貿(mào)易自由化視角下RCEP發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與中國對策

■ 何軍明 副教授 郭曉珍 副教授（廈門理工學(xué)院人文學(xué)院福建廈門 361024）

引言

當(dāng)前，亞太地區(qū)一體化格局發(fā)生了重大變化，已經(jīng)形成了比較清晰的兩大路線：一個是美國強力主導(dǎo)和推動的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）；另一個是以東盟為核心的區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。TPP進展較為迅速，目前已有12個成員國正式加入談判，尤其是日本于2013年7月23日正式參加了在馬來西亞舉行的第18輪談判。東盟成員國馬來西亞、越南、新加坡和文萊也已加入TPP談判，面對TPP強有力的競爭，亞洲國家的一體化急需加速和整合，RCEP應(yīng)運而生。RCEP框架覆蓋東盟10國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度共16個國家，建成后將成為全球最大的自由貿(mào)易區(qū)。RCEP的發(fā)起方東盟已分別與其他6國簽訂了自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。但是，亞洲國家之間的發(fā)展水平、政治經(jīng)濟社會條件差異巨大，缺乏明確的主導(dǎo)力量，RCEP的發(fā)展必定是一個艱難的過程。TPP的重點在于標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的制定。而RCEP的重點在于整合東盟現(xiàn)有的與其他6個國家的自由貿(mào)易協(xié)定。本文將從貿(mào)易自由化的視角來分析RCEP的發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)。

RCEP的進展及其原則

（一）RCEP的進展

2011年11月，東盟首次在東亞峰會（EAS）上提出了RCEP的構(gòu)想，并于2012年8月的東盟與自由貿(mào)易區(qū)伙伴國經(jīng)貿(mào)部長會議上發(fā)布了《RCEP談判指導(dǎo)原則和目標(biāo)》。2012年11月，在柬埔寨首都金邊舉行的第21屆東盟峰會和東亞峰會上，東盟10國和與其有自由貿(mào)易協(xié)定的中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和印度6個國家共同宣布于2013年正式展開RCEP談判。

RCEP首輪談判2013年5月在文萊舉行，正式成立了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資三個工作組。但5月13日結(jié)束的首輪談判未能達(dá)成實質(zhì)性的協(xié)議，只是各國進行的初步探討，強調(diào)東盟的核心地位，針對欠發(fā)達(dá)國家尊重其國情，形成具體共識，為進一步合作鋪路。RCEP于2013年9月在澳大利亞布里斯班召開第二輪談判，進一步探討實質(zhì)性問題，由16個成員國提出各自的方案，致力于實現(xiàn)2015年結(jié)束談判的目標(biāo)。據(jù)中國商務(wù)部亞洲司副司長宋耀明介紹，如果第二輪談判進展順利，RCEP談判有望于2015年完成。RCEP談判將在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資等領(lǐng)域同步推進，有助于實現(xiàn)談判的平衡發(fā)展。

（二）RCEP的原則

RCEP的原則主要包括以下內(nèi)容：第一，RCEP將符合GATT1994第24款以及GATS第五款的規(guī)定。即GATT成員國必須消除絕大部分（Substantially All the Trade）關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。GATS成員國服務(wù)貿(mào)易自由化必須涵蓋絕大部分服務(wù)部門（Substantial Sector Coverage），消除歧視措施。第二，RCEP要顯著提升東盟國家及其貿(mào)易伙伴自由貿(mào)易協(xié)定的深度和廣度，并考慮國家之間發(fā)展水平的差異。第三，RCEP將包含促進貿(mào)易、投資以及增強透明度的條款，推進成員國參與全球和區(qū)域供應(yīng)鏈的程度。第四，給予欠發(fā)達(dá)國家特殊及優(yōu)惠待遇。第五，目前的“東盟+1”以及成員之間的雙邊或多邊協(xié)定將繼續(xù)存在，RCEP不對這些協(xié)定進行修改。第六，RCEP將實施開放進入，未參與協(xié)商的東盟自由貿(mào)易伙伴及外部潛在經(jīng)濟合作對象在RCEP完成談判后均可加入。第七，以目前“東盟+1”為基礎(chǔ)，將包括技術(shù)協(xié)助和能力建構(gòu)條款，推進發(fā)展中和欠發(fā)達(dá)國家充分參與、承擔(dān)義務(wù)并共享利益。第八，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資以及其他領(lǐng)域談判將以平行方式進行，以確保廣泛協(xié)商的結(jié)果。

RCEP發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)：基于貿(mào)易自由化的視角

（一）關(guān)稅減免

關(guān)稅減讓與免除仍然是RCEP發(fā)展中的一個基本的要素。

從關(guān)稅免除水平的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來看，鑒于已有的幾個“東盟+1”的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)較高，而且面臨著高標(biāo)準(zhǔn)的TPP的競爭，所以RCEP的關(guān)稅免除水平標(biāo)準(zhǔn)（平均）至少應(yīng)達(dá)到95%。如果RCEP到時采用95%的關(guān)稅免除標(biāo)準(zhǔn)，從表1中可見，目前的“東盟+1”中，只有文萊、新加坡、澳大利亞和新西蘭4國達(dá)到了這個水平，而印尼、老撾、緬甸和越南4國的平均水平尚未達(dá)到90%，印度則只有78.8%。韓國、日本、中國這三個主要的東盟伙伴國家也未達(dá)到95%的標(biāo)準(zhǔn)。東盟成員國與其伙伴國之間、東盟伙伴國家之間以較高標(biāo)準(zhǔn)免除關(guān)稅和開放市場，仍然面臨著重要的挑戰(zhàn)。

從關(guān)稅免除的結(jié)構(gòu)看，除了印度-東盟自由貿(mào)易區(qū)之外，其他5個“東盟+1”均采用“協(xié)商一致”的原則。在這樣的原則下，一國必須給予FTA所有成員國相同的關(guān)稅免除產(chǎn)品。未來RCEP也將采用此原則，而RCEP將整合6個“東盟+1”自由貿(mào)易區(qū)，形成一個新型的、更廣泛和深入的FTA，因此在未來的RCEP中，各國關(guān)稅免除產(chǎn)品將面向所有東盟+6這16個成員國。如果RCEP設(shè)定的關(guān)稅免除水平標(biāo)準(zhǔn)為95%，也就意味著各國將對所有16個成員國均應(yīng)達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)。從表2看，除了新加坡外，東盟各國對“東盟+1”所有國家均免除關(guān)稅的產(chǎn)品比例都低于95%，柬埔寨、印尼、老撾、緬甸仍未超過70%，平均水平只有73.3%。另外，除越南外，東盟各國完全保護產(chǎn)品的比例均低于2%，平均為0.9%，顯然，其主要原因是對特定FTA免除關(guān)稅產(chǎn)品的比例較高，平均達(dá)到25.8%，由此，東盟國家推進RCEP的一個重要挑戰(zhàn)就是如何在未來盡快將對特定FTA免除關(guān)稅的產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)閷λ谐蓡T國開放。

從達(dá)到關(guān)稅免除水平標(biāo)準(zhǔn)的時間看，在東盟-中國自由貿(mào)易區(qū)和東盟-韓國自由貿(mào)易區(qū)中，東盟6國（東盟10國中除柬埔寨、緬甸、老撾和越南4國之外的國家）和中國、韓國2012年已經(jīng)達(dá)到正常產(chǎn)品的關(guān)稅免除標(biāo)準(zhǔn)，而日本-東盟經(jīng)濟合作伙伴協(xié)議中，日本和東盟6國達(dá)到正常產(chǎn)品關(guān)稅免除標(biāo)準(zhǔn)的時間是2018年；澳大利亞-新西蘭-東盟自由貿(mào)易區(qū)中，達(dá)到時間為2020年；印度-東盟自由貿(mào)易區(qū)設(shè)定的時間則為2017到2020年。此外，東盟4國（柬埔寨、緬甸、老撾和越南）在各“東盟+1”中達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的時間更遲，均在2018年以后，甚至延遲到2026年。在TPP談判進程加快的背景下，RCEP在時間標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上必須更加積極，但是東亞各國發(fā)展水平差距較大，要求東盟4國和印度加快自由化速度具備相當(dāng)大的難度。

表1 “東盟+1”下各國的關(guān)稅免除比率 單位：%

（二）服務(wù)貿(mào)易自由化

目前的東盟自由貿(mào)易區(qū)和“東盟+1”中，除了東盟-印度自由貿(mào)易區(qū)（AIFTA）和東盟-日本經(jīng)濟合作伙伴協(xié)議（AJECP）未涉及服務(wù)部門之外，其他均包含了服務(wù)貿(mào)易自由化的內(nèi)容。而RCEP將推進較高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)貿(mào)易自由化，廣泛消除大部分服務(wù)貿(mào)易限制或歧視性措施。本文用Hoekman頻度指數(shù)法來衡量東盟自由貿(mào)易區(qū)和“東盟+1”的服務(wù)貿(mào)易開放程度。Hoekman頻度指數(shù)以GATS的承諾減讓表為基礎(chǔ)，按照GATS劃分的12個服務(wù)貿(mào)易部門，2個方面（市場準(zhǔn)入和國民待遇）以及4種服務(wù)模式來進行賦值計算，將成員國對服務(wù)貿(mào)易的承諾劃分為三種類型：一是“沒有限制”（None），即成員國對一定部門一定類型的服務(wù)貿(mào)易承諾完全不采取任何限制措施，達(dá)到完全的自由化。這種情況下賦予分值為“1”；二是“有限承諾”（Partial Restriction），即成員國針對一定部門一定類型的服務(wù)貿(mào)易詳細(xì)列明限制內(nèi)容和方式。這種情況下賦予分值為“0.5”；三是“不作承諾”（Unbound），即成員國對一定部門一定類型的服務(wù)貿(mào)易不作出任何開放承諾。這種情況下賦予分值為“0”。本文采用部門Hoekman指數(shù)的簡單算術(shù)平均值作為指標(biāo)，數(shù)值越高代表服務(wù)貿(mào)易自由化程度越高。

從表3可以看出，總體上大多數(shù)國家的指標(biāo)低于0.5，說明服務(wù)部門的開放仍然大多是“有限承諾”或“不作承諾”。文萊、印尼、老撾、馬來西亞、緬甸、菲律賓、泰國等在“東盟+1”下的承諾水平均遠(yuǎn)低于AFAS第七階段的減讓承諾。而未來RCEP的談判將追求更高目標(biāo)的服務(wù)貿(mào)易自由化，其設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)水平很可能與AFAS第七階段的減讓承諾相當(dāng)。此外，東盟-印度自由貿(mào)易區(qū)和東盟-日本經(jīng)濟合作伙伴協(xié)議仍未涉及服務(wù)貿(mào)易。在未來的RCEP發(fā)展中，各國還需要進一步做出更多的服務(wù)貿(mào)易自由化的承諾。

（三）原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)調(diào)問題

表2 東盟國家的關(guān)稅免除結(jié)構(gòu) 單位：%

目前東盟貨物貿(mào)易協(xié)定和“東盟+1”確定產(chǎn)品原產(chǎn)地主要有4種基本規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)：完全獲得（Wholly-Obtained，WO）、區(qū)域增值（Regional Value Content，RVC）、關(guān)稅分類改變（Change in Tariff Classification，CTC）和特定加工程序（Specific Processes，SP）。這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的使用在各個自由貿(mào)易區(qū)均不相同，缺乏一個相互協(xié)調(diào)的規(guī)則方式：

一是特定加工程序規(guī)則方面，各自由貿(mào)易區(qū)采用的標(biāo)準(zhǔn)不同。二是關(guān)稅分類改變規(guī)則方面的具體標(biāo)準(zhǔn)也不相同，根據(jù)改變的目類層級又可以分為章目改變（Change in Chapter，CC）、標(biāo)題改變（Change in Tariff Heading，CTH）和次標(biāo)題改變（Change in Tariff Subheading，CTSH）。三是區(qū)域增值規(guī)則設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)不同，如東盟-印度自由貿(mào)易區(qū)采用35%的標(biāo)準(zhǔn)，其他“東盟+1”大部分采用40%的標(biāo)準(zhǔn)，而東盟-韓國自由貿(mào)易區(qū)有小部分產(chǎn)品采用大于40%的標(biāo)準(zhǔn)。四是規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)使用的方式不同。包括：單一標(biāo)準(zhǔn)，即必須滿足指定的某一標(biāo)準(zhǔn)；二元標(biāo)準(zhǔn)，即必須同時滿足指定的兩種標(biāo)準(zhǔn)；可選標(biāo)準(zhǔn)，即在指定的兩種或者更多標(biāo)準(zhǔn)中任意滿足一種標(biāo)準(zhǔn)。如東盟-印度自由貿(mào)易區(qū)全部采用同時滿足區(qū)域增值35%和次標(biāo)題改變的二元標(biāo)準(zhǔn)，即RVC（35）+CTSH標(biāo)準(zhǔn)；東盟-中國自由貿(mào)易區(qū)大部分采用同時滿足區(qū)域增值40%的單一標(biāo)準(zhǔn)；東盟貨物貿(mào)易協(xié)定和其他“東盟+1”主要采用區(qū)域增值40%或者標(biāo)題改變的可選標(biāo)準(zhǔn)，采用產(chǎn)品比例均在60%以上，另外東盟-日本經(jīng)濟合作伙伴協(xié)議有26.4%的產(chǎn)品采用單一標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)是章目改變。

原產(chǎn)地規(guī)則混亂不利于企業(yè)有效配置資源，導(dǎo)致企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）管理成本增加。RCEP的發(fā)展需要在其框架內(nèi)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一原產(chǎn)地規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，并簡化原產(chǎn)地證書發(fā)放的審批程序，降低企業(yè)成本，推進幾個“東盟+1”的整合。

表3 東盟服務(wù)貿(mào)易框架協(xié)定（AFAS）和“東盟+1”下各國的服務(wù)貿(mào)易自由化水平 （Hoekman指標(biāo)）

中國參與RCEP的相應(yīng)對策

RCEP作為亞洲國家的經(jīng)濟一體化路線，符合中國的外交方針、契合中國利益，在中國的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略中占有相當(dāng)重要的地位。中國加入RCEP談判，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)前全球貿(mào)易體系逐步改變的背景下，充分考慮亞太一體化的多重進程、多重制度以及它們之間的相互影響，準(zhǔn)確把握RCEP的戰(zhàn)略位置。本文認(rèn)為，中國對于RCEP應(yīng)注意以下幾點：

應(yīng)當(dāng)充分估計RCEP談判的難度，多頭并進。亞洲國家之間的發(fā)展水平差異巨大，現(xiàn)有各個自由貿(mào)易區(qū)整合難度大，關(guān)稅免除、服務(wù)貿(mào)易自由化、原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)調(diào)等多個方面還存在相當(dāng)大的挑戰(zhàn)（見前文），2015年完成談判有相當(dāng)大的難度。因此，應(yīng)當(dāng)對RCEP談判的難度有充分的估計。RCEP不能取代當(dāng)前中國正在進行和前期計劃的其他自由貿(mào)易區(qū)談判。在積極參與REP談判的同時，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進中日韓自由貿(mào)易區(qū)、中韓自由貿(mào)易區(qū)等進程，并在適當(dāng)時間和條件下考慮加入TPP談判。

在RCEP中首先推進原產(chǎn)地規(guī)則整合、便利化和知識產(chǎn)權(quán)協(xié)同等基礎(chǔ)功能性領(lǐng)域的合作。由于在服務(wù)貿(mào)易、敏感產(chǎn)品關(guān)稅免除等方面進展難度較大，而實際上當(dāng)前“東盟+1”急需解決的是便利化等基礎(chǔ)功能性問題。隨著自貿(mào)區(qū)規(guī)?？涨暗慕?jīng)濟交往的開展，知識產(chǎn)權(quán)地域性與知識產(chǎn)品自由流動性間的矛盾也越來越顯著，在缺乏統(tǒng)一法規(guī)的條件下，具有專有性和地域性特征的知識產(chǎn)權(quán)逐漸成為區(qū)域一體化的障礙，建立區(qū)域的知識產(chǎn)權(quán)保護協(xié)同機制是一體化進程的必然要求?？梢砸源藶槠鯔C，為進一步的深入合作奠定基礎(chǔ)。

注意RCEP與中日韓自由貿(mào)易區(qū)和中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的相互促進。中日韓自由貿(mào)易區(qū)可以說是RCEP將來發(fā)展最重要、最核心的部分，中日韓自由貿(mào)易區(qū)如果能早日完成，RCEP則指日可待。另外，RCEP的推進需要進一步完善“東盟+1”，而中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)仍然在不少方面需要深入和完善，如貿(mào)易和投資便利化、基礎(chǔ)設(shè)施合作、產(chǎn)業(yè)合作等。

將建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略與推進RCEP談判結(jié)合起來。2009年以來，美國提出并逐步實施其重返亞太的戰(zhàn)略。2012年6月，美國國防部長帕內(nèi)塔在香格里拉對話會進一步提出了“亞太再平衡戰(zhàn)略”。美國“亞太再平衡戰(zhàn)略”在經(jīng)濟方面看最重要的體現(xiàn)就是跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)，其深層意圖是通過固化與亞洲國家的經(jīng)濟關(guān)系來維護美國自身的霸主地位，同時在亞太地區(qū)排擠中國，壓縮中國發(fā)展的國際經(jīng)濟空間。美國“亞太再平衡戰(zhàn)略”干擾了原來的東亞一體化進程，使中國在亞太地區(qū)一體化和世界新的貿(mào)易規(guī)則體系中處于被動地位。此外，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展與綜合國力的不斷提升，中國需要為下一步的發(fā)展謀劃國際經(jīng)濟空間與外交環(huán)境，需要尋求新的突破口。

2013年10月初，習(xí)近平在訪問印尼時提出，東南亞地區(qū)自古以來就是海上絲綢之路的重要樞紐，中國愿同東盟國家加強海上合作，共同建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路。建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路的戰(zhàn)略正是打破美國遏制、化被動為主動的有力手段。中國將通過建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略，切實落實“周邊是首要”的外交方針，利用中國本身強大的經(jīng)濟實力，盡力提升與周邊國家的政治、經(jīng)濟、文化聯(lián)系，為中國下一步的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、友好、有利的周邊環(huán)境。

一方面，RCEP作為涵蓋16個成員國的高水平自貿(mào)協(xié)議談判，將為中國推進21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略提供良好的平臺。RCEP成員中東盟l0國和印度等均屬于21世紀(jì)海上絲綢之路范圍。打造中國-東盟自貿(mào)區(qū)升級版、推進中國與印度啟動自貿(mào)區(qū)談判是當(dāng)前實施建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略的重要內(nèi)容；另一方面，21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略的實施將進一步加強中國與東盟、印度等國的經(jīng)濟合作和政治互信，有利于RCEP談判的順利進行。

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