治污亟待修法

文《法人》記者陳玉峰

從中央到地方，治污與修法齊頭并進(jìn)，但治污之路，道阻且長(zhǎng)。專家建議升格并完善《環(huán)境保護(hù)法》

2月25日，北大附中初中部發(fā)出緊急通知：“2月25日停課一天，2月26日是否停課，請(qǐng)同學(xué)們關(guān)注校園內(nèi)網(wǎng)?！?/p>

這則隨后被海淀區(qū)教委叫停的通知，隨之招來(lái)輿論戰(zhàn)：霧霾天氣還上不上課？輿論的背后則是首都北京嚴(yán)重空氣污染的現(xiàn)實(shí)。

2月下旬以來(lái)，我國(guó)中東部地區(qū)大部分省份持續(xù)出現(xiàn)灰霾，灰霾影響面積一度高達(dá)143萬(wàn)平方公里，重霾面積約為81萬(wàn)平方公里。污染范圍主要集中在京津冀及周邊地區(qū)、中西部地區(qū)和東北地區(qū)。其中，京津冀及周邊地區(qū)污染最重。

目前尚未有具體措施集中治理治理霧霾，但是各方已在出臺(tái)政策、意見(jiàn)以應(yīng)對(duì)霧霾，就北京市而言，日前出臺(tái)的《北京市大氣污染防治條例》被外界認(rèn)為是對(duì)空氣污染有所改觀的舉措，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律專家、中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授曹明德對(duì)《法人》記者表示，環(huán)境領(lǐng)域的立法有很多，如電磁輻射、化學(xué)污染都有法律，在大氣污染方面，有《大氣污染防治法》，但是各個(gè)地方出臺(tái)的規(guī)定都不一樣，北京市出臺(tái)的《北京市大氣污染防治條例》有一些亮點(diǎn)，很多法律上含糊不清的條款通過(guò)條例具體化將有利于北京治污。

而大環(huán)境下，環(huán)保法也在緊鑼密鼓的修訂之中，環(huán)境的博弈，才剛剛開(kāi)始。

污與治污

霧霾的形成非一朝一夕，治理也需要漫長(zhǎng)過(guò)程。多位環(huán)境法專家在接受《法人》采訪時(shí)表示，治污需要多方“聯(lián)合出擊”，同時(shí)也將面臨既得利益者的阻撓，這將是各利益集團(tuán)“博弈”的過(guò)程。

在曹明德教授看來(lái)，一個(gè)很重要的問(wèn)題就是法律實(shí)施和執(zhí)行，跟處罰力度不大有直接關(guān)系關(guān)系。他呼吁對(duì)相關(guān)排污企業(yè)按日計(jì)罰，原因在于排污的行為具有連續(xù)?！叭绻f(shuō)同一個(gè)行為不得同時(shí)處罰，這樣環(huán)保部門(mén)就很被動(dòng)，如果像國(guó)外按日處罰可加大企業(yè)違法成本，達(dá)到減排效果。”

曹明德建議應(yīng)加大環(huán)保執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法權(quán)，包括采取一些強(qiáng)制性措施。《北京市大氣污染條例》第九十四條規(guī)定，違反本條例第三十條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，擅自開(kāi)工建設(shè)或者投入生產(chǎn)、使用的，由有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)或者生產(chǎn)、使用，處五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款；拒不停止建設(shè)或者生產(chǎn)、使用的，可以查封施工現(xiàn)場(chǎng)或者排污設(shè)施?！胺蓱?yīng)該賦予環(huán)保執(zhí)法部門(mén)查封扣押的權(quán)利以確保強(qiáng)制的執(zhí)法權(quán)，這樣就可以加大執(zhí)法力度?！辈苊鞯抡f(shuō)。

中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法教研室主任教授周珂在接受《法人》記者采訪時(shí)表示，從全世界治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)由于產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為復(fù)雜，治理霧霾也尚需時(shí)日。

周珂認(rèn)為，英美國(guó)家曾經(jīng)都有過(guò)霧霾，但是他們的經(jīng)驗(yàn)只能部分適用于中國(guó)，因?yàn)榍闆r不一樣。英國(guó)的霧霾主要來(lái)源于工業(yè)和燃煤，而且區(qū)域的范圍窄（就是倫敦），其處理方法也非常容易，企業(yè)搬遷就可以解決問(wèn)題。美國(guó)相對(duì)復(fù)雜，有一些城市的霧霾的污染主要是汽車尾氣，美國(guó)的方法是把汽車尾氣治理好，其次依靠法律，將二者結(jié)合起來(lái)?！凹词惯@樣，也是有很長(zhǎng)的時(shí)間?！?/p>

“我們要治理霧霾，一定要結(jié)合實(shí)際情況，涉及政策和法律?！敝茜姹硎?，我國(guó)的大氣法對(duì)霧霾成因覆蓋很廣，燃煤、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)、揚(yáng)塵還有焚燒秸稈等。從整個(gè)大的區(qū)域來(lái)看，還是工業(yè)污染比較嚴(yán)重?！颁撹F產(chǎn)量、燃煤總量是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的數(shù)字，所以治理應(yīng)先從治理工業(yè)污染開(kāi)始。”

騰出環(huán)境容量近些年來(lái)也被業(yè)內(nèi)人士多次提及，如果現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)跟環(huán)境容量不匹配，就得下決心關(guān)閉和削減排污企業(yè)，但前提是一定要從技術(shù)落后的角度考慮和制定政策。

在周珂看來(lái)，大城市的治污是一個(gè)利益“博弈”的過(guò)程。他認(rèn)為機(jī)動(dòng)車的尾氣排放是霧霾最大的“貢獻(xiàn)”。但是要治理就會(huì)損害汽車制造商的利益，所以阻力很大?！鞍l(fā)生利益沖突的時(shí)候一定要靠法律，就是強(qiáng)制性，該限制利益的時(shí)候就要限制，政府要鼓勵(lì)民眾買(mǎi)微排量的車，這樣的話，也照顧了汽車制造商的利益?！?/p>

周珂說(shuō)，空氣污染是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，需“合力”治理。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授馬永亮指出，環(huán)保應(yīng)該是一個(gè)公益事業(yè)，抓住污染主體的時(shí)候，加強(qiáng)監(jiān)管就夠了。馬永亮對(duì)《法人》記者說(shuō)，很多分散的污染抓不到主體，當(dāng)污染主體不明確的時(shí)候政府需要承擔(dān)治理責(zé)任。“城鎮(zhèn)化問(wèn)題農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題怎么解決，解決就業(yè)就得有產(chǎn)業(yè)，這個(gè)也需要考慮。”

馬永亮擔(dān)心的另外一個(gè)問(wèn)題，是農(nóng)村的能源消耗造成的污染?！稗r(nóng)村能源消耗的增加不可控，這個(gè)需要政府解決，規(guī)模大的企業(yè)污染好治理，但是農(nóng)村賴以生計(jì)的小作坊怎么解決很關(guān)鍵，政府怎么承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)?！?/p>

呼吁修訂《大氣污染防治法》

1月20日上午，市長(zhǎng)王安順在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展專題座談會(huì)”上透露，北京將投入7600億元治理PM2.5。

周珂認(rèn)為，此次斥巨資治理PM2.5表明了北京治理霧霾的決心。財(cái)政投入一方面表明北京市轄區(qū)內(nèi)的治理，北京也提出霧霾治理的幾個(gè)領(lǐng)域。另外有可能涉及到生態(tài)補(bǔ)償，周珂說(shuō)：“現(xiàn)在全國(guó)都在熱議，這是有中國(guó)特色的，國(guó)際上沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償，動(dòng)不動(dòng)就拿財(cái)政補(bǔ)償，不給錢(qián)就不減排，養(yǎng)成了這個(gè)毛病，我們的環(huán)保還怎么搞？”

在周珂看來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償必須嚴(yán)格限制，不能養(yǎng)成習(xí)慣，靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和上下游之間的金錢(qián)來(lái)做交易是不符合環(huán)保規(guī)律的?！碍h(huán)境保護(hù)必須是強(qiáng)制的。該犧牲利益一定要犧牲?！?/p>

1月22日，北京市第十四屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議22日表決通過(guò)《北京市大氣污染防治條例》，降低PM2.5首次納入立法。在《法人》記者采訪過(guò)多位環(huán)境法專家談治理污染后，多位專家劍指修訂《大氣污染防治法》。

這部在上世紀(jì)八十年代制定的法律，1995年首次作了修改；時(shí)隔五年，2000年又對(duì)這部法律作出了修訂。

目前空氣污染治理的大框架法律條文來(lái)源于該法，雖各地有新規(guī)則出臺(tái)，但“青出于藍(lán)卻未勝于藍(lán)”的尷尬使得這部年僅27歲的法律又一次面臨修訂。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)王燦發(fā)教授表示公開(kāi)表示，現(xiàn)行的大氣污染防治法已經(jīng)與污染防治形勢(shì)不相適應(yīng)。比如，2000年，機(jī)動(dòng)車污染還不是很嚴(yán)重，還沒(méi)有被列為大氣污染防治的重點(diǎn)工作；另外，當(dāng)時(shí)還沒(méi)有針對(duì)細(xì)顆粒物的防治要求，而今細(xì)顆粒物已經(jīng)成為灰霾的主要成因。

3月26日，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華在第七屆中國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)大會(huì)上透露，《大氣污染防治法》正在加緊修訂，今年底有望提交全國(guó)人大審議。

全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士、中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院院長(zhǎng)孟偉此前也公開(kāi)表示，自2013年7月起，全國(guó)人大就執(zhí)行了《大氣污染防治法》的執(zhí)法檢查和調(diào)查，為修改《大氣污染防治法》做準(zhǔn)備。

采訪中，周珂直言：“《大氣污染防治法》還不夠細(xì)，美國(guó)的法律上百萬(wàn)字，每個(gè)州都有立法，我們的《大氣污染防治法》雖然領(lǐng)域比較廣，但是不夠細(xì)化；北京市提出環(huán)境保護(hù)精細(xì)化，沒(méi)有精細(xì)化不行?！?/p>

曹明德告訴《法人》記者，《大氣污染防治法》現(xiàn)在已經(jīng)列入全國(guó)人大法案的立法計(jì)劃之中，預(yù)計(jì)在今明年能修訂完畢?！耙?yàn)槊癖姸急容^關(guān)心，這是全國(guó)性的一個(gè)問(wèn)題，他們肯定作一個(gè)優(yōu)先的立法議程。”

遲來(lái)的《環(huán)保法》修訂

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》自1979年試行、1989年正式頒行以來(lái)，至今已有23年無(wú)實(shí)質(zhì)修改。因中國(guó)環(huán)境在此33年內(nèi)的急劇惡化，環(huán)保法也被各界稱為中國(guó)執(zhí)行效果最差的法律。2011年，該法終于進(jìn)入修訂程序。

全國(guó)人大代表、湖北省政協(xié)副主席、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)呂忠梅從1982年就開(kāi)始學(xué)習(xí)和研究環(huán)境資源法。作為三屆全國(guó)人大代表，她曾在2003年和2008年兩次聯(lián)名30名以上人大代表提出修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的議案。在環(huán)境保護(hù)法修訂案草案中增加有關(guān)保障環(huán)境與健康的具體制度（如“環(huán)境與健康問(wèn)題調(diào)查制度”“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”“環(huán)境污染健康損害補(bǔ)(賠)償制度”等），以此來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)以保障人體健康為核心的人本關(guān)懷。

呂忠梅直言，十幾年來(lái)，圍繞環(huán)境保護(hù)法的修改有許多爭(zhēng)議，大致分為3個(gè)階段：從爭(zhēng)論“中國(guó)是否需要環(huán)境保護(hù)法”，到探討“是先修改環(huán)境保護(hù)單行法還是先修改環(huán)境保護(hù)法”，再到“環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該小修還是大改”。

一位參與修訂環(huán)保法的專家對(duì)《法人》記者表示，此次立法很重要的一點(diǎn)是把可持續(xù)發(fā)展寫(xiě)進(jìn)了立法目的?！傲硗夤妳⑴c更加重視，有一些規(guī)定要比過(guò)去具體很多，在處罰上加大處罰的力度，按日計(jì)罰，這次立法都體現(xiàn)了。另外政府環(huán)境的責(zé)任也是第一次寫(xiě)到這個(gè)里頭，環(huán)境公益的訴訟也都立了法。此外環(huán)境法的一些新的制度如區(qū)域限批制度都有所體現(xiàn)，另外在生態(tài)補(bǔ)償上、生態(tài)功能的規(guī)劃上這些設(shè)計(jì)生態(tài)保護(hù)方面的，這次立法都作為新的內(nèi)容規(guī)定了?！痹撊耸客嘎墩f(shuō)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，立法就是利益博弈，在周珂看來(lái)，任何立法都有利益博弈的關(guān)系，中國(guó)是國(guó)家立法，國(guó)家利益就代表了各方利益。“我們現(xiàn)在對(duì)利益的博弈開(kāi)始承認(rèn)，而且盡量能夠體現(xiàn)這個(gè)關(guān)系，環(huán)境保護(hù)首先涉及經(jīng)濟(jì)界的利益，也涉及到公眾利益”周珂說(shuō)，政府在法律上應(yīng)承認(rèn)有相對(duì)獨(dú)立的利益，廣義上是當(dāng)代人的利益和后代人的利益，這種利益的博弈在管理體制上，也是部門(mén)內(nèi)部的博弈，如環(huán)保部門(mén)和發(fā)改委、國(guó)土資源、林業(yè)海洋各部門(mén)都有各自生態(tài)保護(hù)的職能和范圍，在體制上怎么理順這個(gè)范圍和關(guān)系，亦是博弈。

周珂認(rèn)為，不能是從某一方的利益來(lái)考慮（立法），雖然部門(mén)內(nèi)部的博弈客觀存在，但在制度的設(shè)計(jì)上，不能以部門(mén)的博弈左右設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，關(guān)鍵是要有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的事業(yè)。

環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青在全國(guó)人大記者會(huì)上透露了環(huán)保法修訂的進(jìn)展，目前環(huán)保部門(mén)正在積極配合全國(guó)人大法工委根據(jù)三中全會(huì)的決定和建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)理念，對(duì)三審稿再作一些新的修改。“這次修改的亮點(diǎn)，就是在如何解決違法成本低、守法成本高，如何加強(qiáng)依法治污、依法管理方面，將會(huì)有很大的突破?！?/p>

而在周珂看來(lái)，此次修法的一個(gè)最大的缺陷在于，即使是修訂后的環(huán)保法，該法的位階還是太低，鑒于目前的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)保法的修訂應(yīng)該是全國(guó)人民代表大會(huì)而非全國(guó)人大常委會(huì)，周珂曾多次呼吁提高環(huán)保法的位階，但“沒(méi)什么人回應(yīng)”。

環(huán)保法第一次試行為1979年，十年后正式實(shí)施，彼時(shí)的環(huán)保法適應(yīng)于環(huán)境狀況以及面臨的壓力。

三十年后，環(huán)境污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了該法所適用的的范圍。

縱觀世界各國(guó)的環(huán)境法，日本的環(huán)境法為基本法，美國(guó)環(huán)境法被稱為環(huán)境政策法；周珂認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)保法在世界的環(huán)保法中位階最低，“這是非常不好的一件事?！?/p>

《立法法》規(guī)定，涉及國(guó)家重要事項(xiàng)的如公民基本權(quán)利、國(guó)家安全等問(wèn)題都是由全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)制定，這些以外的法律由全國(guó)人大常委會(huì)制定。此次全國(guó)人大常委會(huì)修法，就注定了環(huán)境法依然被輕視。

環(huán)保法最早試行時(shí)，彼時(shí)的環(huán)境保護(hù)并不涉及國(guó)家安全。而現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)中“生態(tài)紅線”亦跟國(guó)家安全直接聯(lián)系。目前的環(huán)境污染狀況直接威脅公民的生命、健康和重大財(cái)產(chǎn)利益，這一切都涉及公民基本權(quán)利的問(wèn)題。

此外，最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)啟動(dòng)，意味著有可能對(duì)公民的一些基本權(quán)利進(jìn)行限制。比如霧霾天車輛限行，汽車作為私人財(cái)產(chǎn)，但《物權(quán)法》規(guī)定私人財(cái)產(chǎn)不受限制是公民基本權(quán)利，而兩者之間該如何解釋？“人大常委會(huì)這個(gè)瓶頸突破不了?！敝茜嬲f(shuō)，這就需要環(huán)保法盡快升格為全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律。