淺析土地開發(fā)整理項目的問題及建議

徐蘭聲+張雄

摘要：項目規(guī)劃設計和預算編制是土地開發(fā)整理項目工程實施的最重要依據(jù)和實施準則，是確定項目工程投資的重要組成部分，本論文對土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計和概預算進行初步的介紹，并對項目規(guī)劃設計和預算編制存在的問題進行簡單的分析，并提出一些建議。

關鍵詞：土地開發(fā)整理項目 規(guī)劃設計 預算

1 概述

我國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，隨著近幾年來國家經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，不可避免的占用了大量的易農(nóng)耕地。國家為了解決我國群眾吃飯問題，特提出保證國家18億畝耕地的戰(zhàn)略紅線，有效緩解了我國糧食自給自足問題。實施土地開發(fā)整理補充耕地是保護耕地的一項重要措施，通過土地開發(fā)整理對區(qū)域土地利用狀況進行綜合整治以及改進，能夠有效提高土地利用率，增加有效耕地面積，改善耕地質(zhì)量，進一步改善區(qū)域生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，提高糧食產(chǎn)量。可以說，實施土地整理項目，是使土地資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

項目規(guī)劃設計和預算的編輯是土地開發(fā)整理項目前期工作中重要環(huán)節(jié)，是項目前期申報確定項目建設規(guī)模和投資規(guī)模的基礎依據(jù)，項目的實施能否有效改善區(qū)域生產(chǎn)生活條件是項目規(guī)劃設計和預算編輯的目標，規(guī)劃設計和預算編輯在項目實施過程中能否充分指導項目的實施和嚴格控制項目投資是規(guī)劃設計和預算編輯質(zhì)量好壞的重要評定。由于土地開發(fā)整理項目是國家為了調(diào)控城市建設用地占用耕地矛盾新興提出的建設項目，項目本身還在摸索實施過程，其中難免出現(xiàn)相關法律規(guī)范的不健全和不完善。本論文以土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計和預算為對象，就如何完善項目規(guī)劃設計和預算編輯進行簡單分析，為更好的實施土地開發(fā)整理項目摸索道路。

2 土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計和預算編輯

2.1 項目規(guī)劃設計和預算編制程序 規(guī)劃設計和預算編輯是在土地利用總體規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃的指導下，根據(jù)土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計規(guī)范及資金下達情況以土地開發(fā)整理項目預算編制暫行規(guī)定土地開發(fā)整理項目預算定額等等規(guī)范確定項目規(guī)劃的目標和任務，通過項目可行性研究對項目區(qū)域內(nèi)土地資源、自然資源和經(jīng)濟進行適宜性的評價，并調(diào)整優(yōu)化土地利用結構和布局，配套工程設施和提出保護生態(tài)環(huán)境的生物工程措施，提出項目規(guī)劃方案和實施計劃和措施，制定和執(zhí)行土地開發(fā)整理規(guī)劃和預算，是搞好土地開發(fā)整理的前提。

規(guī)劃設計和預算在技術上需要大量的區(qū)域內(nèi)自然條件、自然資源、社會經(jīng)濟條件、人文資源、水文資源、土地利用現(xiàn)狀、土地利用潛力狀況、基礎設施狀況、土地政策、法規(guī)及相關的規(guī)定、標準等資料。通過對原始資料審核，對原始資料按自然環(huán)境、社會經(jīng)濟、土地利用等分類分組，對數(shù)據(jù)資料初步計算、整理、匯總。做出技術性可行性分析，優(yōu)化比選方案，結合社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益，最終確定項目規(guī)劃設計和預算方案。

2.2 土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計和預算的作用 2000年國土資部下發(fā)了《土地利用規(guī)劃實施管理工人若干意見》（國土資發(fā)[2000]144號），明確土地開發(fā)整理項目的立項必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃或土地開發(fā)整理專項規(guī)劃。而規(guī)劃設計和預算是在土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項規(guī)劃的指導方針下，結合申報項目區(qū)域?qū)嶋H情況編輯的，所以規(guī)劃設計和預算間接的成為了項目立項的依據(jù)。

項目規(guī)劃設計通過對區(qū)域內(nèi)項目區(qū)土地資源、自然資源、社會經(jīng)濟和人文需求等通過技術論證和實地調(diào)查，并分析工程投資效益，配套提高或改善土地資源的分項、單項、單位和分部工程設施，達到土地開發(fā)整理項目目標和任務，是規(guī)劃設計方案可行性的反應。而預算則是從經(jīng)濟層面衡量規(guī)劃設計方案合理性的重要依據(jù)，是約束規(guī)劃設計規(guī)模和比選不同規(guī)劃設計方案，對規(guī)劃設計的技術經(jīng)濟分析和評價，從而優(yōu)化比選出合理性與經(jīng)濟型較高的規(guī)劃設計和預算，達到優(yōu)化設計的目的。

經(jīng)批準的規(guī)劃設計預算文件，是項目招投標階段的投標框架，是簽訂建設項目總包合同、撥付工程預付款和辦理工程結算的基礎性文件。簽訂承發(fā)包合同，要以工程預算為重要依據(jù)和必備的附件，以確定建設單位發(fā)包給施工單位的全部工程造價或需要完成的那部分工程價值。而規(guī)劃設計工程內(nèi)容是施工單位投標報價參考性依據(jù)，結合招投標文件從而確定施工單位投標報價。

施工階段的規(guī)劃設計、圖紙和預算是施工單位編制施工組織計劃、進行施工準備、組織施工人員和施工材料的儲備等等施工前準備工作的數(shù)據(jù)依據(jù)，也是考核施工單位施工管理和控制施工成本的重要依據(jù)。監(jiān)理現(xiàn)場監(jiān)督施工質(zhì)量、確定撥款進度除了遵守監(jiān)理相關監(jiān)理規(guī)范和規(guī)定外，規(guī)劃設計、圖紙和預算也是必不可少的重要文件。同時也是業(yè)主單位檢查施工質(zhì)量、督促施工進度和確定撥款金額的重要技術文件。

此外規(guī)劃設計、圖紙和預算在驗收階段可以通過項目實施情況和設計進行對比，通過預算和竣工結算進行核算也可作為規(guī)劃設計和預算對比，是能否順利通過驗收的重要指標之一。

3 土地開發(fā)整理項目實施過程中存在的問題

3.1 規(guī)劃設計深度不夠圖紙指導性不高 項目在前期工作中涉及前期項目區(qū)的測量工作，云南省國土資源廳雖然有規(guī)定土地開發(fā)整理的測繪工作必須是在云南省國土資源廳備案并具備相應資質(zhì)專業(yè)的測繪單位，但受前期經(jīng)費限制地形圖測量均以1：2000作要求。地形圖比例較小，滿足不了丘陵山區(qū)規(guī)劃設計階段需要。按現(xiàn)行土地開發(fā)整理可研究、規(guī)劃設計要求，丘陵山區(qū)地形圖測量不小于1：2000，但山區(qū)地形復雜，1：2000地形圖根本滿足不了土地平整規(guī)劃設計要求，加之勘測工作不到位，測繪市場也比較紊亂，有些情況下出現(xiàn)測繪工作外包，保證不了測繪圖紙的質(zhì)量。設計單位由于設計工程內(nèi)容是以1：2000地形圖為基礎原圖，丘陵地區(qū)地形變化較大，設計單位現(xiàn)場踏勘、調(diào)查時間不足、工作不細，以及勘測工作不到位，加上相當部分設計單位大都是科研院校，項目規(guī)劃設計工作大多由在讀博士生、研究生來完成，由于設計人員專業(yè)單一，實踐經(jīng)驗不足，導致設計圖紙和實際情況有較多差異，無法有效指導施工單位按規(guī)劃設計圖進行施工，施工變更頻繁。endprint

3.2 項目規(guī)劃設計脫離實際 設計人員設計沒有充分考慮當?shù)貙嶋H情況，設定理想化的規(guī)劃設計目標，單純考慮“田成方，路成林，渠相連，林成行”的規(guī)劃模式，打破原有景觀布局模式，反造成給農(nóng)戶生產(chǎn)不便利、生產(chǎn)成本增加。甚至部分項目規(guī)劃設計統(tǒng)一規(guī)劃標準田塊，造成土地權屬調(diào)整較大，出現(xiàn)糾紛和社會不穩(wěn)定因素。

3.3 前期工作群眾參與性不夠 土地開發(fā)整理項目的實施地點多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而項目后期的工程實施接觸最為頻繁的莫過于當?shù)厝嗣袢罕姡椖靠⒐を炇蘸笫褂檬找娴囊彩钱數(shù)厝罕?，所以當?shù)厝嗣袢罕娛亲顬榱私猱數(shù)匦枨蟮娜后w，沒有充分了解當?shù)厝罕姷男枨蠖幹频囊?guī)劃設計和預算不是符合因地制宜的規(guī)劃設計，也是造成項目后期實施組織難度大的一個重要因素。目前規(guī)劃設計單位的設計人員對于項目的公眾參與調(diào)查深度不夠，往往只是和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部進行簡單交流，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的一些簡單的調(diào)整表和一些簡單的項目宣傳就完成了項目前期的公眾參與過程，不能真實具體的體現(xiàn)項目當?shù)厝嗣袢罕姷男枨蠛拖敕ǎ矝]有充分通過和各相關部門進行深層次的協(xié)調(diào)和交流，聽取相關部門專家的意見。項目規(guī)劃設計公眾參與環(huán)節(jié)只是走過場。

3.4 預算費用有待優(yōu)化 土地開發(fā)整理項目是一個涉及面積廣，涉及部門眾多，參與人員比較復雜的系統(tǒng)性整治工程。而項目的前期工作對于項目后期的規(guī)劃和實施起到?jīng)Q定性作用。項目的前期踏勘與勘測是項目規(guī)劃設計和項目預算工作的第一手資料，由此可知前期勘測的重要性。在土地開發(fā)整理項目的預算費用構成中項目前期勘測費占項目施工費的1.5%，根據(jù)新費率規(guī)定丘陵地區(qū)可乘以1.1的調(diào)整系數(shù)，現(xiàn)階段測繪使用的1：2000的地形圖作為規(guī)劃設計的基礎性測量成果圖明顯不能夠滿足丘陵地區(qū)地形變化較大的特點。

3.5 預算費用的組成部分有待完善 土地開發(fā)整理項目的后期實施的順利與否一方面是看施工單位的施工組織能力和施工管控，另一方面則要看項目工程布置的用地協(xié)調(diào)工作進展是否順利，目前項目預算費用里面還沒有占地補償費用這一部分費用組成。這就意味著工程設施占用土地是沒有補償費用的，這也就加大了當?shù)卣痛迳岣刹繀f(xié)調(diào)工作的難度，這也是造成項目施工工作進展與群眾利益的主要矛盾。

4 今后規(guī)劃設計和預算工作的建議

4.1 建議國家和省級國土部門盡快完善項目相關規(guī)范和制度 建議國家和省級國土部門定期進行廣泛的征求各地國土部門實施項目的經(jīng)驗和建議，通過對不同地區(qū)、不同地形地貌的實際情況進行綜合分析、匯總和分類完善項目相關技術規(guī)范，完善制定出針對不同地區(qū)的相關技術規(guī)程和規(guī)范，從源頭上優(yōu)化設計理念。

根據(jù)不同地區(qū)、不同地形地貌和實際情況盡快完善優(yōu)化項目費率構成和出臺針對不同地區(qū)預算費用構成和費率。充分考慮復雜地形地貌情況下提高項目前期勘測費用，并提高預算標準。

4.2 加強項目規(guī)劃設計和預算的參與程度以及實施關鍵環(huán)節(jié)的管理和協(xié)調(diào) 通過加強和規(guī)劃設計單位的協(xié)調(diào)，通過積極和項目區(qū)域內(nèi)群眾的溝通和深入的交換意見，把當?shù)厝罕姷南敕ê退悸贩答伣o設計單位，從而優(yōu)化規(guī)劃設計和預算，使規(guī)劃設計和預算的編輯更符合當?shù)氐膶嶋H情況，減少項目后期不必要的變更，同時也可以更有效的控制項目資金。

建議加強項目實施的關鍵環(huán)節(jié)的管理和協(xié)調(diào)，在完善土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計相關技術標準的同時，嚴格要求項目規(guī)劃設計單位在設計過程中執(zhí)行相關技術標準。強化規(guī)劃設計人員職能落實和責任制度。特別是對因規(guī)劃設計單位承擔的項目設計成果不符合相關標準，連續(xù)多次未通過專家審查論證，項目實施中出現(xiàn)因設計問題導致嚴重工程質(zhì)量或其他后果，以及在項目規(guī)劃設計中違規(guī)的人員，實行限期整改。項目前期勘測的成果圖建議提高比例尺，以滿足復雜地形地貌情況下工程設施合理布局，使規(guī)劃設計圖紙在后期施工實施中更具指導性意義。

5 結論

土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計和預算還在不斷完善和優(yōu)化中，由于它涉及的面比較廣，制約規(guī)劃設計和預算編輯實施的因素眾多，只有通過不斷的實踐，耗費大量的人力和物力和財力，通過在實施中找缺點，在進步中找弱項，逐步完善和優(yōu)化規(guī)劃設計和預算相關的規(guī)范、規(guī)程，科學合理的制定項目規(guī)劃設計和預算，不斷在實施中摸索才能找到符合不同區(qū)域不同地形地貌類型實施的新路子。

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作者簡介：

徐蘭聲（1985-），女，云南云縣人，講師，研究方向：城市空間信息。endprint