九項(xiàng)制度建議助推集體經(jīng)濟(jì)改革

變革迎來新局面，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面深化的改革，已是各界共識，通過四年的研究，以陳小君為負(fù)責(zé)人的中南財經(jīng)政法大學(xué)課題組，在研究報告的基礎(chǔ)上，形成了對相關(guān)政策的九項(xiàng)主要建議。

1.對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行再組織及其成員權(quán)的制度完善

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再造的理想路徑應(yīng)是對農(nóng)民集體進(jìn)行法人改造；同時，應(yīng)明確規(guī)定集體成員資格認(rèn)定的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和成員權(quán)行使方式。規(guī)定集體成員資格認(rèn)定的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（1）妥當(dāng)保護(hù)成員身份的傳承性；（2）正確把握成員身份的保障性；（3）合理適用成員身份的職業(yè)性；（4）盡快完善成員身份的外觀性；（5）逐漸實(shí)現(xiàn)成員身份的開放性。

2.建立農(nóng)用地的地租制度

通過對農(nóng)用地收取地租，完成集體經(jīng)濟(jì)的資金積累并投資于發(fā)展性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并最終完成集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。地租法律制度的構(gòu)建和實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持“分步走”、民主性、低額度、保障性、發(fā)展性等五大立法原則，并以此進(jìn)行法律規(guī)制設(shè)計。其中，“分步走”是指建立地租制度可以分三步進(jìn)行，第一步近期一段時間實(shí)行“大穩(wěn)定小調(diào)整”的政策，這個期限可以是三到五年；第二步，在政治經(jīng)濟(jì)條件較為成熟的地區(qū)逐步推行地租制度，其間可以先試點(diǎn)再鋪開；第三步，將地租制度推及全國。

3.完善并細(xì)化宅基地使用權(quán)制度

明確宅基地使用權(quán)的登記生效主義；在《物權(quán)法》第252條增加宅基地使用權(quán)的收益、有限處分權(quán)能；宅基地使用權(quán)初始取得應(yīng)逐漸過渡到有償取得，因繼承和戶口遷出等特定情形下依房地一致原則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)范。明確在以下情況下，農(nóng)村土地所有權(quán)人報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)可以單方收回宅基地：（1）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；（2）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，經(jīng)兩次書面警告仍不改正的；（3）空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用宅基地的；（4）舉家戶口遷出該集體經(jīng)濟(jì)組織超過20年，原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的。

4.建立土地改革中的集體建設(shè)用地使用權(quán)法律規(guī)則體系

集體建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵是建立集體建設(shè)用地使用權(quán)法律規(guī)則體系：一是從法律上確認(rèn)和保護(hù)集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，這是改革的法律基礎(chǔ)；二是依法科學(xué)制訂土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃，明確集體建設(shè)用地的規(guī)劃和設(shè)立需遵循的原則和程序，這是改革的法律前提；三是確立農(nóng)民的成員權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織的民主管理制度，這是改革的關(guān)鍵；四是在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配過程中保證集體享有流轉(zhuǎn)收益分配權(quán)，這是改革的歸宿；五是強(qiáng)化地方政府對集體建設(shè)用地的監(jiān)管責(zé)任，這既是保障集體和成員利益實(shí)現(xiàn)的重要手段，也是改革的保證。

5.革新集體土地征收補(bǔ)償權(quán)

征收補(bǔ)償權(quán)是農(nóng)民集體及其成員在基于實(shí)現(xiàn)公共利益的土地征收中所享有的要求國家對其給予公平補(bǔ)償特別是合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，是集體土地所有權(quán)在特殊條件下的另類存在形式，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)現(xiàn)過程中具有舉足輕重的地位。繼我國《物權(quán)法》頒布之后，在《土地管理法（修正案）》和《集體土地征收征用條例》即將審議通過之際，有必要對集體土地財產(chǎn)權(quán)之物上代位的征收補(bǔ)償權(quán)，進(jìn)行法理反思與制度重構(gòu)。首先，應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)“抑公揚(yáng)私”的立法理念；其次，確立征收協(xié)調(diào)發(fā)展原則和農(nóng)民集體成員參與原則并完善相關(guān)制度構(gòu)建。征收協(xié)調(diào)發(fā)展原則是指：在集體土地征收過程中，就主體及其權(quán)利而言，不僅要協(xié)調(diào)農(nóng)民集體成員、集體經(jīng)濟(jì)組織與各級政府之間的縱向利益，而且須兼顧農(nóng)民集體成員之間的橫向利益；不僅要平衡農(nóng)民集體成員、集體經(jīng)濟(jì)組織與各級政府之間的外部利益，還須考量農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的內(nèi)部利益；就其目的觀之，通過利益分配協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，不僅要保障農(nóng)民集體成員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織主體功能的有效實(shí)現(xiàn)，還要促進(jìn)各級政府財政體制改革和財政收入的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)土地資源的集約化開發(fā)、可持續(xù)化利用，進(jìn)而推動社會的和諧發(fā)展。農(nóng)民集體成員參與原則是指集體土地征收的整個過程中，從公共利益的認(rèn)定、補(bǔ)償安置方案的設(shè)計、土地補(bǔ)償款的分配到爭議解決程序和司法救濟(jì)機(jī)制等各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)全面暢通被征地農(nóng)民集體成員的介入渠道，保障農(nóng)民集體成員可以提前介入、實(shí)質(zhì)介入，強(qiáng)化其成員的征收話語權(quán)。再次，應(yīng)根據(jù)耕地、宅基地、集體建設(shè)用地和自留地（山）即被征地類型的不同，分別選擇適宜的補(bǔ)償及其分配機(jī)制，確保農(nóng)民集體整理利益與集體成員個體利益之間的平衡。

6.重視集體土地統(tǒng)一經(jīng)營制度

對于集體統(tǒng)一經(jīng)營，我們在具體制度規(guī)則設(shè)計時不僅要在理念上貫徹中央政策精神，轉(zhuǎn)變忽視、輕視的觀念，而且還要允許農(nóng)民集體在民主決議的基礎(chǔ)上選擇統(tǒng)一經(jīng)營并享有經(jīng)營自主權(quán)；放松對農(nóng)民集體收回承包地的限制，為集體成員選擇統(tǒng)一經(jīng)營提供制度通道；明確個體農(nóng)民的集體成員權(quán)，完善集體統(tǒng)一經(jīng)營中的集體與成員的權(quán)利義務(wù)配置，保障集體成員在集體土地統(tǒng)一經(jīng)營中的合法權(quán)益。

7.構(gòu)建并完善社區(qū)（土地）股份合作社制度

社區(qū)型土地股份合作組織作為集體統(tǒng)一經(jīng)營的重要載體，在實(shí)踐中已有運(yùn)作嘗試，其在壯大集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、富裕農(nóng)民等方面發(fā)揮了一定作用，但一直缺乏法律制度層面的規(guī)范性研究，通過系統(tǒng)完備的法律制度構(gòu)建對社區(qū)型土地股份合作組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，應(yīng)是未來社區(qū)型土地股份合作組織發(fā)展的主要路徑，因此有必要進(jìn)行專門研究。立法應(yīng)當(dāng)明確其私法性質(zhì)，遵循私權(quán)保護(hù)、民主自愿互利、穩(wěn)定性、因地制宜和政府扶持原則，賦予其法人地位，賦予社員股東基于農(nóng)村集體所有權(quán)而享有集體土地財產(chǎn)及其他財產(chǎn)權(quán)利等。社區(qū)（土地）股份合作社是集體土地統(tǒng)一經(jīng)營的重要主體，應(yīng)當(dāng)從立法模式、股權(quán)設(shè)置、組織機(jī)構(gòu)、表決機(jī)制、風(fēng)險承擔(dān)、破產(chǎn)能力等方面對社區(qū)（土地）股份合作社進(jìn)行有別于企業(yè)股份制的制度構(gòu)建。

8.集體企業(yè)中應(yīng)當(dāng)設(shè)置集體股

企業(yè)中的集體股是集體獲取投資收益的重要渠道；但是集體股也存在可能導(dǎo)致權(quán)利主體虛位、村干部不當(dāng)干預(yù)等弊端。集體股的弊端可以采取以下措施克服：一是完善集體股的出資人制度，明確代表農(nóng)民集體履行出資人職責(zé)的主體及重大事項(xiàng)的議事規(guī)則；二是授權(quán)企業(yè)章程可以將集體股設(shè)置為優(yōu)先股；三是健全內(nèi)部約束機(jī)制，如強(qiáng)化管理者的忠實(shí)義務(wù)、規(guī)定管理者的過錯賠償責(zé)任、積極構(gòu)建股份合作制企業(yè)股東或社員代表訴訟制度，允許持有股份合作制企業(yè)資本一定比例的股東或占有社員總數(shù)一定比例的社員直接追究管理者的賠償責(zé)任；四是構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等外部監(jiān)督制度。

9.健全內(nèi)置金融制度

農(nóng)民貸款難問題一直是制約農(nóng)民增收致富的一個全國性難題。課題組的調(diào)研認(rèn)為，只有通過發(fā)展內(nèi)置金融制度才能切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村內(nèi)生性的發(fā)展動力。內(nèi)置金融是在維護(hù)村莊共同體的前提下，利用村莊內(nèi)的資金滿足村莊的部分資金需求，資金所帶來的生產(chǎn)或生活效益和產(chǎn)生的利息收益均在村莊內(nèi)流轉(zhuǎn)，既滿足了村莊建設(shè)的需要，又極大地利用了村莊內(nèi)的誠信氛圍和其閑置資金。積極建立健全內(nèi)置金融制度具體包括：將資金互助合作社納入合作社法律框架；堅(jiān)持資金互助合作社資金來源與貸款的社區(qū)性與封閉性；完善資金互助合作社的民主管理、聯(lián)合社與擔(dān)保等制度。