新加坡組屋政策探析及其對我國的借鑒

羅 銳，鄧大松

（武漢大學社會保障研究中心,湖北 武漢 430072）

近些年來，伴隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，大量農(nóng)村人口進入城市，其中中低收入階層的住房保障成為眾所關注的問題。如何解決中低收入的家庭住房，已成為從中央到地方各級政府都格外關心的一個重大民生問題。我國從1998年推出房改政策，取消福利房分配，全面推行以商品房為主導的住房市場化進程。一系列的改革希望引導房地產(chǎn)市場良性發(fā)展，改革的出發(fā)點是積極的，但改革的路徑和發(fā)展方向與改革的目標卻相去甚遠，住房供應市場尚未發(fā)揮市場規(guī)律的作用，商品房價格持續(xù)飆升，房價的增幅遠遠大于國民經(jīng)濟和居民實際收入的增長，房價嚴重偏離了國民的實際購買力，房地產(chǎn)市場“泡沫”嚴重，中低收入階層對于房子往往是可望不可即，很多成為了“房奴”。為了治理混亂的住房供應市場，解決中低收入階層的住房問題，政府采取了一系列宏觀調(diào)控政策，提出建設廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房計劃。但由于我國是人口大國，保障性住房供給遠遠無法滿足需求，使得保障性住房計劃進展緩慢。因此，如何加快我國保障房建設，讓城鎮(zhèn)居民安居樂業(yè)，已成為事關國家長治久安，構建和諧社會的重中之重。新加坡組屋政策為解決居民住房保障樹立了標桿，享譽于世。他山之石，可以攻玉。本文試圖通過對新加坡組屋政策進行探析，以期尋求加快我國保障性住房建設的經(jīng)驗借鑒。

一、新加坡組屋計劃的背景及歷史沿革

新加坡是典型的熱帶海島城市國家，面積為710平方公里，2011年人口數(shù)量526萬，其中146萬為外籍人。新加坡還是一個多種族、多語言、多宗教國家，華人最多，占總人口四分之三左右，其余為馬來人、印度人和其他種族。1824年，新加坡淪為英國殖民地，成為英國在遠東地區(qū)的轉口貿(mào)易商埠和在東南亞的主要軍事基地。二戰(zhàn)時期新加坡被日本占領，1945年日本投降后，英國恢復殖民統(tǒng)治。1959年實現(xiàn)自治，1963年與馬來亞、沙巴、沙撈越共同組成馬來西亞聯(lián)邦。1965年脫離馬來西亞，成立新加坡共和國，同年加入英聯(lián)邦。

新加坡建國之初就面臨內(nèi)外雙重壓力：內(nèi)部多族群并存但極具離心傾向，外有馬來西亞等伊斯蘭世界的包圍和敵視。因此，為了讓各族群和睦相處，安居樂業(yè)，新加坡人民行動黨政府通過實施“居者有其屋”的組屋計劃，把組屋的分配、管理政策作為建構各族群的國家認同的手段和策略[1]。組屋政策改變殖民地時期各族群集中居住模式，形成各族群在空間上平衡分布居住形態(tài)。與此同時，政府在各個組屋區(qū)通過建立社會控制網(wǎng)絡，推動各族群之間的整合和凝聚，為形成多元種族、多元文化的和諧社會奠定了基礎。新加坡公共住房政策演變大體經(jīng)過了三個時期。

一是殖民統(tǒng)治市區(qū)重建計劃時期（1822-1927年）

1822年，為了實現(xiàn)對新加坡的殖民統(tǒng)治，英國人史丹?！とR佛士開始實施市區(qū)重建計劃。該計劃的實施對新加坡各族群的居住形態(tài)產(chǎn)生了深遠影響。1824年，英國殖民統(tǒng)治后，殖民政府市區(qū)計劃委員會對不同族群的聚居區(qū)域劃分為歐洲人區(qū)、武吉士人區(qū)、華人區(qū)、印度人區(qū)、阿拉伯人區(qū)。歐洲區(qū)和武吉士人區(qū)位于美芝路一帶；華人區(qū)位于新加坡河西南部，介于直落亞逸與珍珠山間，即今牛車水一帶；印度人區(qū)位于新加坡河下游西岸；阿拉伯人區(qū)分布于蘇丹王宮西北部，鄰近歐洲人區(qū)[2]。殖民時期市區(qū)重建計劃的實施，基本奠定了各個族群聚居的居住格局。

二是改良信托局時期（1927-1960）

隨著新加坡移民的不斷增加，移民住房問題凸顯。居住環(huán)境惡劣，開始出現(xiàn)“屋荒”，當時的新加坡被視為世界上最為擁擠的貧民區(qū)之一。移民惡劣的居住狀況已嚴重影響到殖民政府的形象，為此，殖民政府在1927年成立新加坡改良信托局 (SIT)，其主要目的是為低收入的無家可歸者建造房屋。但實際效果不大[3]。由于建設資金不足，加上管理上也存在問題，特別是二戰(zhàn)后各殖民地興起獨立運動，英國殖民政府不愿意在新加坡的基礎設施建設上投入大量資金[4]，因此，改良信托局時期移民住房問題并沒有解決。

三是建屋發(fā)展局時期（1960—現(xiàn)在）

1959年新加坡自治以后，李光耀領導的人民行動黨自治政府開始著手解決社會公眾的住房問題，并于1960年成立建屋發(fā)展局（HDB）。這主要是由于當時新加坡“屋荒”問題隨著二戰(zhàn)結束更加嚴峻。此時雖然來自中國的移民基本停止，但戰(zhàn)后本地人口4%以上的高出生率以及因馬來亞內(nèi)亂大量移民從西馬涌入新加坡導致人口增加[4]，令本已十分嚴峻的“屋荒”雪上加霜，再加上1961年發(fā)生在居民區(qū)的一場火災導致大量居民失去家園。當時新加坡住房條件惡劣已是世界有名，居住環(huán)境亟待改善。1962年，據(jù)自治政府社會福利部的調(diào)查結果表明，73%的家庭居住條件在貧困線以下[5]。這些使得政權基礎本就脆弱的自治政府必須優(yōu)先解決住房問題。為迎合社會大眾民意，兌現(xiàn)上臺執(zhí)政前的承諾，李光耀為首的人民行動黨通過解決“屋荒”問題來獲得民眾支持，從而鞏固了自己的政治權力。

二、新加坡組屋政策的基本內(nèi)涵

新加坡的“組屋”指組合房屋，是由建屋發(fā)展局為大多數(shù)新加坡人承建的房屋。為解決居民特別是中低收入居民的基本住房問題，新加坡政府先后成立中央公積金局和建屋發(fā)展局。中央公積金局統(tǒng)一管理和使用公積金儲蓄，通過制定《中央公積金法》，規(guī)定任何雇員或受薪者必須把工資按一定比例作為公積金統(tǒng)一存入中央公積金局（其中80%用于購買住房）。建屋發(fā)展局主要負責“組屋”的規(guī)劃、建設、經(jīng)營和管理等工作，保證“居者有其屋”計劃的真正落實。其組屋政策概括起來有以下幾個方面：

（一）立法保障住房用地供應

為了保證建設住房用地供應，新加坡制定《土地征用法》，明確規(guī)定政府為了國家建設有權征用私人土地，并可在任何地方征地建造公共組屋。該法律授權建屋發(fā)展局等部門擁有強制征地的權力，以確保城市更新、土地開發(fā)及相關的計劃能以遠低于私人開發(fā)商購地的價位獲取所需的私有用地。建屋發(fā)展局一般采用按規(guī)定的“市場價值”（市場價的20%）向土地局購買。被征用土地只有國家有權力調(diào)整價格，價格確定后，任何人不得隨意抬價，而且也不受市場左右。通過低價征地的合法化和強制化，國家獲得巨大的收益，以保障大幅度降低公屋建設成本和租售價位的現(xiàn)實需要。

（二）多渠道購房融資政策

為了保障大多數(shù)人能夠買得起房，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標，新加坡政府通過多渠道來解決購房者的購房資金。

1．利用中央公積金購房

中央公積金制度為新加坡人購房提供了資金來源。假如一個家庭月收入2000美元，每月公積金存款800美元，其中600美元可用于購買政府組屋。目前，公積金還可用于購買房屋保險。

2．提供購房低息貸款

建屋發(fā)展局為購房者提供遠低于市場利率水平的優(yōu)惠貸款利率。當購房者的現(xiàn)金和公積金不足以支付購房款時，建屋發(fā)展局可為居民提供低息購房貸款，并同時提供為期10年的裝修貸款。購房貸款利率一般比商業(yè)銀行低3-4個百分點。

3．政府資助

建屋發(fā)展局以低價出售公共組屋,政府給予兩方面的資助：一是建房貸款，組屋建設的資金來源主要是政府財政投資資金、住房公積金，以及儲蓄銀行貸款；二是政府津貼，首套房是通過公開市場（也稱二手市場或轉售市場）而非購買政府組屋的，政府給予3萬新元的購房津貼。如果申請者申請的新組屋單位同父母住家的直線距離在1公里之內(nèi)，還可額外再享受1萬新元的購房津貼，同時在住房分配中有優(yōu)先權。

4.價格優(yōu)惠

新加坡規(guī)定每個公民有兩次購買新“組屋”的機會，新組屋的價格普遍低于市場價格，通常只有市場轉售價格的60-70%，同時政府給予購買新組屋的公民相應的貨幣津貼。

（三）完善組屋分配政策

新加坡組屋分配采取按需分配的政策，實行家庭優(yōu)先、首次購房者優(yōu)先。

1．購房申請資格

建屋發(fā)展局對購房者的申請資格和條件做了嚴格具體的規(guī)定。

（1）公民權。只有新加坡公民（持粉紅色身份證）才有資格向政府提出購買新組屋，新加坡的永久居民（持藍色身份證）只能從組屋轉售市場中購買二手組屋，而居住在新加坡的外國人則不能享受組屋政策的優(yōu)惠。擁有私房者只能申購二手組屋，且必須居住在購買的組屋內(nèi)。私房業(yè)主如將其房產(chǎn)出售，30個月后且家庭收入符合規(guī)定條件方可申購新組屋。

（2）收入水平。建屋發(fā)展局對購房者的家庭收入作了具體規(guī)定：月收入低于1000新元的家庭才可以申購建屋發(fā)展局住房；2000新元以下有資格購買兩房式新組屋；3000新元以下有資格購買三房式新組屋；8000新元以下才有資格購買四房或者以上的新組屋；破產(chǎn)者也有購買五房或者以下新組屋的資格。年齡超過三十五歲的大齡單身公民（包括未婚或離婚）則沒有個人收入方面的限制，但只能以個人名義購買二手組屋。

（3）最低年齡限制。年滿21周歲且組成家庭、家庭月收入在6000新元以下、沒有其他產(chǎn)業(yè)的公民，有資格申購組屋。

（4）家庭構成。建屋發(fā)展局規(guī)定申請新組屋必須是兩個成年家庭成員形成“核心家庭”（即夫妻雙方家庭）聯(lián)名申請。特殊情況如老年人和孤兒等則通過其他安居計劃解決。

表1 新加坡保障性住房申請資格條件 單位：新加坡元

2.一個核心家庭只能擁有一套組屋

建屋發(fā)展局剛開始規(guī)定，購買第一套組屋五年后可以申請第二套組屋，現(xiàn)已改為十年后才能申請第二套，但規(guī)定原有組屋必須在購買第二套組屋后半年內(nèi)出售。

3.組屋轉售

由于組屋是由政府出資建造，建屋發(fā)展局規(guī)定組屋不能轉售，但可以由建屋發(fā)展局原價回購。考慮到每個公民有兩次購屋機會，從1971年開始，居民住滿三年即可按市場價出售組屋，但一年內(nèi)不得再申請。1973年居住期改為五年，但在30個月內(nèi)不能申請組屋。1979年居住期又改為三年，但須交600新元申請費后可即刻申請，原組屋轉售時要交5%轉售稅。轉售稅1985年取消。

表2 新加坡保障性住房分配體系

三、新加坡組屋政策對我國的經(jīng)驗借鑒

新加坡組屋政策以“人人有房住”為理念，以“居者有其屋”為最終目標，把公民居住權益放在首位，保障真正需要的人能入住組屋。時任新加坡總理李光耀指出：“我們將全力以赴去達到我們的目標：使每個公民的家庭都擁有自己的家。”[6]新加坡將居民住房問題作為社會“政治穩(wěn)定”來看待：“如果每個家庭都有自己的住房，國家將會更加穩(wěn)定?！盵7]當前，我國在解決中低收入階層的住房問題方面，可借鑒新加坡組屋計劃經(jīng)驗，建立完善適合我國國情的住房保障機制。

（一）保障居民安居樂業(yè)政府不能缺位

新加坡經(jīng)驗表明，解決居民住房問題，政府理應成為主導力量。安居樂業(yè)是國人人生的基本目標，也是實現(xiàn)“中國夢”的具體體現(xiàn)。其中安居是前提，居不安，何談樂業(yè)？目前我國正處在城市化快速發(fā)展時期，大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，這無疑對城鎮(zhèn)住房保障提出了嚴峻挑戰(zhàn)。國家“十二五”規(guī)劃提出，建設城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套(戶)，到2015年全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，重點是發(fā)展公共租賃住房，加快建設廉租住房，加快實施各類棚戶區(qū)改造，滿足基本住房需求。習近平總書記在2013年黨的十八屆三中全會上提出“住有所居”，要求從城鎮(zhèn)居民住房基本需求出發(fā)，解決中低收入階層住房問題。安居工程是一項系統(tǒng)工程，涉及到土地供應、建房資金來源、住房分配政策、乃至社會穩(wěn)定等方方面面。因此，實現(xiàn)安居工程，政府不能缺位。考慮到我國的社會制度、地理環(huán)境、人均收入、政府擁有的資源、人們的住房觀念等與新加坡有很大的不同，在借鑒新加坡經(jīng)驗時，應強調(diào)政府旨在解決安居房建設用地、融通建房資金、保障安居房分配的公平、公正、公開方面的作用，而非保證實現(xiàn)“居者有其屋”的目標。

（二）建立完善保障性住房管理運行機制

根據(jù)新加坡組屋管理經(jīng)驗，完善的管理運行機制是城鎮(zhèn)住房保障制度得以順利實施和高效運行的保證。結合我國現(xiàn)階段實際情況，保障性住房管理運行機制應包括供應體系，準入退出機制，以及保障體系。其中供應體系是基礎，保障體系是保證，準入退出機制是核心，如圖1所示。

圖1 保障性住房管理運行機制圖

1.建立政府為主、市場為輔的保障性住房供應體系

我國保障性住房是與商品房相對應的概念，是社會保障體系的一部分，具有公共產(chǎn)品屬性，屬于廣義上的公共產(chǎn)品[7]。因此，政府應是建設保障性住房的主導力量，應由政府主導，統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運作。我國的保障性住房建設主導部門是住房保障局和住房與城鄉(xiāng)建設部，一般采用政府直接出資或向建筑方提供補助等轉移支付手段，以低于市場價格的方式出售或出租給保障住戶?？紤]到“經(jīng)濟適用房”政策在實踐中存在騙購、套購以及黑箱操作等問題，政府應減少“經(jīng)濟適用房”的供給，盡可能多提供“廉租房”，讓城鎮(zhèn)中低收入的住房困難家庭通過申請才能獲得，但只享有有限使用權，目的是為了保障低收入者的居住權益。

保障性住房作為一項惠民政策，是“福澤于民”的民生工程，在政府主導的基礎上，還應發(fā)揮市場的積極作用。我國人口眾多，單靠國家有限的財力短期內(nèi)還無法完成這一惠民工程，必須調(diào)動全社會的力量，加大保障性住房投資和建設力度。新加坡經(jīng)驗表明，只有加強住房保障，才能做到居民安居樂業(yè)，最終實現(xiàn)社會穩(wěn)定。

2.完善保障性住房管理運行機制

首先，應建立嚴格的保障性住房準入機制。準入機制包括審查（收入、住房及戶籍）、公示、輪候、配租、退出等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)均需要有完善的管理運行機制，是一項復雜的系統(tǒng)工程。目前，我國正處于工業(yè)化、城市化快速推進時期，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)聚集，住房問題顯得尤為突出。為保障中低收入階層住居權益，必須建立嚴格的保障性住房準入機制，完善和規(guī)范申請審核和配租配售程序，從法律上防范騙購騙租保障性住房和變相的福利分房行為，轉變傳統(tǒng)的選擇性住房保障模式，采用福利性住房保障模式①，嚴格規(guī)定各類保障性住房申請資格條件，完善保障性住房分配、公眾監(jiān)督機制。一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)，終生取消保障資格。

其次，實行輪候排隊規(guī)則。在嚴格申請資格條件的基礎上，對已申請成功的家庭，由住房保障局及下屬有關主管部門根據(jù)規(guī)定進行輪候排隊，先申請先分配。充分體現(xiàn)住房保障制度公平、公正和公開的原則。如果多個家庭同時滿足同等申請條件，則可通過抽簽或其他約定方式確定分配次序。申請成功后如果放棄分配則需重新申請排隊輪候，嚴禁插隊。

再次，要完善保障性住房退出機制，強化退出管理，促進保障性住房資源合理配置和有效流轉[8]。借鑒新加坡經(jīng)驗，嚴格控制保障性住房戶型面積，建立適應不同收入水平居民的多層次住房保障體系，鼓勵入住家庭收入水平提高后主動退出。完善租賃型保障住房制度，制訂動態(tài)的、合理的、有利于租房者主動退出的租金標準，在滿足低收入家庭住房基本需求的同時，保證廉租房供給者的基本利益。

3.建立多層次、多樣化保障性住房供應體系

應對低、中、高收入階層實行分類供應模式，即在多層次保障性住房體系基礎上，針對不同收入水平的中低收入家庭提供不同的保障性住房。如對處于溫飽線邊緣的家庭，提供政府主導修建的“廉租房”；對中等偏低收入家庭，則鼓勵其用有限的住房支付能力購買“經(jīng)濟適用房”。在保障性住房體系中，確定供應主體，實行“財政預算為主，多渠道融資、多渠道籌集房”的方針[9]，政府可在加大投資的同時，通過一定的優(yōu)惠政策措施引導多渠道的資金投入保障性住房建設。對于投資保障性住房的開發(fā)商，政府要協(xié)調(diào)好開發(fā)商與土地被征者之間的利益沖突，既要保證土地被征者的合法利益，也要讓開發(fā)商有利可圖，避免開發(fā)商將過高的土地開發(fā)成本轉嫁給消費者，從而使消費者利益受損。

（三）建立健全住房保障政策動態(tài)調(diào)控機制

新加坡的組屋政策根據(jù)時間和實踐的變化不斷進行調(diào)整，已形成了一套比較完善的動態(tài)調(diào)控機制，實踐表明成效顯著。當前，我國隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會階層結構和財富分配結構也在不斷變化。為保持城鎮(zhèn)住房保障制度的健康有效運行，有必要借鑒新加坡經(jīng)驗，建立健全住房保障政策的動態(tài)調(diào)控機制，以便對住房保障體系和保障政策進行適時的動態(tài)調(diào)控。

一是對住房保障收入水平、保障范圍標準和住房貨幣補貼發(fā)放條件與標準的動態(tài)調(diào)整。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政府在住房保障上的主導力會不斷增強，可提供的財力越強，保障能力也會逐漸增強，從而更有能力解決困難家庭的住房問題。同時，中低收入階層也會隨著經(jīng)濟的發(fā)展其收入水平不斷提高，收入水平提高的直接影響是自身有能力解決住房問題，從而退出住房保障范圍；或是自身負擔的住房費用增加，政府補貼相應減少。對此，需要進行適時的動態(tài)調(diào)整。

二是對住房保障政策目標群體的進入和退出的動態(tài)調(diào)整。住房保障的進入和退出本身就是一個動態(tài)的過程，建立健全動態(tài)調(diào)整機制，以便使住房保障政策更加有效地發(fā)揮作用，發(fā)揮更大的社會效用[10]。為此，應加強住房保障制度模式的研究，借鑒新加坡“組屋”計劃實施的經(jīng)驗，及時制定適合經(jīng)濟實力增強和中低收入階層收入變動的制度模式，強化對房補申請者實行的定期復核制度和適時退出機制。

（四）循序漸進，倡導新型住房消費模式

新加坡作為一個人口五百萬左右的城市型國家，相對于我國來說，通過實施組屋政策實現(xiàn)“居者有其屋”的目標困難要小得多，因此，在借鑒其成功經(jīng)驗時應結合我國國情因地制宜，切不可盲目照搬。我國是一個人口眾多、二元經(jīng)濟結構明顯的發(fā)展中國家，收入差距在逐步拉大，從“租者有其居”到“居者有其居”的轉變符合當前我國國情，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。從“居者有其居”再到“居者有其屋”的轉變是更高層次的目標，是德政工程、民生工程、發(fā)展工程，工程浩大，短期內(nèi)還無法完成，需要全社會各方面的長期共同努力。為此，需要倡導新型住房消費模式。

我國“十一五規(guī)劃綱要”與《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出：“按照保障供給、穩(wěn)定房價的原則，提倡住房梯次消費”，大力推進我國城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房與廉租房制度建設，以此解決我國城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難問題。為此，應倡導城鎮(zhèn)居民樹立住房梯次消費觀念，在解決住房需求時用住房梯次消費理念替代過度負債消費理念，鼓勵城鎮(zhèn)居民“先租后買，先買舊后買新，先買小后買大，先買普通的后買檔次高的，從‘安置型’到‘適用型’再到‘舒適型’，逐步改善，分步到位”[11]，以求得效益的最大化。

住房保障制度是解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的基本住房需要，而非滿足居民改善居住水平的要求。居住水平的改善主要通過市場來解決，政府對住房保障承擔的是有限責任。

新加坡“組屋”住房保障計劃以“人人有房住”為理念，在很大程度上實現(xiàn)了公民安居樂業(yè)的愿景；它著重解決中低收入人群的居住，支持高水平收入人群購買市場商品房，在一定程度上避免了“組屋”房價的高漲，從而保證每個家庭都能夠有固定的居住環(huán)境，維護社會的和諧發(fā)展。隨著我國市場化改革的不斷深入，借鑒新加坡經(jīng)驗，選擇“租者有其屋”向“居者有其居”逐步過渡，最終實現(xiàn)“居者有其屋”這一住房保障模式是符合我國國情的，所帶來的社會經(jīng)濟效益是明顯的，不僅有助于穩(wěn)定房價，降低盲從效應，實現(xiàn)房屋供需大致平衡，而且可以拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

注：

①從住房補貼數(shù)量和保障范圍來看，目前世界上主要有兩種模式：一是福利性保障模式。其保障面寬，補貼金額多，如瑞典、丹麥。二是選擇性住房保障模式。其保障面窄，補貼金額少，如巴西、中國。

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