(jìn)而在情理互動(dòng)的邏輯下推進(jìn)“2+N”模式的落地生效。

具體措施包括，一是建立“一村(社區(qū))一法律顧問”制度。組建專業(yè)律師法律服務(wù)團(tuán)和由司法所、人民調(diào)解員、法官律師等專業(yè)人員構(gòu)成的法律援助隊(duì)，開通24小時(shí)熱線處理群眾求助，矛盾糾紛化解活動(dòng)。二是建立四大調(diào)解模式。以原有“公調(diào)對(duì)接”多元調(diào)解為基礎(chǔ)，創(chuàng)新“網(wǎng)格員首接調(diào)解、社區(qū)(鄉(xiāng)村)級(jí)組織調(diào)解、法律政策服務(wù)隊(duì)支援調(diào)解、公調(diào)對(duì)接多元調(diào)解”的四大調(diào)解模式，發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛后網(wǎng)格協(xié)管員和巡防隊(duì)第一時(shí)間介入。

截止2019年11月，“2+N”模式通過社情親情首接現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處，社會(huì)管理、糾紛解決和法律法規(guī)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)矛盾的層級(jí)化解，源頭處置各類非警務(wù)事項(xiàng)近3萬起，排查化解矛盾糾紛2836起，提供法律咨詢服務(wù)1542人次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解率達(dá)91.5%，實(shí)現(xiàn)了民事糾紛解決中的節(jié)約、效率和公正目標(biāo)。例如，2019年11月25日下午，NJ縣SC鎮(zhèn)TK村“社區(qū)(鄉(xiāng)村)110”治安巡防隊(duì)在日常訪查中，發(fā)現(xiàn)TK村第23村民小組共28人相約于次日早8點(diǎn)到Z市政府上訪。經(jīng)了解，系因小組土地被鎮(zhèn)某企業(yè)租用后部分土地賠償款未能及時(shí)拿到，村民們心生不滿，欲通過上訪表達(dá)訴求。治安巡防隊(duì)員立即向鎮(zhèn)黨委政府及所在派出所匯報(bào)，并指派法律服務(wù)隊(duì)連夜入戶開展勸解工作，與此同時(shí)，派出所馬上聯(lián)系該企業(yè)協(xié)調(diào)土地補(bǔ)償款給付事宜。網(wǎng)格民警和法律服務(wù)隊(duì)與村民代表懇談至深夜，逐個(gè)耐心勸解，闡明利害關(guān)系，經(jīng)過不懈努力，最終該小組村民同意與企業(yè)見面協(xié)商，雙方于次日上午就土地賠償款給付問題達(dá)成一致，一起基層矛盾被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并化解。(5)資料來源：Z市公安機(jī)關(guān)“2+N”模式項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告。

(四)群眾路線的再強(qiáng)調(diào)

人民公安工作的實(shí)踐是毛澤東“群眾路線”思想的直接反映，群眾路線既是公安工作的政治路線，又是方法論路線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“群防群治是一個(gè)很有效的手段，也是我們社會(huì)主義國(guó)家的體制優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)?！痹凇?+N”模式運(yùn)行中，Z市公安機(jī)關(guān)通過真心真意將黨的群眾工作方式真切地運(yùn)用到實(shí)踐中，用真情實(shí)感推動(dòng)“一切為了群眾，一切依靠群眾”這一核心與靈魂的落地落實(shí)，形成情感對(duì)理性法治社會(huì)治理的有效彌補(bǔ)和補(bǔ)充，讓情感作為基層社會(huì)治理中的“潤(rùn)滑劑”，促進(jìn)了“2+N”模式的生效運(yùn)行。

基層社會(huì)治理離不開安全，要注重充分激發(fā)群眾守護(hù)家園的熱情，共同參與平安建設(shè)。以網(wǎng)格治理為最小單元，制定安防業(yè)務(wù)培訓(xùn)系列規(guī)章制度，對(duì)治安巡邏隊(duì)、志愿服務(wù)隊(duì)等進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)社區(qū)、村居技防設(shè)施的使用管理維護(hù)工作培訓(xùn)，增強(qiáng)治安防范能力；從城鄉(xiāng)社區(qū)巡防隊(duì)員、物業(yè)保安、小區(qū)樓長(zhǎng)、退役軍人等人員中吸收政治素質(zhì)好、參與平安建設(shè)積極性較高的人員，采集網(wǎng)格內(nèi)人、地、物、事、組織等基本治安要素的信息，深入開展聯(lián)勤聯(lián)戶聯(lián)防等多種形式的“平安守護(hù)”行動(dòng)。截至2019年11月，“2+N”模式中的“二員”和專門隊(duì)伍協(xié)助公安機(jī)關(guān)先后排查、梳理提供各類違法犯罪線索503條，整治安全隱患4231個(gè)，搗毀窩點(diǎn)68個(gè)，協(xié)助抓獲違法犯罪嫌疑人448人，協(xié)助破獲案件209起，群眾安全感達(dá)98.79%，全市社會(huì)治安大局持續(xù)向好。例如，2019年11月14日上午8時(shí)，CT縣JS村農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)內(nèi)一老人與一男子因小事發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，后老人摔倒在地，涉事男子隨即離開現(xiàn)場(chǎng)?！吧鐓^(qū)(鄉(xiāng)村)110”治安巡防隊(duì)員接到群眾求救后及時(shí)安置好受傷老人，協(xié)助公安機(jī)關(guān)通過監(jiān)控比對(duì)找到涉事男子，并約雙方見面調(diào)解。在調(diào)解過程中，社區(qū)警員核對(duì)該男子信息時(shí)發(fā)現(xiàn)，其自稱A的身份信息在系統(tǒng)中顯示為“死亡注銷”，經(jīng)研判、排查，并與其戶籍所在地派出所進(jìn)行聯(lián)系，確認(rèn)該男子為B，系A(chǔ)的哥哥，2009年3月30日因涉嫌故意殺人案被寧夏某公安分局上網(wǎng)追逃。2019年11月27日，B已移交寧夏某公安分局，至此一名潛逃十年之久的刑事犯罪嫌疑人落網(wǎng)。(6)資料來源：Z市公安機(jī)關(guān)“2+N”模式項(xiàng)目總結(jié)報(bào)告。

總體來看，在“2+N”的社會(huì)治理模式中，Z市公安機(jī)關(guān)通過陌生關(guān)系的熟悉化、文化網(wǎng)絡(luò)的再利用、情理化的微調(diào)解以及群眾路線的再強(qiáng)調(diào)四種路徑實(shí)現(xiàn)了機(jī)制創(chuàng)新與情感治理的雙重疊加與互動(dòng)，機(jī)制創(chuàng)新作為剛性的一面，情感治理則是柔性的一面，兩者剛?cè)岵?jì)，共同推動(dòng)了“2+N”社會(huì)治理創(chuàng)新模式的落地與生效。

四、結(jié)語

黨的十九屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)?！边@表明了社會(huì)治理模式創(chuàng)新在完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化方面不可或缺。本文的研究同樣表明，中國(guó)是一個(gè)“情本位”的社會(huì)，社會(huì)治理不能忽視情感治理的作用，理想的社區(qū)是“有溫度”的社區(qū)。情感治理與制度創(chuàng)新同樣重要，兩者不宜偏頗。社會(huì)治理不僅需要制度、機(jī)制的創(chuàng)新，也需要情感資源的維系與推進(jìn)。換言之，共建共治共享的社會(huì)治理格局必然是能夠?qū)崿F(xiàn)剛性制度建設(shè)與柔性情感治理良性互動(dòng)的理想狀態(tài)。

與其他社會(huì)治理創(chuàng)新模式相比，“2+N”模式在制度變革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，更加注重柔性情感要素的作用以及剛性制度與柔性情感的疊加互動(dòng)效應(yīng)，這是“2+N”模式成功的重要方面。不過，需要注意的是，制度、體系與機(jī)制的創(chuàng)新是一個(gè)能動(dòng)的過程，而情感資源的培育與維系則是個(gè)漫長(zhǎng)生長(zhǎng)的過程，治理主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性的空間較小。兩者之間的契合與匹配可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能達(dá)成。這實(shí)則是“2+N”模式需要注意的問題，即脫嵌情感豐富的中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)，“2+N”模式很可能難于生根發(fā)芽、開花結(jié)果。這也提示我們，理想的社會(huì)治理模式需要時(shí)間的沉淀與積累，“2+N”模式發(fā)展與提升需要到中國(guó)情感本位的鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)掘更多的情感資源，在社會(huì)治理中不斷地進(jìn)行情理互動(dòng)，如此才能達(dá)成共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。