中國公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的失范治理與制度分析

劉述良

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

作為公共秩序的基本構(gòu)成要素，公權(quán)力就像普洛透斯（Proteus）的臉，令人難以捉摸。一方面，公權(quán)力作為一種重要力量，可以促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，改善公共福利，維護(hù)社會(huì)秩序；另一方面，在隱匿于日常生活背后的現(xiàn)代暴力機(jī)器支持下，公權(quán)力又具有一副邪惡的面孔。那些擁有公權(quán)力的個(gè)人和集團(tuán)趨向于逃脫任何人的控制，力圖將自己的權(quán)力發(fā)揮到極致，這對(duì)公眾權(quán)利與公共秩序來說，是一種災(zāi)難。正因?yàn)榇?，“公?quán)力”是個(gè)多少令公眾不安的詞匯。針對(duì)權(quán)力之惡，我國已建立起了諸多約束權(quán)力運(yùn)行的制度。但是，當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域仍呈易發(fā)多發(fā)之勢(shì)。那么，到底是什么原因?qū)е铝酥贫燃s束不了權(quán)力？探討這一問題對(duì)于推進(jìn)我國政治行政體制改革，完善公共治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)我國公權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行和加強(qiáng)我國政權(quán)合法性建設(shè)，有著重要意義。

一、治理轉(zhuǎn)型中的權(quán)力運(yùn)行問題

當(dāng)前，我國正處于從傳統(tǒng)政治統(tǒng)治向現(xiàn)代國家治理的轉(zhuǎn)型階段。雖然關(guān)于何為治理及治理現(xiàn)代化，學(xué)界尚無統(tǒng)一看法，但治理轉(zhuǎn)型內(nèi)在地要求國家權(quán)力規(guī)范、高效地運(yùn)行卻是學(xué)界公認(rèn)的。本文中的權(quán)力，又稱為公權(quán)力，指的是特定政治共同體內(nèi)部，包括立法、司法和行政在內(nèi)的廣義政府機(jī)關(guān)所擁有的管理區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的支配性力量。基于公權(quán)力的支配性、擴(kuò)張性，現(xiàn)代社會(huì)無一例外地強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)力加以限制。在各種限制權(quán)力的方案中，以正式制度約束公權(quán)力是現(xiàn)代法治文明的一個(gè)基本信條。所謂制度約束，就是制度對(duì)個(gè)體行動(dòng)自由的限制。其基本原理是，制度通過提供信息、協(xié)議執(zhí)行和實(shí)施懲罰等來改變權(quán)力行使者的期望，進(jìn)而改變權(quán)力擁有者的策略。應(yīng)當(dāng)說，制度約束對(duì)于權(quán)力規(guī)范運(yùn)行來說必不可少。在從最原始狀態(tài)演進(jìn)到現(xiàn)代文明社會(huì)的過程中，人們?yōu)榱双@得與他人交往的行動(dòng)結(jié)構(gòu)，都會(huì)對(duì)自己施加一些約束。與沒有制度約束的世界相比，這些約束降低了人們行動(dòng)的成本。

在權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中，我國權(quán)力系統(tǒng)設(shè)有專門的紀(jì)檢、檢察、監(jiān)察、審計(jì)等監(jiān)督機(jī)關(guān)，形成了包括國家監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內(nèi)的較為完整的監(jiān)督體系。這些機(jī)關(guān)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、預(yù)防和懲治腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。從制度安排來看，我國并不缺乏約束權(quán)力運(yùn)行的制度。不過，當(dāng)下我國公權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象還很嚴(yán)重。首先，在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行問題上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年1月至12月，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1427 186件（次），其中檢舉控告類1000 277件（次）。初步核實(shí)違紀(jì)線索163 480件，立案139 621件，結(jié)案139 482件，處分146 517人。其中，給予黨紀(jì)處分119 527人，給予政紀(jì)處分38 670人[1]。這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2010年受黨紀(jì)處分人數(shù)占黨員總數(shù)的比例達(dá)到1.5‰，足見進(jìn)一步規(guī)范當(dāng)前我國黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的迫切性。

其次，從整個(gè)權(quán)力運(yùn)行體系來看，我國權(quán)力運(yùn)行狀況也是不容樂觀的。在2011年3月25日國務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上，溫家寶指出，當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域仍呈易發(fā)多發(fā)之勢(shì)，“一把手”違紀(jì)違法案件增多；一些案件觸目驚心，影響極為惡劣；貪污腐化、形式主義、奢侈浪費(fèi)的問題屢禁不止。當(dāng)前我國反腐形勢(shì)極其嚴(yán)峻，這一點(diǎn)也可由2003年以來最高人民檢察院公布的涉案官員數(shù)加以證明。具體如下圖：

資料來源：《最高人民檢察院工作報(bào)告》（2004-2011）。

二、權(quán)力運(yùn)行的雙重結(jié)構(gòu)

那么，為什么當(dāng)前我國腐敗現(xiàn)象在一些領(lǐng)域仍呈易發(fā)多發(fā)之勢(shì)，“一把手”違紀(jì)違法案件增多？要回答這一問題，有必要分析公權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)以及權(quán)力行使者的動(dòng)機(jī)。

公權(quán)力作為社會(huì)事務(wù)管理的工具，其作用的發(fā)揮，離不開人的努力。這樣，“權(quán)”與“人”就構(gòu)成了公共治理的兩個(gè)基本組成部分，即公權(quán)力行使的客觀方面和公權(quán)力行使的主觀方面。前者取決于公權(quán)力賴以存在的制度、社會(huì)環(huán)境、權(quán)力自身的性質(zhì)以及影響權(quán)力運(yùn)行的其他客觀條件；后者則涉及權(quán)力行使者的主觀意志、能力、動(dòng)機(jī)、權(quán)力行使者對(duì)具體社會(huì)情境的駕馭和把握，以及作為權(quán)力客體的人的觀念。一句話，公權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行受具有自身動(dòng)機(jī)和個(gè)體理性官員的影響，這使得公權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)出很大的不確定性。

（一）公權(quán)力運(yùn)行的客觀方面Ⅰ：制度基礎(chǔ)

就正式制度而言，實(shí)踐中，那些外生規(guī)則或外生制度（exogenous institutions）被清晰地制訂在法規(guī)和條例中，并由一個(gè)諸如政府那樣的、高踞于社會(huì)之上的權(quán)威機(jī)構(gòu)來執(zhí)行[2]。這一部分規(guī)則與那些人們?cè)谏鐣?huì)互動(dòng)中自發(fā)形成并被政府認(rèn)可的社會(huì)規(guī)則一起，構(gòu)成了社會(huì)賴以運(yùn)行的正式制度體系。這些措施以各種方式強(qiáng)加于社會(huì)與個(gè)人，并以國家暴力機(jī)器作為終極保障。

在現(xiàn)代民主政治體制下，建設(shè)法治政府是權(quán)力合法性建設(shè)的普遍路徑，而現(xiàn)代法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容之一是憲政建設(shè)?？梢哉f憲政安排是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，并且也是公權(quán)力制度構(gòu)建和運(yùn)行的最高指導(dǎo)原則?？紤]到憲政是一種“法治而不是人治”的治理方案[3]，只有以憲政框架為依托，才能防范當(dāng)前權(quán)力運(yùn)行中嚴(yán)重的“一把手”違規(guī)問題，權(quán)力濫用與操縱才能得到遏制，政府權(quán)力才有可能得到約束，權(quán)力運(yùn)行才有可能公開、透明與法制化。因循這一思路，公權(quán)力的范圍實(shí)際上取決于怎么選定進(jìn)行權(quán)力分配的政治體制、政黨制度和壓力集團(tuán)的行為方式[4]。也正是基于這一邏輯，西方憲政思想的突出主題是強(qiáng)調(diào)通過設(shè)計(jì)基本政治制度來限制政治權(quán)力的行使。它的一個(gè)基本假設(shè)是，一旦制度安排適當(dāng)，它們就能阻止政治制度（權(quán)力）淪為部分人用以謀求私利的手段。

需要指出的是，雖然我國建立起了較為完整的監(jiān)督體系，但在當(dāng)前政治體制下，我國立法、行政、司法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)都在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，且這些機(jī)構(gòu)之間彼此交叉重疊。也正因?yàn)檫@一點(diǎn)，我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系顯得相對(duì)龐雜。而且從這幾種權(quán)力之間的關(guān)系和力量對(duì)比來看，當(dāng)前我國的監(jiān)督權(quán)顯得相對(duì)薄弱，現(xiàn)行權(quán)力架構(gòu)難以有效地保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

其次，從制度實(shí)踐歷史來看，良好的公權(quán)力制度安排需要與一國歷史、文化以及民族心理相契合。也就是說，正式制度功能的發(fā)揮在很大程度上取決于非正式制度的配合，取決于制度結(jié)構(gòu)中正式制度與非正式制度、外生規(guī)則與內(nèi)生規(guī)則的嵌合程度。

所謂非正式制度，是指人們?cè)陂L(zhǎng)期交往過程中自發(fā)形成并具有約束力的行為準(zhǔn)則，“它們來源于社會(huì)所流傳下來的信息以及我們稱之為文化的部分遺產(chǎn)”[5]，因而，它們一般是內(nèi)生的，即我們通常講的內(nèi)生規(guī)則（endogenous institutions），也就是那些群體內(nèi)隨經(jīng)驗(yàn)而演化的規(guī)則。實(shí)踐中，內(nèi)生規(guī)則中未被政府認(rèn)可的那一部分規(guī)則就是此處所講的非正式制度，主要包括價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)、風(fēng)俗與意識(shí)形態(tài)。

內(nèi)生制度在規(guī)范人們的日常社會(huì)交往、消除主體間性以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作等方面有著非常重要的作用。與正式制度相比，非正式制度具有生命周期長(zhǎng)（不易形成、變更或消失）、自動(dòng)實(shí)施、難于移植（本土性）以及實(shí)施成本低等特點(diǎn)，而且非正式制度安排往往與道德（價(jià)值判斷）聯(lián)系在一起。在現(xiàn)代社會(huì)，非正式制度一般與正式制度共同調(diào)整著社會(huì)互動(dòng)中的個(gè)體行為。因此，在正式制度與非正式制度的關(guān)系問題上，正式制度與非正式制度可能相互補(bǔ)充，也可能相互沖突。比如，中國“傳統(tǒng)士紳對(duì)于地方公共事務(wù)的影響力，是他們作為私人勢(shì)力而在國家行政范圍之外的社會(huì)領(lǐng)域中發(fā)揮的”[6]，這是傳統(tǒng)中國基層行政中非正式制度安排對(duì)正式行政制度的補(bǔ)充。

在公共領(lǐng)域，榮譽(yù)感、正直、信義也應(yīng)是權(quán)力行使者追求的重要品質(zhì)，而社會(huì)中個(gè)體的職位、身份和使命決定了權(quán)力行使者在社會(huì)結(jié)構(gòu)中必須要承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，認(rèn)真地履行自己的職責(zé)。在這一意義上，權(quán)力行使者可被視為追求實(shí)現(xiàn)自我內(nèi)在價(jià)值的道德主體。在正式制度缺位的條件下，非正式規(guī)則會(huì)以這樣或那樣的方式影響權(quán)力行使者的行為。換言之，權(quán)力行使者經(jīng)常會(huì)受價(jià)值信仰、倫理規(guī)范、道德觀念、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)、風(fēng)俗與意識(shí)形態(tài)等非正式的影響。因此，在正式權(quán)力制度安排之外，非正式權(quán)力規(guī)則也是公權(quán)力運(yùn)行制度體系的一個(gè)非常重要的組成部分，它們和正式權(quán)力規(guī)則一起共同指引、規(guī)范著公權(quán)力的行使。

（二）公權(quán)力行使的客觀方面Ⅰ：行動(dòng)情境

社會(huì)中的個(gè)體從未被全部吸納入社會(huì)，也從來沒有完全脫離社會(huì)。權(quán)力行使者作為多重身份的個(gè)體：一方面，嵌入在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的官員個(gè)體并不能完全個(gè)性化，官員生活在以他為中心的、由一定私人關(guān)系和公共關(guān)系搭成的網(wǎng)絡(luò)中，因此，權(quán)力的行使往往受權(quán)力規(guī)則、行動(dòng)情境的制約。另一方面，官員個(gè)體雖然受制于正式和非正式權(quán)力制度安排，但官員手中的自由裁量權(quán)說明了官員在組織中的行為具有一定的自主性。在官僚系統(tǒng)內(nèi)，權(quán)力行使者所處的等級(jí)規(guī)定了其所享有的權(quán)利、義務(wù)以及相關(guān)的信念。正如克羅齊埃在分析科層現(xiàn)象時(shí)指出的那樣，官僚體系始終受平均主義原則、等級(jí)隔離原則和規(guī)章制度的非人格原則的影響[7]。但這并不意味著官員只是純粹被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)的指令。

由誰主導(dǎo)行動(dòng)情境對(duì)于公權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行來說具有重要意義。實(shí)際上，權(quán)力運(yùn)行中的很多問題，都是由權(quán)力行使者單方面主導(dǎo)行動(dòng)情境及由情境信息私有化造成的。后現(xiàn)代公共行政學(xué)者們尤其贊同這一點(diǎn)，并致力于尋求一種替代現(xiàn)行官僚主導(dǎo)行動(dòng)情境的方案。后現(xiàn)代話語理論表明，公共事可視為一種能量場(chǎng)，在這個(gè)能量場(chǎng)中，真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實(shí)質(zhì)意義的貢獻(xiàn)[8]對(duì)于確保真正的政策對(duì)話有著關(guān)鍵性影響。

（三）公權(quán)力行使的主觀方面：權(quán)力意志與權(quán)力網(wǎng)絡(luò)

在公共生活中，個(gè)體影響力的大小，并不完全取決于法律等正式制度的規(guī)定。公權(quán)力的運(yùn)行除受制于公權(quán)力結(jié)構(gòu)以及行動(dòng)環(huán)境對(duì)個(gè)體和組織的約束外，還受權(quán)力行使者自身的意志、學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的把握和運(yùn)用能力（如學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)等）的影響。

這一論斷意味著，雖然權(quán)力行使者被假定為理性的決策者和政策執(zhí)行者，但這并不意味著權(quán)力行使者是一個(gè)沒有差別的整體。在官僚體制內(nèi)部，富有個(gè)性的官員行為并不罕見。用尼采的話說，這是一個(gè)權(quán)力意志的世界[9]。事實(shí)上，公共組織中權(quán)力行使者的能力不同、想法迥異，他們有著各自的目標(biāo)和策略，這些目標(biāo)和策略要么由他個(gè)性中先天固有的心理決定，要么為其所處的位置和社會(huì)身份所型塑①[10]。當(dāng)然，權(quán)力行使者的意志也非一成不變，它會(huì)隨時(shí)間、具體行動(dòng)情境的變化而變化。對(duì)公眾來說，由于這種意志無所不在、無所不能和變動(dòng)不居，使權(quán)力行使者之間的個(gè)性化差異與制度安排的普遍適用性之間存在著難以調(diào)和的矛盾。

在權(quán)力實(shí)踐中，不同的權(quán)力意志必定產(chǎn)生不同的行為意向，而權(quán)力行使者目的的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于其資源調(diào)動(dòng)能力，后者則與權(quán)力行使者的嵌入能力密切相關(guān)。因?yàn)槠淝度肽芰?，?quán)力行使者能夠通過組織性嵌入和社會(huì)性嵌入，建立起行政權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)小范圍、非正式、非公開共謀，不動(dòng)聲色地滲透、替代正式權(quán)力結(jié)構(gòu)。所謂組織性嵌入，指權(quán)力行使者在公共組織內(nèi)的嵌入能力，表現(xiàn)為權(quán)力行使者在公共組織內(nèi)部建立橫向和縱向權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；而社會(huì)性嵌入是指權(quán)力行使者嵌入公共組織系統(tǒng)以外的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的能力，表現(xiàn)為建立外部橫向權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

對(duì)于理性自利的個(gè)體來說，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)聯(lián)系具有工具性意義，也就是說，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可為權(quán)力行使者帶來收益。在公共治理中，權(quán)力關(guān)系事實(shí)上可視為一張由親屬和非親屬織結(jié)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。在差序化的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)中，從中心向外，關(guān)系網(wǎng)中各成員的工具性價(jià)值逐次降低。與處于權(quán)力關(guān)系網(wǎng)中心的權(quán)力擁有者關(guān)系越緊密，就越有可能為中心成員利用，成員自身的目標(biāo)也就越有可能實(shí)現(xiàn)。這就是為什么實(shí)踐中官員們都要努力“要打入中心”，防止“被邊緣化”的原因。此外，基于公權(quán)力的資源支配性，權(quán)力行使者內(nèi)在地要求擴(kuò)大自身的勢(shì)力、影響范圍，而權(quán)力行使者的強(qiáng)大嵌入能力以及由此構(gòu)建起來的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使權(quán)力行使者能夠輕易地實(shí)現(xiàn)這一目的，輕松地規(guī)避正式制度的監(jiān)督和約束。

三、約束失效：權(quán)力個(gè)體何以打敗制度？

（一）權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)張力

從前述分析來看，權(quán)力運(yùn)行由權(quán)力主客體兩方面要素建構(gòu)起來，公權(quán)力的公益屬性也使得權(quán)力行使者具有“公”、“私”雙重身份，即公權(quán)力具有公共屬性，但它是由那些具有特殊利益和偏好的官員來行使的，公權(quán)力的公共性只能通過權(quán)力行使者的行動(dòng)及其后果來體現(xiàn)，這就不可避免地給公權(quán)力的行使打上個(gè)體性的烙印。在權(quán)力行使的過程中，權(quán)力行使者的“身份疊加”必然導(dǎo)致其個(gè)體利益與公共利益之間的沖突。由此帶來的問題是，公權(quán)力個(gè)體性的存在，使得公權(quán)力始終存在著演變?yōu)閷?shí)現(xiàn)權(quán)力行使者自身利益工具的危險(xiǎn)。而權(quán)力本身所具有的權(quán)威性、強(qiáng)制性和排他性，也極易使公權(quán)力私有化——權(quán)力成為權(quán)力行使者謀取個(gè)人利益的工具。比如，公共決策權(quán)本應(yīng)是中立的，不應(yīng)該帶有部門利益傾向，但是實(shí)踐中決策參與者往往利用其信息優(yōu)勢(shì)，促使決策向自身利益傾斜，使公共決策帶有明顯的部門或個(gè)人利益傾向。另外，公權(quán)的個(gè)體性也表現(xiàn)在權(quán)力行使者對(duì)民眾爭(zhēng)議一方的偏袒上，以及將基于公權(quán)的暴力強(qiáng)制用于私人目的上。

可見，權(quán)力運(yùn)行的客觀方面與主觀方面之間是一種競(jìng)爭(zhēng)與替代，此消彼長(zhǎng)、此贏彼輸?shù)年P(guān)系。這就是權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)張力，正是這種內(nèi)在張力導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)行失范。在二者的較量中，制度約束力量的大小決定了權(quán)力行使者的可能行動(dòng)集。權(quán)力行使者行使權(quán)力，可以選擇遵守，也可以選擇違反既定的權(quán)力規(guī)則。當(dāng)權(quán)力行使者非理性地行使權(quán)力、權(quán)力過于龐大、外部利益誘惑過強(qiáng)、制度約束機(jī)制啟動(dòng)過于復(fù)雜、制度力量過于弱小以及制度實(shí)施的動(dòng)力不足，權(quán)力行使者就會(huì)或公開、或隱蔽地違反正式規(guī)則和程序。換言之，在制度預(yù)防和懲罰能力不足以及其他社會(huì)制約力量不夠的情形下，如果權(quán)力行使者能夠規(guī)避或者逃避正式制度安排的懲罰，那么權(quán)力行使者就能夠利用權(quán)力自由地行事。此時(shí)，權(quán)力運(yùn)行不受約束不可避免。

（二）“雙重不對(duì)稱”中非贏即輸?shù)妮^量

在權(quán)力實(shí)踐中，權(quán)力約束的成敗取決于權(quán)力運(yùn)行過程中各種力量，特別是正式制度約束力量與被約束力量的對(duì)比。由于權(quán)力行使信息不對(duì)稱和力量不對(duì)稱是一種常態(tài)，權(quán)力約束力量和權(quán)力行使者之間并不存在永恒的贏者。如果制度力量占優(yōu)，權(quán)力運(yùn)行就會(huì)趨規(guī)范化，否則權(quán)力行使者便可能恣意妄為。經(jīng)驗(yàn)表明，正式制度缺失或權(quán)力結(jié)構(gòu)的過度關(guān)系化會(huì)加劇權(quán)力運(yùn)行中的信息和力量“雙重不對(duì)稱”狀況。在這種情形下，總有權(quán)力行使者能夠逃避監(jiān)督和約束，偏離提供公共服務(wù)和維護(hù)公共利益的宗旨，將權(quán)力作為謀取個(gè)人利益的工具。那么，權(quán)力行使者是如何做到這一點(diǎn)的呢？

首先，權(quán)力個(gè)體可能直接規(guī)避或違反正式制度安排。在我國權(quán)力行使者與各種約束力量的較量中，雖然有關(guān)權(quán)力的制度安排業(yè)已存在，但權(quán)力行使者直接規(guī)避或違反正式制度安排并不鮮見，如近年來常有官員在公共場(chǎng)合拋出“雷人語錄”，又如有些部門一把手帶頭違規(guī)等。權(quán)力行使者之所以采取此種策略，要么處于頭腦發(fā)熱產(chǎn)生賭博心理，要么因其手中的權(quán)力過于龐大自信心暴膨，又或是外部利益誘惑太過誘人，以及制度約束機(jī)制啟動(dòng)過于復(fù)雜、制度力量過于弱小以及制度問責(zé)的動(dòng)力不足等。

其次，權(quán)力個(gè)體利用非正式制度規(guī)避或違反正式制度安排。非正式制度安排與正式制度安排的關(guān)系有三種，一是兩者相互配合；二是兩者相互競(jìng)爭(zhēng)，彼此替代；三是各行其是，互不相干。其中與公權(quán)力失范最為密切的是，非正式的公權(quán)力制度（特殊主義的非正式人際互動(dòng)）可能滲透到正式公權(quán)力制度安排（普遍主義的形式化控制）中，替代正式公權(quán)力制度安排，它常出現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行正式制度化不足的國家和地區(qū)。一旦出現(xiàn)這種情形，作為非常個(gè)人化的人際互動(dòng)就會(huì)向正式公權(quán)力滲透，進(jìn)而加劇公權(quán)力行使情境信息的私有化，大大增加權(quán)力行使者公權(quán)力自利性使用的機(jī)會(huì)。作為理性的個(gè)體，行政官員會(huì)對(duì)違反非正式規(guī)則與違反正式規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)加以比較。如果違反非正式規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)和損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違反法律等正式制度帶來的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，那么非正式規(guī)則必然會(huì)取代正式行政制度安排，成為主導(dǎo)官員行為的基本規(guī)則?？傊?，在非正式約束與正式約束相互競(jìng)爭(zhēng)、替代的情形下，權(quán)力行使者有很強(qiáng)的借助非正式約束的力量規(guī)避公權(quán)力正式制度安排的沖動(dòng)②。

當(dāng)然，若只依靠權(quán)力行使者自身的能力，其所得總是有限。理性的官員發(fā)現(xiàn)，群體性行動(dòng)往往是實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的最方便、最快捷的途徑，這也是群體性腐敗為什么屢禁不止的原因。實(shí)踐中，權(quán)力行使者往往可以調(diào)動(dòng)龐大的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)資源，并且可以借助這些資源的吸引力，結(jié)合自己所掌握的隱蔽信息，通過共謀的形式開展幫派(clique)行動(dòng)，謀取各種不當(dāng)利益。在公共組織中，權(quán)力行使者可以利用兩種工具性社會(huì)關(guān)系，即縱向工具性權(quán)力關(guān)系和橫向工具性權(quán)力關(guān)系來強(qiáng)化自己的地位和利益。這兩種工具性社會(huì)關(guān)系為權(quán)力行使者非正式、小范圍、秘密地合謀提供了便利。

總之，權(quán)力共謀對(duì)官員來說，是一種占優(yōu)策略。而且，在實(shí)踐中，這種策略并不難實(shí)現(xiàn)。一是由于制度設(shè)計(jì)的原因或者由于保密限制，權(quán)力行使過程往往是在封閉的“黑箱”中進(jìn)行的。在這種情況下，由于缺乏外部監(jiān)督，權(quán)力行使者便自由地進(jìn)行“權(quán)力往來”了。二是權(quán)力行使者的使命是處理公共事務(wù)，政治精英常能夠利用其工作關(guān)系，在不同群體之間架設(shè)橋梁。他們既可以利用這一優(yōu)勢(shì)解決社會(huì)矛盾和沖突、實(shí)現(xiàn)各方合作，也可利用這一優(yōu)勢(shì)搭建自己身的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，如共謀。三是在權(quán)力運(yùn)行過程中，權(quán)力行使者們?cè)絹碓揭蕾嚞F(xiàn)代傳播媒體、交通、郵電等高技術(shù)手段獲得居民所擁有的“地方性知識(shí)”，并且能夠輕松地對(duì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略信息、安全信息以及其他相關(guān)信息形成壟斷，運(yùn)用“排除程序”對(duì)公共決策和執(zhí)行“話語”加以控制，輕易地駕馭具體行動(dòng)情境，實(shí)現(xiàn)權(quán)力共謀。

四、防范權(quán)力失范的制度之路

前述分析表明，我國權(quán)力運(yùn)行中最為突出的問題是關(guān)系化過度，權(quán)力共謀成為官員的占優(yōu)策略。所謂關(guān)系化過度，指的是我國權(quán)力實(shí)踐中人際關(guān)系在一定程度上取代正式規(guī)則，成為權(quán)力行使者的行動(dòng)指南。這種情況下，那些建立在官員之間以及官員與公共組織外部之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有對(duì)正式權(quán)力結(jié)構(gòu)無孔不入的滲透能力，它們既會(huì)妨礙正式權(quán)力制度功能的發(fā)揮，也會(huì)置換公共治理目標(biāo)，增加公共治理的成本，最終造成社會(huì)資源配置的低效率，侵蝕公權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。整體看來，關(guān)系化過度不利于公共治理，不利于公眾對(duì)權(quán)力行使者的行為控制。

消除我國公共治理中的權(quán)力失范，同樣可從我國公權(quán)力運(yùn)行的主客觀結(jié)構(gòu)出發(fā)選擇制度方案：

（一）尋求權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的制度基礎(chǔ)

1.正式制度優(yōu)先

前文已指出，權(quán)力行使者所受的約束可以來自正式制度，也可以來自非正式制度。不過，由于權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力，僅僅依靠權(quán)力行使者的道德自律不足以保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，非正式制度由于缺乏正式的懲罰措施和合法暴力的保障，亦不能保證權(quán)力必然向善，因此，現(xiàn)代民主社會(huì)選擇了正式規(guī)則作為保障公權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基本方案?？梢哉f，權(quán)力結(jié)構(gòu)中的客觀方面是權(quán)力約束最為關(guān)鍵的部分，并且以正式權(quán)力制度最為重要。從中國權(quán)力實(shí)踐來看，在制度與權(quán)力行使者的競(jìng)爭(zhēng)與較量中，制度失敗的根本原因在于正式制度約束力量缺場(chǎng)或力量過于弱小。因此，提高正式制度能力，使其形成對(duì)權(quán)力行使者的有效限制，確保正式制度優(yōu)先，是制度贏得這場(chǎng)較量的關(guān)鍵。所謂正式制度優(yōu)先，就是要在公共權(quán)力行使的過程中，權(quán)力行使者自發(fā)地選擇正式規(guī)則作為自己行動(dòng)的指南。從理論上來看，正式制度要想在權(quán)力運(yùn)行過程中勝出，即正式制度要想成為有效的規(guī)則，需要滿足以下條件[11]：（1）提供充分激勵(lì)，或者；（2）實(shí)施有效懲罰，或者；（3）二者兼?zhèn)?；一旦具備這些條件，正式制度就能夠避免被非正式制度所取代，同時(shí)也可以有效防止權(quán)力行使者架空正式制度。

2.差序制度約束

從政治制度文明來看，借助權(quán)力失范矯正機(jī)制③，現(xiàn)代民主社會(huì)已經(jīng)具備了矯正公然挑戰(zhàn)法律及其懲罰等行為的能力。不過，那些通過小派系、隱蔽地規(guī)避或違反正式權(quán)力規(guī)則和程序的行為，仍然是現(xiàn)代民主社會(huì)中權(quán)力約束面臨的最大難題。

在非獨(dú)裁社會(huì)，要想獲得清廉政府（clean government），保證權(quán)力公共性不為權(quán)力個(gè)體性所替代，必須盡可能地消除權(quán)力運(yùn)行信息的私有化，有效識(shí)別權(quán)力行使者的“公”、“私”身份及其轉(zhuǎn)換。綜觀各國既有的權(quán)力約束實(shí)踐，西方近代以來的權(quán)力約束是以“分權(quán)制衡”思想為基礎(chǔ)的。這種權(quán)力約束方案因強(qiáng)調(diào)立法、司法、行政權(quán)力之間的對(duì)抗，具有一定的進(jìn)步意義。不過，這種制度約束方案傾向于假定權(quán)力失范會(huì)為人們所發(fā)現(xiàn)，因而更多地把精力放在對(duì)權(quán)力運(yùn)行的事后矯正上，而權(quán)力約束中最重要的一環(huán)，即權(quán)力失范的事前和事中防范、矯正卻被忽視了。這種制度約束方案，無法割斷權(quán)力行使者與其他社會(huì)主體之間千絲萬縷的聯(lián)系，無法打破圍繞權(quán)力行使者形成的“穩(wěn)定互動(dòng)模式”，不能解決權(quán)力行使中的情境信息私有化問題，因而無法保障公共權(quán)力的規(guī)范、合法行使。

如果在展開制度設(shè)計(jì)時(shí)，考慮建立差序制度約束，可以很好地解決因情境的差異，以及因自由裁量權(quán)和情境信息私有化帶來的問題。此處，差序制度約束這一概念包含如下幾層意思：第一，針對(duì)權(quán)力的不同類型，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則，以充分、及時(shí)地獲取權(quán)力行使信息，避免權(quán)力行使的小范圍、區(qū)域性共謀。第二，為了有效獲取信息，權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)必須是開放的，并保證有多種參與主體和約束力量的存在。因?yàn)樵陂_放系統(tǒng)中，多元參與主體能夠利用分散在社會(huì)中的信息、知識(shí)和力量，連續(xù)、動(dòng)態(tài)地保證權(quán)力約束力量的在場(chǎng)。第三，建立正式制度約束的失效識(shí)別和矯正機(jī)制。重視權(quán)力運(yùn)行過程中程序的作用，有助于人們及時(shí)地發(fā)現(xiàn)、彌補(bǔ)正式權(quán)力制度安排的漏洞和不足。

（二）權(quán)力行使者失范行為的制度抑制

在現(xiàn)代民主國家中，權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行依靠的主要是正式制度。但這并不意味著，包括文化、道德等在內(nèi)的非正式制度及其他非制度因素與權(quán)力運(yùn)行毫不相干，完全無益于權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行。相反，這些因素或者有益或者有損于公共權(quán)力的運(yùn)行。因此，公共權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行不能僅僅依靠正式制度。事實(shí)上，正視包括非正式制及其變革在內(nèi)的各因素的影響，正確引導(dǎo)權(quán)力行使者的行為，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行中的去人格化，都有利于權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和制度化。

1.推進(jìn)制度改革，引導(dǎo)權(quán)力行為

在過去一段時(shí)間，我國公共權(quán)力的運(yùn)行深受人情、官本位文化等非正式制度的影響。這是因?yàn)?，與正式制度相比，非正式制度常常更能影響人們的行為。對(duì)我們而言，這些非正式規(guī)則因?yàn)槎δ咳?、不斷重?fù)，很容易深入到我們的潛意識(shí)中，支配我們的日常行為。由于非正式制度及其他非制度因素對(duì)權(quán)力運(yùn)行的影響并不總是積極的，當(dāng)非正式制度及其他非制度因素提供的激勵(lì)不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)，此時(shí)，國家相關(guān)部門就應(yīng)當(dāng)通過教育、勸導(dǎo)等方式干預(yù)和引導(dǎo)權(quán)力行使者的行為，并在此基礎(chǔ)上竭力促使非正式制度的改變，消除不利于權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的外部因素。

2.以制度化去人格化

由于我國公共權(quán)力體系存在理性化不足、法治化程度低等特點(diǎn)，“人情、關(guān)系、圈子”在我國權(quán)力運(yùn)行中起了很大的作用。雖然這種人格化的權(quán)力運(yùn)行方式能夠起到一定的潤滑作用，但其往往帶來更大程度的不公平。因此，在今后我國公共權(quán)力運(yùn)行制度的完善過程中，要進(jìn)一步提高權(quán)力運(yùn)行中正式制度的反嵌入能力，提高權(quán)力行使者建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“公權(quán)私用”的成本，消除權(quán)力運(yùn)行的關(guān)系化和網(wǎng)絡(luò)化。

注：

①唐斯分析了官僚體制內(nèi)的五種不同類型的個(gè)體，即完全自私的官員（權(quán)力攀登者、保守者）和混合動(dòng)機(jī)的官員（狂熱者、倡導(dǎo)者、政治家）。參見[美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰?shù)茸g.北京:中國人民大學(xué)出版社,2009:93.

②在公權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，官員們常有放棄正式規(guī)則、心照不宣地按潛規(guī)則辦事的行為“人人心中有，只是紙上無”指的就是這一意思。這種公權(quán)力運(yùn)行形式一般極為隱蔽。

③這些矯正力量和機(jī)制可以是公共權(quán)力之間的對(duì)等制約，也可以是各種社會(huì)力量，即權(quán)力之間、權(quán)力與權(quán)利之間動(dòng)態(tài)制約。

[1]張先明.中紀(jì)委監(jiān)察部通報(bào)2010年查辦案件情況：804名縣處級(jí)以上干部移送司法機(jī)關(guān)[N].人民法院報(bào)，2011-01-07（1）.

[2][德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M].韓朝華譯.北京：商務(wù)印書館，2000.36.

[3][美]阿蘭·S·羅森鮑姆編.憲政的哲學(xué)之維[M].鄭戈，劉茂林譯.北京：三聯(lián)書店,2001.204.

[4][法]夏爾·德巴什.行政科學(xué)[M].葛智強(qiáng)，施雪華譯.上海：上海譯文出版社，2000.26.

[5][美]道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].劉守英譯.上海：上海三聯(lián)書店，1994.50.

[6]魏光奇.官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國縣制[M].北京：商務(wù)印書館，2004.382.

[7][法]米歇爾·克羅齊埃.科層現(xiàn)象[M].劉漢全譯.上海：上海人民出版社，2002.167.

[8][美]查爾斯·J·?？怂?，休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指南[M].楚艷紅，曹沁穎，吳巧林譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.118.

[9][德]弗里德里?！つ岵?權(quán)力意志：重估一切價(jià)值的嘗試（第2版）[M].張念東，凌素心譯.北京：中央編譯出版社，2005.416.

[10][美]安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰?shù)茸g.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.93.

[11]劉述良.中國“包容性治理”頂層政治制度設(shè)計(jì)——制度群的視角[J].學(xué)海，2013，（01）：29-39.