集體經(jīng)濟(jì)如何有效實(shí)現(xiàn)

文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

歷時(shí)四年的調(diào)查、研究，課題組負(fù)責(zé)人、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陳小君教授認(rèn)為，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史進(jìn)程中探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)，不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)法律問(wèn)題。

截至目前，我國(guó)針對(duì)農(nóng)村問(wèn)題先后出臺(tái)了一系列惠農(nóng)、支農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策。但我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)仍面臨諸多困境。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)確立形成、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作以及協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，以“法治”理念貫穿集體經(jīng)濟(jì)改革的始終，意義重大。

改革是系統(tǒng)工程

集體經(jīng)濟(jì)是新中國(guó)成立后對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義改造的產(chǎn)物。從1956年農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造基本完成至今，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)相繼經(jīng)歷了高度統(tǒng)一、形式單一的集體經(jīng)濟(jì)模式和統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的多元經(jīng)濟(jì)模式，集體經(jīng)濟(jì)的因素始終貫穿其間。

但近年來(lái)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制在實(shí)踐中面臨著重“分”輕“統(tǒng)”的困境。1997年以來(lái)，95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行了改制，僅存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，集體股的比重也大幅降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多地體現(xiàn)出一般意義上的企業(yè)特征。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、村莊空心化、村民原子化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的困難，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為此，十八大報(bào)告鄭重提出了“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”的重大時(shí)代課題。

而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度改革與完善，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從財(cái)政金融、土地管理和社會(huì)保障等多種配套制度方面予以保障和推進(jìn)。

財(cái)政支持是國(guó)家保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要手段。隨著我國(guó)工業(yè)化的基本實(shí)現(xiàn)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政已經(jīng)具備了扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的能力。

在課題組的調(diào)研中，大多數(shù)受訪農(nóng)戶對(duì)國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)村發(fā)展給予充分肯定。這在34個(gè)知名村莊表現(xiàn)得更為突出，與普通村相比，名村普遍獲得了更多的財(cái)政幫扶項(xiàng)目及專項(xiàng)扶持資金，這也正是名村發(fā)展更好更快的重要原因之一。

但是調(diào)研結(jié)果同時(shí)顯示，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所發(fā)揮的作用與受訪農(nóng)戶的期望還有較大的差距。近半數(shù)的受訪者稱其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有從金融機(jī)構(gòu)取得貸款?？傮w來(lái)看，金融對(duì)廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持在制度上還較為保守，效果也有待提升。

落實(shí)嚴(yán)格的土地管理制度關(guān)系到農(nóng)戶的切身利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定大局，而土地管理在當(dāng)前存在一定程度的混亂，因此有必要對(duì)土地管理制度的運(yùn)行給予充分關(guān)注。

課題組通過(guò)調(diào)研總結(jié)，在宅基地管理、耕地保護(hù)、集體建設(shè)用地制度、土地征收等方面，相關(guān)政策還需繼續(xù)革新與完善。

當(dāng)前，社會(huì)保障問(wèn)題是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。面對(duì)城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)家在國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)下提出了建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)能夠?qū)r(nóng)村社會(huì)保障制度的建立發(fā)揮何種作用應(yīng)當(dāng)深入研究。

而課題組連續(xù)兩年的調(diào)研說(shuō)明，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建立存在滯后性和有限性，這種情形在一定程度上不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民基本利益的保障。

財(cái)產(chǎn)權(quán)是重要載體

整體來(lái)看，接受課題組調(diào)研的農(nóng)戶，整體對(duì)黨和國(guó)家致力于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措有所了解，對(duì)當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的一些地方性政策法規(guī)的執(zhí)行情況較為滿意。這在客觀上為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度的國(guó)家統(tǒng)一立法提供了現(xiàn)實(shí)的描述與實(shí)踐的支撐。

受訪者還基本贊同將農(nóng)村集體的政治職能和經(jīng)濟(jì)職能區(qū)分開來(lái)，并由專人負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)的觀點(diǎn)，這樣的結(jié)論完全符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際。

在當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)客觀上發(fā)展受阻的境遇下，村委會(huì)在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能時(shí)十分積極，他們做的工作雖然基本為農(nóng)戶認(rèn)可，但在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面的業(yè)績(jī)與其完成集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)承擔(dān)的功能上，無(wú)論是負(fù)責(zé)人的選任規(guī)則還是能否專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其與農(nóng)戶的期待仍有較大距離。

財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)重要物質(zhì)載體。盡管當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)種類繁多，但土地?zé)o疑仍然是最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)形式。

同時(shí)，許多村莊都不同程度存在債務(wù)問(wèn)題，在不少村莊尤其是普通村的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源近乎枯竭的情況下，這些債務(wù)的解決依然是一大難題，農(nóng)民普遍希望政府介入村債務(wù)的解決。

當(dāng)前，集體土地所有權(quán)的權(quán)屬登記嚴(yán)重滯后，無(wú)法真正滿足農(nóng)民和集體發(fā)展的意愿，在抵御來(lái)自濫用公權(quán)力者對(duì)農(nóng)村集體特別是土地利益的侵蝕和對(duì)抗時(shí)，缺乏法律依據(jù)。

本次調(diào)研結(jié)果表明，除名村受訪農(nóng)戶主張以“村辦企業(yè)利潤(rùn)”作為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的渠道比普通村高之外，其余受訪農(nóng)戶普遍認(rèn)同由村集體收取一定的耕地承包費(fèi)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、一定數(shù)額的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)和自留地（山）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”等作為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本財(cái)產(chǎn)來(lái)源，并認(rèn)為收取這些費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體通過(guò)一定的民主程序作出決策，此意見(jiàn)值得特別重視。

此外，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地經(jīng)營(yíng)方式已呈統(tǒng)分結(jié)合的多元化態(tài)勢(shì)，但仍然以分散經(jīng)營(yíng)（分田到戶、家庭承包經(jīng)營(yíng)）為主，而且主要由村委會(huì)或村民小組經(jīng)營(yíng)管理。

保持現(xiàn)狀固然被許多受訪農(nóng)民接受，但也有不少思想相對(duì)活躍的農(nóng)民希望能夠?qū)⑼恋刭Y產(chǎn)量化，使個(gè)人獲得一定的股份，以便更實(shí)際更有效益地享有土地收益。

改革前提與落腳點(diǎn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壯大是有效實(shí)現(xiàn)的前提，有效實(shí)現(xiàn)則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落腳點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有效實(shí)現(xiàn)之間具有內(nèi)在的相互制約并相互促進(jìn)，兩者是手段和目的的關(guān)系。因此，在制定促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政策和法律時(shí)，必須進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民民主參與的主動(dòng)性與積極性，從而保證“發(fā)展依靠農(nóng)民，發(fā)展服務(wù)農(nóng)民”原則的貫徹，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從能人模式過(guò)渡到制度模式，以保證正確的發(fā)展方向，不竭的發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并具有相應(yīng)的普適性。

課題組通過(guò)調(diào)研認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度模式應(yīng)主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容。

首先是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)的主體制度。

任何的發(fā)展和進(jìn)步都離不開人的主導(dǎo)和參與。從實(shí)踐來(lái)看，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)主體既有能人，也有村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。從發(fā)展趨勢(shì)和政府引導(dǎo)來(lái)看，應(yīng)以組織作為主流的主導(dǎo)主體，力避“人在政興人亡政息”的后果。至于采取村委會(huì)主導(dǎo)還是另起爐灶、由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的模式，在現(xiàn)階段不應(yīng)強(qiáng)求一律，而應(yīng)尊重現(xiàn)實(shí)，因地制宜。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)無(wú)論采取何種模式，都必須妥善處理組織與其成員的關(guān)系，科學(xué)設(shè)計(jì)成員權(quán)制度，明確享有成員權(quán)的主體資格及其得喪變更之標(biāo)準(zhǔn)和程序，比照民事權(quán)利的基本構(gòu)架和原理對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行類型化，注意解決成員權(quán)行使過(guò)程中出現(xiàn)的障礙和問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)成員利益和組織利益的平衡和兼顧。

其次是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn)，在法律上即為財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)。

無(wú)論何種財(cái)產(chǎn)權(quán)都必須進(jìn)行確權(quán)，以定分止?fàn)?，明確農(nóng)民及其集體所享財(cái)產(chǎn)權(quán)的邊界，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的前提。此外，特別應(yīng)在法律上明確賦予農(nóng)村集體應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)益及其實(shí)現(xiàn)手段。

第三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作制度。

鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一個(gè)籠統(tǒng)的類概念，在實(shí)踐和理論中，其具體種類形式應(yīng)堅(jiān)持多元性，即采用何種形式或路徑有效實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)，并非需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

應(yīng)當(dāng)允許在保證土地農(nóng)用性質(zhì)、糧食安全、生態(tài)平衡的法律規(guī)范或原則框架下，由各村集體自主決定統(tǒng)或分的經(jīng)營(yíng)模式和手段，其目的在于壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和保證全體農(nóng)民的持續(xù)增收。

最后是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的配套制度。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在此發(fā)展過(guò)程中，除自主內(nèi)在發(fā)展外，還應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政金融支持，盡快完善土地管理制度，切實(shí)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)舉措。政府應(yīng)積極回應(yīng)實(shí)踐對(duì)建立集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的呼喚，加快推進(jìn)土地征收制度改革。

此外，當(dāng)前的社保體系和制度還遠(yuǎn)不能覆蓋所有農(nóng)村，尚不能滿足農(nóng)民的基本需求，更未與農(nóng)村土地制度進(jìn)行良好銜接。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會(huì)保障體系的良性互動(dòng)，須在法律制度上進(jìn)一步有所作為。