服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TiSA）談判的進(jìn)展、趨勢(shì)及我國(guó)的對(duì)策

杜瓊　傅曉冬

服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TiSA）談判旨在建立新的、反映21世紀(jì)貿(mào)易需求的服務(wù)貿(mào)易自由化規(guī)則。從談判進(jìn)程看，當(dāng)前已進(jìn)入了市場(chǎng)準(zhǔn)入的談判階段，對(duì)各領(lǐng)域貿(mào)易規(guī)則的談判，也從規(guī)則建議到了談判文本階段。從發(fā)展趨勢(shì)看，目前僅是實(shí)行有條件最惠國(guó)待遇的區(qū)域性協(xié)定談判?；诿绹?guó)在我國(guó)提出參加談判申請(qǐng)后作出的回應(yīng)，我國(guó)應(yīng)在戰(zhàn)略上把握主動(dòng)權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)服務(wù)業(yè)改革開放。

一、TiSA興起的背景

（一）WTO框架下GATS談判的停滯

TiSA的起源在于“在現(xiàn)有的WTO框架下服務(wù)貿(mào)易自由化不能取得真正的進(jìn)展”的判斷。全球第一個(gè)關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的多邊協(xié)定是WTO框架下烏拉圭回合談判形成的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS），1995年1月正式生效。2001年，旨在提高自由化水平的談判開始，至2011年該談判趨于停滯，原因歸納起來主要有以下三點(diǎn)：一是服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定框架的較為復(fù)雜，包括四種貿(mào)易提供方式，以及 “市場(chǎng)準(zhǔn)入”和“國(guó)民待遇”兩個(gè)談判維度；二是服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定對(duì)國(guó)內(nèi)監(jiān)管的規(guī)定較為靈活，在通過市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇領(lǐng)域的承諾推進(jìn)貿(mào)易自由化的同時(shí)，認(rèn)可了成員國(guó)通過國(guó)內(nèi)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)目標(biāo)的權(quán)利；三是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)服務(wù)貿(mào)易自由化的范圍、程度、利益分配等多方面存在嚴(yán)重的分歧。

（二）技術(shù)的發(fā)展使得服務(wù)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)新的變化

技術(shù)的進(jìn)步，使得世界經(jīng)濟(jì)一體化程度深入發(fā)展，很大程度上改變了世界經(jīng)濟(jì)模式和商業(yè)模式。從1995年形成服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定以來，全球化降低了服務(wù)貿(mào)易的成本，拓寬了跨境服務(wù)貿(mào)易的范圍，如工程和信息通信行業(yè)。TiSA一方面適應(yīng)了主要國(guó)家擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放領(lǐng)域的趨勢(shì)，另一方面也反映了在政府采購(gòu)、認(rèn)證程序和通信網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域制定新規(guī)則的要求。

（三）國(guó)際金融危機(jī)以來主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

國(guó)際金融危機(jī)以來，在全球經(jīng)濟(jì)低迷的背景下，服務(wù)貿(mào)易逐漸成為世界各國(guó)改善國(guó)際收支狀況和提高分工地位的重要手段。服務(wù)業(yè)在主要發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)中地位重要，如美國(guó)服務(wù)業(yè)部門生產(chǎn)了75% 的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，提供80%的私人部門就業(yè)；服務(wù)業(yè)占了澳大利亞經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的70%，雇傭了80%的勞動(dòng)力，并在對(duì)外貿(mào)易中發(fā)揮了非常重要的作用，占總出口總額的17%，加拿大的服務(wù)業(yè)發(fā)展也具有重要作用，服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的70%，提供近4/5的就業(yè)崗位。

二、TiSA的目標(biāo)、內(nèi)容和談判進(jìn)展

（一）關(guān)于TiSA的目標(biāo)和主要內(nèi)容

TiSA旨在成員國(guó)內(nèi)部建立反映21世紀(jì)貿(mào)易需求的市場(chǎng)準(zhǔn)入、貿(mào)易和監(jiān)管規(guī)則及爭(zhēng)端解決機(jī)制，為國(guó)外和國(guó)內(nèi)的投資者，以及在公共和私人部門之間創(chuàng)造一個(gè)公平的、“競(jìng)爭(zhēng)中性”的環(huán)境。該協(xié)議被認(rèn)為可能是未來20年最有可能改善和擴(kuò)展服務(wù)貿(mào)易的機(jī)會(huì)。

1、美國(guó)談判立場(chǎng)框架

美國(guó)政府將TiSA談判包含的主要問題分為四大領(lǐng)域：市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、國(guó)有企業(yè)和未來服務(wù)。（1）解決的基本問題是成員國(guó)在多大程度上對(duì)其服務(wù)部門實(shí)行管制；（2）跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，對(duì)美國(guó)來講，確保數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)，對(duì)技術(shù)公司和大多數(shù)服務(wù)公司，是非常關(guān)鍵的，這將增加數(shù)字和電子方式的跨境服務(wù)提供；（3）國(guó)有企業(yè)，美國(guó)的公司強(qiáng)烈要求服務(wù)貿(mào)易談判能確保國(guó)有企業(yè)僅僅以商業(yè)模式運(yùn)作；（4）未來服務(wù)，國(guó)際服務(wù)貿(mào)易談判如何解決當(dāng)前不存在但隨著技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展可能形成的服務(wù)，美國(guó)政府認(rèn)為這些服務(wù)部門應(yīng)該開放。

2、談判框架的基本內(nèi)容

從目前TiSA的談判看，主要涵蓋了信息和通信技術(shù)（ICT），金融服務(wù)、專業(yè)技術(shù)人員服務(wù)、商業(yè)人員的臨時(shí)進(jìn)入、海上運(yùn)輸和國(guó)內(nèi)管制，以及新提出的空中運(yùn)輸服務(wù)、快遞服務(wù)和能源服務(wù)等領(lǐng)域。從TiSA談判框架的基本構(gòu)成來看，可分為兩類：一類是GATS的框架中已經(jīng)包括的、TiSA條款有所加強(qiáng)的領(lǐng)域，包括政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)政策和監(jiān)管協(xié)調(diào)、相互的認(rèn)證以及國(guó)內(nèi)的監(jiān)管；第二類是TiSA框架的新增條款，隨著技術(shù)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)貿(mào)易談判超越GATS，形成一些反映當(dāng)前服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的新規(guī)則，如國(guó)有企業(yè)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等。

（二）TiSA談判的進(jìn)展、成果及主要分歧

1、談判的進(jìn)度

從2013年4月底以來已舉行7輪談判，美國(guó)、歐盟和澳大利亞輪流主持該談判。由于TiSA談判的內(nèi)容不公開，只能從澳大利亞的國(guó)際事務(wù)網(wǎng)站上得到一些信息。第三輪談判后，服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的核心文本談判取得進(jìn)展，開始討論關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的出價(jià)（offers）問題。第四輪談判，美國(guó)、日本和歐盟最先提出了關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的出價(jià)。第五輪談判，23個(gè)成員國(guó)中21個(gè)成員提出了市場(chǎng)準(zhǔn)入的出價(jià)，談判進(jìn)入了市場(chǎng)準(zhǔn)入階段，對(duì)各領(lǐng)域貿(mào)易規(guī)則的談判，也從規(guī)則建議到談判文本。第六輪談判，空中運(yùn)輸服務(wù)（air transport）進(jìn)入文本談判階段。第七輪談判，集中對(duì)電子商務(wù)、通信、金融和專業(yè)技術(shù)服務(wù)、國(guó)內(nèi)監(jiān)管、商業(yè)人員的臨時(shí)流動(dòng)等領(lǐng)域的貿(mào)易和監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行討論。

2、談判達(dá)成的基本原則

TiSA談判市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇的承諾方式采取正面清單和負(fù)面清單的混合形式，即市場(chǎng)準(zhǔn)入采取“正面清單”的模式，國(guó)民待遇采取“負(fù)面清單”的模式。另外，在TiSA達(dá)成的承諾對(duì)其他成員的適用性方面，將采取有條件的“最惠國(guó)”待遇的原則，也就是說為了防止搭便車現(xiàn)象，TiSA成員承諾產(chǎn)生的收益只限于TiSA的簽署國(guó)。

3、主要成員在部分領(lǐng)域的分歧

美國(guó)、歐盟及發(fā)展中國(guó)家，在主要領(lǐng)域的立場(chǎng)有所不同，有的問題上分歧較大。一是自然人流動(dòng)領(lǐng)域。發(fā)展中國(guó)家傾向于擴(kuò)大發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)開放，美國(guó)由于對(duì)國(guó)內(nèi)移民大量涌入的擔(dān)心，反對(duì)降低技術(shù)人員的跨境自由流動(dòng)的門檻。二是公共服務(wù)領(lǐng)域。雖然歐盟的立場(chǎng)更趨保守些，但歐盟和美國(guó)都表示，參加談判的成員國(guó)，需要承諾開放政府提供的服務(wù)，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家則希望有更多的例外。三是金融領(lǐng)域。美國(guó)追求高于GATT的市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括建立商業(yè)存在的權(quán)利、百分百的所有權(quán)以及未建立商業(yè)存在就提供跨境服務(wù)的條款，這遠(yuǎn)高出了發(fā)展中國(guó)家的預(yù)期。四是在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方面。美國(guó)表示，對(duì)電子傳送的貨物和服務(wù)要同等對(duì)待，保證跨境的數(shù)據(jù)流動(dòng)的絕對(duì)自由以及監(jiān)管自由，澳大利亞和新西蘭則為了確保對(duì)公民電子數(shù)據(jù)充分的保護(hù)和控制，對(duì)此持反對(duì)態(tài)度。

（三）談判多邊化趨勢(shì)

TiSA如果談判取得成功，將成為21世紀(jì)服務(wù)貿(mào)易多邊談判的基礎(chǔ)。未來該協(xié)議進(jìn)入WTO框架下，當(dāng)前學(xué)術(shù)界認(rèn)為，一般需要滿足兩個(gè)條件。第一，當(dāng)前TiSA框架下的基本概念和義務(wù)類型，需要和GATS保持基本一致，這樣就能較容易地進(jìn)入GATS的減免條款。第二，成員數(shù)量需要達(dá)到“關(guān)鍵點(diǎn)”（Critical mass），“關(guān)鍵點(diǎn)”一般被界定為“成員國(guó)的貿(mào)易額達(dá)到該領(lǐng)域世界貿(mào)易額的90%以上”。從以往經(jīng)驗(yàn)看，“民航協(xié)議”、“基礎(chǔ)電信協(xié)議”和“金融服務(wù)協(xié)議”，在談判初期成員國(guó)的份額就已超過了全球貿(mào)易總額達(dá)90% ，但是“政府采購(gòu)協(xié)議”的成員國(guó)份額約占全球政府采購(gòu)額的50%，也進(jìn)入了WTO框架內(nèi)。雖然這兩個(gè)條件僅僅是學(xué)術(shù)界探討性的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，但是，某種意義上表明，TiSA目前還只是區(qū)域性的服務(wù)貿(mào)易自由化協(xié)定的談判。

（四）TiSA 與TPP、TTIP談判

TiSA是美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際服務(wù)貿(mào)易自由化的協(xié)定談判，但當(dāng)前美 國(guó)又在參加另兩個(gè)重要的貿(mào)易協(xié)定的談判，“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）”和“跨大西洋投資與貿(mào)易伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）”。

TPP的目標(biāo)是建設(shè)全面綜合的、反映21世紀(jì)水平的貿(mào)易協(xié)定，包括貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，并將解決監(jiān)管一致性、供應(yīng)鏈、數(shù)字貿(mào)易、國(guó)有企業(yè)及中小企業(yè)的作用等跨領(lǐng)域的問題。協(xié)議的草稿文本不公開，但談判成員國(guó)宣布一個(gè)協(xié)議框架，有關(guān)服務(wù)的框架反映了美國(guó)以往簽署的FTA的模板，如跨境服務(wù)單獨(dú)分開，包括金融服務(wù)、電信貿(mào)易和外商投資，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇的承諾，TPP也將使用完全的負(fù)面清單的模式。另外，美國(guó)和歐盟正在開展貿(mào)易和投資領(lǐng)域的談判，整體上看，TTIP談判仍處于早期階段并在不斷的演變中。TTIP可能包括解決雙邊貿(mào)易壁壘的條款，包括跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)隱私以及金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)。

美國(guó)的貿(mào)易代表邁克爾·弗羅曼在講到2014年美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易戰(zhàn)略是，提到“通過TPP、TTIP、IPA和TiSA的談判，增強(qiáng)美國(guó)貨物和服務(wù)貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)力”，由此可見其在美國(guó)整體對(duì)外貿(mào)易中的戰(zhàn)略地位。

三、中國(guó)對(duì)TiSA立場(chǎng)及應(yīng)對(duì)策略

（一）中國(guó)對(duì)TiSA的立場(chǎng)及美國(guó)的回應(yīng)

服務(wù)業(yè)的發(fā)展和進(jìn)一步開放有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國(guó)也已于2013年9月30日正式宣布申請(qǐng)參加服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（T？iSA？）談判。美國(guó)的邁克爾·弗羅曼在2013年10月29日向中方開出了加入TiSA的五個(gè)前提條件：一是中國(guó)在與美國(guó)談判雙邊投資協(xié)議（BIT）時(shí)的立場(chǎng)，二是上海自由貿(mào)易試驗(yàn)園區(qū)中的投資改革情況，三是十八屆三中全會(huì)宣布的潛在的改革政策，四是中國(guó)在過去談判中是否熱衷高規(guī)格服務(wù)貿(mào)易承諾，五是中國(guó)是否完全執(zhí)行兩國(guó)電子支付服務(wù)爭(zhēng)端的WTO裁決。中方在2013年11月初嚴(yán)詞拒絕了美國(guó)設(shè)置的這些評(píng)估關(guān)口。

另外，美國(guó)國(guó)會(huì)下屬的美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估委員會(huì)（US-China Economic and Security Review Commission）于2014年3月發(fā)表了《中國(guó)應(yīng)該加入服務(wù)貿(mào)易協(xié)定么》的研究報(bào)告，該報(bào)告從三個(gè)角度進(jìn)行分析。首先，該報(bào)告指出，考慮到中國(guó)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域潛在的巨大市場(chǎng)，以及中國(guó)政府加快服務(wù)業(yè)開放信號(hào)的釋放，如中美雙邊投資協(xié)定、上海自由貿(mào)易區(qū)以及十八屆三中全會(huì)關(guān)于改革的決定，美國(guó)公司可能從中受益，但是，最近信息技術(shù)協(xié)議談判的失敗，以及中國(guó)國(guó)內(nèi)改革進(jìn)展緩慢，給美國(guó)公司服務(wù)從中受益的程度帶來很大的疑問。其次，中國(guó)的建筑和運(yùn)輸部門可能會(huì)很快從開放中受益，但是由于大多數(shù)服務(wù)業(yè)部門競(jìng)爭(zhēng)力較弱，這些行業(yè)可能會(huì)在很大程度上反對(duì)自由化。再次，該報(bào)告認(rèn)為考慮到中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管和政府采購(gòu)領(lǐng)域的立場(chǎng)，中國(guó)政府在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和政府采購(gòu)領(lǐng)域等敏感領(lǐng)域的承諾不可能突破。從美國(guó)政府機(jī)構(gòu)的反應(yīng)看出，中國(guó)簡(jiǎn)單地表達(dá)加入TiSA談判的愿望，已經(jīng)不足以讓中國(guó)在國(guó)際談判中取得主動(dòng)權(quán)。發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家以自我利益為核心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得我國(guó)在服務(wù)貿(mào)易開放和國(guó)際談判中面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。

一是美國(guó)提出的中國(guó)加入TiSA談判的評(píng)估關(guān)口，以美國(guó)利益為核心。美國(guó)的真正目標(biāo)在于最大程度地打開中國(guó)的服務(wù)市場(chǎng)，而不會(huì)考慮中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和服務(wù)業(yè)發(fā)展水平。

二是從評(píng)估關(guān)口的涉及因素看，美國(guó)提出了捆綁式的要求。五大評(píng)估關(guān)口將眾多領(lǐng)域的開放措施聯(lián)系在一起，如國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)改革的推進(jìn)、中美雙邊投資協(xié)定的談判、上海自貿(mào)區(qū)的改革及執(zhí)行電子支付服務(wù)的WTO爭(zhēng)端裁決，這些捆綁式的要求非?？量?，并在一定程度上，將會(huì)直接干涉到中國(guó)推進(jìn)服務(wù)業(yè)改革的主動(dòng)權(quán)。

三是不排除美國(guó)以加入TiSA為誘餌，迫使中國(guó)在有關(guān)服務(wù)業(yè)的其他領(lǐng)域做出更大的讓步的意圖。

（二）戰(zhàn)略上把握好主動(dòng)權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)服務(wù)業(yè)改革開放

服務(wù)業(yè)對(duì)外開放是一個(gè)有重點(diǎn)、有步驟、分階段、循序漸進(jìn)的過程，目標(biāo)是要加快服務(wù)業(yè)的發(fā)展，加快服務(wù)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升，增強(qiáng)服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。為此，我國(guó)要掌握服務(wù)業(yè)改革和開放的主動(dòng)權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)，不能受制于美國(guó)提出的要求。

1、從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段出發(fā)，統(tǒng)籌考慮三大類領(lǐng)域的改革開放

一類是涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的金融部門，以及與國(guó)家和居民安全直接相關(guān)的教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)部門，另一類是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，如建筑設(shè)計(jì)、物流和電子商務(wù)等領(lǐng)域，第三類是當(dāng)前TiSA談判中新增的領(lǐng)域，如跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)及國(guó)有企業(yè)等問題。黨中央發(fā)布的《關(guān)于深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的建議》，已對(duì)前兩大類領(lǐng)域做出戰(zhàn)略性部署，如“放寬投資準(zhǔn)入，推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制?！睂?duì)第三類領(lǐng)域的問題，我國(guó)應(yīng)該充分考慮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全，做好戰(zhàn)略選擇，或者不開放，如果開放，應(yīng)該對(duì)開放的程度以及國(guó)內(nèi)的監(jiān)管體系建立等重大問提前進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。

2、把參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作作為深化服務(wù)業(yè)開放的重要渠道

在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易一體化和雙邊自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的過程中，推動(dòng)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易自主有序漸進(jìn)開放，以此作為有效推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易開放的可行選擇。我國(guó)已在中美雙邊投資協(xié)定的談判和上海自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)中采取了負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的模式，下一步可重點(diǎn)研究與我國(guó)發(fā)展水平相近、服務(wù)產(chǎn)業(yè)具有明顯互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的特定國(guó)家采用否定清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的開放模式，并推動(dòng)我國(guó)開放戰(zhàn)略升級(jí)，打造我國(guó)升級(jí)版的自由貿(mào)易區(qū)，提升服務(wù)業(yè)開放水平?？煽紤]，利用CEPA和ECFA先行打造面向港澳臺(tái)的服務(wù)業(yè)先行先試區(qū)，為在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中推進(jìn)對(duì)服務(wù)貿(mào)易自由化積累經(jīng)驗(yàn)。

3、穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)的國(guó)際協(xié)議談判，維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益

不能受困于美國(guó)提出的捆綁式要求，為了加入國(guó)際服務(wù)貿(mào)易談判而盲目加快相關(guān)領(lǐng)域的開放步驟。我國(guó)目前參與的與服務(wù)貿(mào)易自由化相關(guān)的有《信息技術(shù)協(xié)議》和《政府采購(gòu)協(xié)議》，在這些相關(guān)的國(guó)際協(xié)議談判過程中，既要堅(jiān)持我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的地位，堅(jiān)決抵制西方發(fā)達(dá)國(guó)家的過高要價(jià)，又要采取靈活多變的談判手段，根據(jù)我國(guó)相關(guān)貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力特點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地開放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

（杜瓊，國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所。傅曉冬，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）