淺析我國財政轉移支付制度

鄧溥

眾所周知，財政轉移支付制度在我國廣泛適用，是財政平衡法的一個重要組成部分。本文致力于整理呈現(xiàn)我國財政轉移支付制度的實踐，并對其基礎理論進行分析，從而系統(tǒng)性地梳理我國財政轉移支付的實行現(xiàn)狀，找出轉移支付制度在實際運行中存在的深層次漏洞，并嘗試提出若干建議，推動我國財政轉移支付制度的完善。

財政收支劃分模式

只有在整體財稅體制背景下考察財政轉移支付制度，才能理解其在我國財政體系中的重要意義與地位。財政收支劃分模式作為整個財稅體制內的基礎性的一環(huán)，其特點對于財政轉移支付的影響不可估量。一般地，財政收支劃分模式可以根據(jù)央地關系標準和收支平衡標準劃分為不同類型。

央地關系標準

在央地關系標準下，財政收支劃分模式分為集權型、分權型和混合型三種。

在集權型國家當中，根據(jù)其收支劃分模式的現(xiàn)實依據(jù)不同，財政轉移支付的存在規(guī)模與形態(tài)也不相同。通常來說，采用集權型收支劃分模式的國家分為兩類。在第一類國家當中，國家幅員面積小，系統(tǒng)復雜程度不高，因此沒有必要采用過多級次以管理財政，而可以由中央直接進行調度。在這類國家當中，由于財政體系本身就缺乏級次劃分，地方財政沒有太多的發(fā)育空間，因此，財政轉移支付制度在此類國家當中并無存在的必要。在另一類集權型收支劃分國家當中，由于國家幅員遼闊，財政管理的復雜程度較高，財政體系級次繁多，地方財政存在大量的發(fā)育空間，因此國家希望通過集權型收支劃分模式來確保國家財政的集中統(tǒng)一與地區(qū)間的發(fā)展平衡。而在這類國家當中，轉移支付制度必須大量存在才能滿足地方復雜繁多的財政資金需要。在分權型國家當中，地方擁有大量財權，中央財政系統(tǒng)相對薄弱，轉移支付的必要性和可操作性不高。而在混合型收支劃分模式的國家當中，隨著集權與分權的程度不同，不同的國家在轉移支付制度的存在形態(tài)方面存在著比較大的懸殊。

我國采用的是混合型財政收支劃分模式。在1994年分稅制改革以前，中央財政大權旁落，轉移支付的比例和總體數(shù)量欠發(fā)達。分稅制改革以后，我國財政轉移支付的比例與總量不斷增長，1993年，中央財政收入占財政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%；如果計入預算外收入部分，這一比例約45%。時至今日，我國財政轉移支付所涉款額已經(jīng)相當巨大。2000年以后，中央財政加大了向西部地區(qū)的投入力度。2000年至2012年，中央財政僅對西部地區(qū)累計財政轉移支付就達到8.5萬億元。由此可見，財政轉移支付制度在我國收支劃分模式的轉型之下獲得了突飛猛進的發(fā)展，財政轉移支付已經(jīng)成為我國財稅體制內的重要一環(huán)。

收支平衡標準

在收支平衡標準下，財政收支劃分模式可分為對稱型和非對稱型兩種。

在對稱型財政收支劃分模式當中，國家財政體制基本遵循“一級政府、一級事權、一級收入權”的原則。由于事權與財權相匹配，收入與支出相平衡，因此，各級財政可以形成穩(wěn)定的收支來源并保持內部的動態(tài)平衡，不需要過多的轉移支付來平衡相互間的關系。而在非對稱型收支劃分模式下，由于事權與財權相對分離，收入權與支出責任往往顯示出非對稱的特點，因此收支的差額部分經(jīng)常需要中央財政通過轉移支付的辦法進行平衡，另外，以均等化為目的的轉移支付也大量存在。

在我國，自分稅制改革以后，大量事權歸屬于地方政府，與此同時，中央財政通過分稅制改革不斷充實，強干弱枝，財權緊收，這樣的方式在一定程度上造成了財權與事權、收入權與支出責任的非對稱型現(xiàn)象。基于這一特點，我國現(xiàn)今大量存在的財政轉移支付也不難理解。一方面，只有通過縱向的轉移支付，地方保留事權和分稅制改革造成的財政缺口才能得到補充，地方政府的職能運作才能夠得到資金保障；另一方面，只有通過轉移支付，地區(qū)間的均衡發(fā)展與國家的戰(zhàn)略側重才能得到具體的落實。本世紀以來，為了配合西部大開發(fā)政策，中央預算內投資累計安排西部超過1萬億元，占全國總量約40%，西部大開發(fā)的開放引資得到推進與保障，實現(xiàn)了矚目的成就，我國的綜合國力也顯著提升。

轉移支付結構特征

在我國現(xiàn)行的財政轉移支付制度下，轉移支付一般分為三種類型：一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。三者之間的比例共同構成了我國轉移支付的結構特征。

一般性轉移支付

一般性轉移支付通常是以區(qū)間發(fā)展均衡和基礎公共服務的均等化為目的，并不限于特定的用途，同時也不附加任何使用條件，是平衡地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距的一種重要措施。

在我國，一般性轉移支付的資金分配是在適當考慮各地的人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度和少數(shù)民族等成本差異，并結合當?shù)貙嶋H財政收支情況的基礎上，采用規(guī)范的公式化方法來進行分配的。其數(shù)額一般按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉移支付系數(shù)計算確定。用公式表示為：某地區(qū)一般性轉移支付數(shù)額=（該地區(qū)標準財政支出-該地區(qū)標準財政收入）×該地區(qū)轉移支付系數(shù)。其中，轉移支付系數(shù)參照一般性轉移支付總額、各地區(qū)標準財政收支差額以及各地區(qū)財政困難程度等因素進行確定。

2011年，我國中央對地方稅收返還和轉移支付接近4萬億元，其中，一般性轉移支付為1.8萬億元，占總量的45%，在轉移支付結構中的地位最為顯著。

專項轉移支付

專項轉移支付通常需要用于特定的用途，且配套撥款可能需要地方政府指出配套資金。在我國，專項轉移支付可分為委托事務撥款、共同事務撥款和鼓勵性或扶持性撥款。專項轉移支付在我國轉移支付結構中也占有十分重要的地位。據(jù)統(tǒng)計，僅2011年一年，我國專項轉移支付的資金就達到1.7萬億元，占到當年轉移支付總額的將近45%。由此可見，專項轉移支付資金對于實施國家宏觀政策措施具有十分基礎性的作用。

然而，作為在我國廣泛使用的一項制度，專項轉移支付制度缺乏程序約束與法律規(guī)范，在實踐過程當中也存在一些問題。例如，在專項轉移支付額度的確定和去向的判斷方面就可能存在諸多不確定因素。舉例來說，專項轉移支付資金的去向就可能同各地方政府機關“跑部錢進”的本領密切相關，其中可能大量存在權力尋租等情形。

因此，要規(guī)范專項轉移支付制度，就必須從規(guī)范化法制化的思路著手，減小轉移支付過程中的不確定性，嚴格確保確定辦法和確定過程的公開、民主與透明，應在總體結構上控制專項轉移支付占總量的比例，嚴格控制新增項目，并從稅制改革和收支劃分入手為愈演愈烈的專項轉移支付降溫。

稅收返還

稅收返還是在我國分稅制改革過程中伴生的產(chǎn)物，是我國財政體系，特別是轉移支付制度當中的一個特殊的組成部分。它為了保留地方的既得利益，減小分稅制改革的阻力應運而生，為分稅制改革的順利推行鋪墊了道路。在我國，稅費返還的稅種包括增值稅、消費稅、所得稅與成品油價格和稅費改革稅收等。

我國的稅費返還實行基數(shù)返還制度。在這一制度下，盡管各個地方的稅收利益均能得到保留，并逐步增加中央財政的收入，但在地區(qū)間造成了不平衡的現(xiàn)象?？梢哉f，采用基數(shù)法的稅收返還非但無法平衡各地區(qū)間的差距，反而加劇了地區(qū)間財力的不平衡。因此，我國稅收返還制度改革的方向應當是采用國際通行的“因素法”，讓稅收返還制度不僅能夠實現(xiàn)中央與地方間的財政收支劃分，也能平衡地區(qū)與地區(qū)之間的財力平衡，促進我國轉移支付制度的科學性和運行效率。

轉移支付制度的問題與應對

我國現(xiàn)行的轉移支付制度是我國財政體系下收支劃分模式所決定的必然產(chǎn)物，在總體上適合我國的基本國情。我國幅員遼闊，區(qū)內發(fā)展不均衡問題突出，社情國情復雜，管理的系統(tǒng)性難度高。因此，轉移支付在我國施行的力度較大，涉及數(shù)額也非常龐大，轉移支付制度在我國財稅體制中也因而占有十分重要的地位。同時，正因為我國財稅體系迫切地需要一個全面、合理的轉移支付制度，我國現(xiàn)行的財稅制度也不可避免地表現(xiàn)出一些缺陷和不足。

我國現(xiàn)行的轉移支付制度存在隨意性強、制度化程度不高、透明化程度不足與結構失衡等問題。其根本原因在于我國財政收支劃分模式自分稅制改革以后就存在的非對稱性特征，并由此催生出了轉移支付的大量畸形需求，使得轉移支付制度難以承載重負。

要從根本上解決我國現(xiàn)行轉移支付制度的缺陷，就需要堅持標本兼治的原則，進行綜合治理。首先，要從源頭入手，改革我國財政收支劃分模式與稅收制度，推進事權與財權相匹配，收入權與支出責任相統(tǒng)一；其次，要堅決把轉移支付納入制度化、規(guī)范化與法制化的軌道當中，建立健全轉移支付相關法律法規(guī)，降低轉移支付過程中存在的隨意性與不確定性，推進轉移支付的額度與去向的透明化和公平化，切實保證我國的轉移支付制度為平衡央地關系服務，為平衡地區(qū)間經(jīng)濟社會的發(fā)展進程服務。

（作者單位：北京大學法學院）