新加坡自由港的成功之道

儲(chǔ)昭根

新加坡國土面積714.3平方公里，常住人口僅518萬，被稱為“地球上小紅點(diǎn)”。開國總理李光耀也曾指出，新加坡是掙扎在馬來大海中的一只蝦子。1965年，新加坡獨(dú)立。新加坡人民 清醒地知道，這個(gè)城市島國國土狹小，沒有腹地且缺乏自然資源，連飲用水、填海的泥石都需要進(jìn)口，是“一個(gè)不具備建國條件的國家”。正是這樣一個(gè)港口城市、島國，連續(xù)多年摘得全球最具競爭力國家、全球經(jīng)商最便利的地方、全球化程度世界第一、亞洲甚至世界最具競爭力的經(jīng)濟(jì)體和最清廉經(jīng)濟(jì)體等一系列桂冠。新加坡的國際競爭力到底來自哪里？應(yīng)該看到，這不僅因?yàn)槠渌幍乩砦恢脙?yōu)越、擁有優(yōu)良天然海港，更是由于執(zhí)政精英持續(xù)創(chuàng)新的自由港政策。

自由港起源

新加坡自由港政策最早可追溯到1819年英國占領(lǐng)之初。1819年，東印度公司的代表性人物史丹?！とR佛士占領(lǐng)新加坡之后，獨(dú)具慧眼地設(shè)想將其開辟為“東方的馬耳他”，使之發(fā)展成為歐亞間最大的貨物集散中心。出于與荷蘭競爭、推行自由貿(mào)易的需要，英國一開始就在新加坡實(shí)行自由港政策，宣布除煙酒和殖民地政府專賣的鴉片煙之外，一切進(jìn)出口貨物都免征關(guān)稅，允許商人自由買賣，以促進(jìn)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的發(fā)展，增強(qiáng)在東南亞的競爭力，繁榮通往中國廣州的航線。從此，新加坡港迅速繁榮起來，發(fā)展成為東南亞地區(qū)和東西方貿(mào)易的一個(gè)重要轉(zhuǎn)口貿(mào)易港。

其后的110年間，萊佛士將新加坡建設(shè)成為自由港的理想逐步成為現(xiàn)實(shí)，直至太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)、日本入侵。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1878年到1917年的40年里，新加坡的貿(mào)易額從每年8000多萬元增加到10.1億元。20世紀(jì)50年代，轉(zhuǎn)口貿(mào)易使殖民政府每年獲利達(dá)2億多元，成為財(cái)政收入的主要來源。據(jù)1959年的統(tǒng)計(jì)，轉(zhuǎn)口貿(mào)易和與之直接相關(guān)的部門創(chuàng)造的產(chǎn)值占新加坡經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的80%以上。

從完全自由港到有限自由港

1959年新加坡自治邦成立之后，完全自由港的地位面臨嚴(yán)竣的考驗(yàn)。進(jìn)入50年代以后，印度尼西亞、馬來西亞等相繼獨(dú)立，繞過新加坡與工業(yè)國家直接貿(mào)易，以減少貿(mào)易成本和對(duì)新加坡的依賴，導(dǎo)致經(jīng)由新加坡轉(zhuǎn)口的貨物數(shù)量逐漸減少，新加坡轉(zhuǎn)口貿(mào)易出現(xiàn)不斷衰退的趨勢，作為經(jīng)濟(jì)命脈的港口也日漸消沉。這迫使自治邦政府改變傳統(tǒng)的依賴轉(zhuǎn)口貨易的經(jīng)濟(jì)，把發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向工業(yè)。這一過程中，首先碰到的一個(gè)尖銳問題就是必須保護(hù)新加坡國內(nèi)稚嫩的工業(yè)，尤其是需要通過征收進(jìn)口關(guān)稅來限制進(jìn)口商品沖擊國內(nèi)市場，而實(shí)施關(guān)稅保護(hù)政策就會(huì)與現(xiàn)行的完全自由港政策發(fā)生沖突。因此，要不要繼續(xù)保持自由港的地位成為必須率先解決的重大經(jīng)濟(jì)問題。其中最難處理的是要使關(guān)稅保護(hù)的范圍和項(xiàng)目控制不至于實(shí)際上否定自由港的地位，同時(shí)還要使原訂的關(guān)稅稅率與近鄰國家港口相比仍具有絕對(duì)的競爭優(yōu)勢。對(duì)此，新加坡政府出臺(tái)一系列靈活、超前甚至是獨(dú)創(chuàng)的應(yīng)對(duì)措施，實(shí)現(xiàn)了從完全自由港到有限自由港的轉(zhuǎn)變。

首先，認(rèn)真研究、適時(shí)調(diào)整應(yīng)征關(guān)稅的商品項(xiàng)目，從長遠(yuǎn)利益出發(fā)重訂關(guān)稅率，并從一開始就設(shè)立關(guān)稅委員會(huì)，負(fù)責(zé)根據(jù)工業(yè)化的發(fā)展需要具體研究制定征收進(jìn)口稅的商品種類，逐步實(shí)施關(guān)稅保護(hù)，防止任意擴(kuò)大征稅范圍。

1960年時(shí)新加坡除了對(duì)煙、酒、汽油征稅外，只對(duì)肥皂和清潔劑征稅。1963年，由于一些工業(yè)企業(yè)開始投產(chǎn)，征稅項(xiàng)目増加到30種。到1965年，列入征稅的進(jìn)口商品隨著工業(yè)化的發(fā)展擴(kuò)大到183種。1969年是新加坡關(guān)稅保護(hù)的最高峰，共對(duì)398種進(jìn)口商品征課關(guān)稅，約占2000種進(jìn)口商品項(xiàng)目的19.9%，征稅項(xiàng)目仍被控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，保持了自由港的地位。此后，由于發(fā)展出口工業(yè)，從1973年起逐步取消了對(duì)一批商品征收進(jìn)口關(guān)稅。進(jìn)入80年代以來，為了配合鼓勵(lì)工業(yè)升級(jí)，新加坡政府又于1980年再次宣布解除對(duì)232種進(jìn)口消費(fèi)品征稅。總體上看，新加坡重訂關(guān)稅稅率的原則，其出發(fā)點(diǎn)并不單是增加財(cái)政收入，而是著重考慮保護(hù)工業(yè)、保持自由港的競爭優(yōu)勢。

其次，在港口碼頭區(qū)設(shè)置自由貿(mào)易區(qū)。60年代中期，為了保護(hù)消費(fèi)品替代進(jìn)口工業(yè)的發(fā)展，同時(shí)避免應(yīng)征收關(guān)稅的商品項(xiàng)目増加影響轉(zhuǎn)口貿(mào)易，新加坡國會(huì)于1966年通過設(shè)立“自由貿(mào)易區(qū)條例”，并于1969年在裕廊工業(yè)區(qū)的裕廊碼頭正式設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)。隨后又在岌巴碼頭、東礁湖集裝箱碼頭、巴詩班讓碼頭、三巴旺碼頭等處設(shè)置了自由貿(mào)易區(qū)；連同1981年在樟宜國際機(jī)場新辟的航空港轉(zhuǎn)口自由貿(mào)易區(qū)，共有7個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。

不過，與其他國家不同，新加坡的自由貿(mào)易區(qū)并非提供稅務(wù)優(yōu)惠以吸引外資進(jìn)行加工制造的生產(chǎn)基地，而是提供一個(gè)免稅區(qū)，便于商家存放貨物，以便重新分類、包裝、鑒別和展示，然后出口；或是等待有利的銷售時(shí)機(jī)，把貨物運(yùn)入新加坡的關(guān)稅區(qū)，辦理關(guān)稅繳納手續(xù)后再投入新加坡國內(nèi)市場。自由貿(mào)易區(qū)通過免征關(guān)稅方便轉(zhuǎn)運(yùn)和存儲(chǔ)，實(shí)際上是靈活運(yùn)用自由港政策的一種形式，有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)口貿(mào)易。

還有，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代化港口碼頭的建設(shè)和管理。為了適應(yīng)港口日益發(fā)展的需要，新加坡60年代初期就開始不斷加速港口的建設(shè)。1963年著手新建裕廊工業(yè)港，1972年建成現(xiàn)代化的東礁湖集裝箱碼頭，1974年擴(kuò)建巴詩班讓碼頭，1976年增辟三巴旺港的停泊處等，并設(shè)有70余座保稅倉庫，以進(jìn)一步增強(qiáng)自由貿(mào)易區(qū)功能。在建港的同時(shí)，還盡量采用現(xiàn)代化的起卸裝置。港務(wù)局也改進(jìn)經(jīng)營管理，實(shí)行24小時(shí)工作制，對(duì)海港的一切服務(wù)系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一管理，采用電腦設(shè)備，提高管理效率。

貿(mào)易和制造業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)了金融、商業(yè)服務(wù)業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)的相應(yīng)發(fā)展。新加坡于1970年成立國家金融管理局，以一系列鼓勵(lì)性政策加速發(fā)展成為金融中心，有效地推動(dòng)了銀行業(yè)和“亞洲美元市場”的發(fā)展。政府還于1978年解除外匯管制，大力發(fā)展外匯市場。1971年至1982年，新加坡金融、商業(yè)服務(wù)業(yè)的年均增長率達(dá)12%。在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重從14%上升到21%。

同時(shí)，交通運(yùn)輸業(yè)也逐漸成為新加坡經(jīng)濟(jì)支柱之一。60年代下半期起，隨著制造業(yè)和對(duì)外貿(mào)易的迅速發(fā)展，對(duì)海運(yùn)的需求大量增加。新加坡港從60年代初期的世界第五大港，躍升至80年代初以來一直保持的世界第二大港的地位。1986年，新加坡港甚至超過了鹿特丹，躍居第一大港。隨著港口的繁榮及70年代空運(yùn)業(yè)的迅速發(fā)展，交通運(yùn)輸業(yè)在新加坡國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重從1971年的11.5%上升到1982年的19.5%，成為一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)部門，創(chuàng)匯收入居各部門第二位。同時(shí)，由于港口的競爭力強(qiáng)，新加坡成為重要的海上給養(yǎng)基地和船只維修中心，促進(jìn)了海事工業(yè)的發(fā)展。

到80年代初，新加坡終于形成制造業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、金融業(yè)和運(yùn)輸業(yè)四大產(chǎn)業(yè)并存的多元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，成功地從殖民時(shí)代的單一轉(zhuǎn)口貿(mào)易經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了“蛻變”。

成功之道

新加坡自由港的成功決非偶然，其原因主要包括以下幾點(diǎn)。

首先，區(qū)位優(yōu)勢和獨(dú)占性條件。新加坡位于歐亞大陸的最南端，地處國際戰(zhàn)略要道及馬六甲海峽東端咽喉地帶。馬六甲海峽是航運(yùn)最重要和最繁忙的海峽之一，新加坡處于海峽南面的出入口處，既是東南亞地區(qū)海上往來的十字路口，又是進(jìn)出兩大洋的航運(yùn)要沖。這是新加坡成功的必要條件，但不是充分條件。

其次，開放的經(jīng)濟(jì)體制、自由港政策、積極作為的政府。開放的經(jīng)濟(jì)體制和自由港政策為發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供貨物自由流動(dòng)、企業(yè)自由運(yùn)作、資金自由進(jìn)出的體制和政策保障。

作為自然資源貧乏的城市島國，新加坡政府把實(shí)施自由港政策作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛的引擎。為了更好地保持自由港的吸引力，自1983年以來，新加坡簡化關(guān)稅分類，將原來的5700種商品分類簡化為2600種商品分類。目前，全球超過90%的貨物可以自由進(jìn)出新加坡而不需要繳納關(guān)稅，應(yīng)稅貨物只有酒類、煙草產(chǎn)品、石油產(chǎn)品、車輛等四大類商品。此外，新加坡還與新西蘭、日本、歐盟、澳大利亞、美國、約旦、印度、韓國、中國等十余個(gè)國家或經(jīng)濟(jì)體簽訂了雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，可繞開貿(mào)易壁壘，保持自由港經(jīng)濟(jì)的中心地位。自由港地位使得服務(wù)業(yè)一直占據(jù)新加坡GDP的70%左右，是經(jīng)濟(jì)增長的主要貢獻(xiàn)力量。新加坡更展現(xiàn)出五年一升級(jí)、十年一大轉(zhuǎn)型，是全球經(jīng)濟(jì)最成功的范例。

第三，港口和商貿(mào)的信息化建設(shè)、良好的服務(wù)環(huán)境。要建設(shè)一個(gè)擁有轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能的現(xiàn)代化國際航運(yùn)中心和貿(mào)易中心，港口信息化至關(guān)重要。新加坡著力建設(shè)國際貿(mào)易、航運(yùn)中心信息平臺(tái)，形成貿(mào)易信息網(wǎng)（Trade Net）、港口信息網(wǎng)（Port Net）和碼頭作業(yè)系統(tǒng)三大平臺(tái)。

新加坡1989年推出的貿(mào)易信息網(wǎng)Trade Net，是世界上第一個(gè)用于貿(mào)易文件綜合處理的全國性EDI網(wǎng)絡(luò)，于1990年建成，把全國5000多家國際貿(mào)易機(jī)構(gòu)連接到同一網(wǎng)絡(luò)中，將商貿(mào)企業(yè)、銀行、運(yùn)輸?shù)确?wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起，形成貿(mào)易交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；進(jìn)而連接新加坡海關(guān)、稅務(wù)等35個(gè)政府部門，形成面向企業(yè)服務(wù)的單一窗口。與進(jìn)口、出口（包括轉(zhuǎn)口）貿(mào)易有關(guān)的申請、申報(bào)、審核、許可、管制等全部手續(xù)均通過貿(mào)易網(wǎng)進(jìn)行。使用系統(tǒng)之后，企業(yè)和貿(mào)易商只需要遞交一份完整的電子文件，就可以完成通關(guān)的所有程序。通關(guān)處理時(shí)間由之前的2至7天縮短到不足10秒鐘。在受理電子報(bào)關(guān)后，貨物放行只需 15 分鐘。相比之下，中國的通關(guān)效率實(shí)在太低。從貨物靠岸到貨物離港，我國內(nèi)地港口平均花費(fèi)時(shí)間約為30小時(shí)。

1984年開始建設(shè)的港口信息網(wǎng)Port Net把航運(yùn)界、相關(guān)政府職能部門、港口用戶、港務(wù)集團(tuán)、貨主集裝箱中轉(zhuǎn)站和卡車運(yùn)輸業(yè)等7000家用戶聯(lián)系起來，同時(shí)向世界其他港口延伸，形成7000萬宗以上的年交易量。同時(shí)使港口用戶獲得船只進(jìn)出港信息、艙位安排、貨物在港所處的狀態(tài)、預(yù)訂艙位、指定泊位、起重機(jī)布置、集裝箱實(shí)時(shí)跟蹤等信息。

碼頭作業(yè)系統(tǒng)則整合、規(guī)劃和管理貨柜碼頭所有的貨柜作業(yè)。在此系統(tǒng)下，通過全程自動(dòng)化無紙作業(yè)，集裝箱通過港區(qū)大門通道只需25秒。

運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)手段，建立“單一窗口”服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易便利化、監(jiān)管高效化。另外，新加坡具有良好的市場服務(wù)環(huán)境，中介、金融、物流、運(yùn)輸?shù)确?wù)業(yè)發(fā)達(dá)，且服務(wù)規(guī)則與國際接軌，為轉(zhuǎn)口貿(mào)易提供了周全、良好的服務(wù)環(huán)境，確保企業(yè)高效運(yùn)作。

最后，杰出的領(lǐng)袖、開拓進(jìn)取的精英主導(dǎo)的廉潔高效的公務(wù)員體系、嚴(yán)格的法治。新加坡自由港規(guī)劃的科學(xué)性、超前性，與李光耀所領(lǐng)導(dǎo)、培養(yǎng)形成的廉潔正直、開拓創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)、不受意識(shí)形態(tài)束縛的精英隊(duì)伍有很大的關(guān)系。

美國管理學(xué)家艾利森認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，政策方案確定的功能只占10%，而90%取決于有效的執(zhí)行。而新加坡超效能的執(zhí)行力正是“嚴(yán)管”出來的。畢業(yè)于劍橋大學(xué)法律系的李光耀一直堅(jiān)持“不僅亂世用重典、盛世也要用重典”的信條，推行嚴(yán)刑峻法、依法治國。與全球司法慣例不同的是，新加坡對(duì)于貪污受賄執(zhí)行有罪推定。公務(wù)員任何貪污行為——哪怕是極輕微的貪污行為或即使沒有貪污但表現(xiàn)出貪污的意愿——一經(jīng)查實(shí)，都將面臨刑責(zé)。無論誰違法必遭懲罰，沒有靈活性、沒有下不為例。同時(shí)，設(shè)置獨(dú)立運(yùn)作的貪污調(diào)查局負(fù)責(zé)廉政監(jiān)督，民眾則可以通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒監(jiān)督公務(wù)員。此外，新加坡有嚴(yán)格的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并有專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查。由于不敢也無法貪腐，新加坡國有企業(yè)的效率出奇的高。嚴(yán)刑峻法下不僅產(chǎn)生行政高效率和超效能的執(zhí)行力，進(jìn)而帶來的是經(jīng)濟(jì)效益與用人唯賢、唯才是舉的組織、人事的變革。

新加坡不僅具備世界一流的基礎(chǔ)設(shè)施，在政府法定機(jī)構(gòu)的直接管理下，其便捷的海、空陸交通系統(tǒng)、發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化通訊設(shè)施、充足的電力供應(yīng)等提供了外商進(jìn)行理想投資的“硬”環(huán)境，更有公平、透明、法治的“軟”環(huán)境?！败洝奔印坝病杯h(huán)境給新加坡帶來了族籍和諧、海量投資、跨國公司總部云集、世界一流人力與資源。新加坡自由港經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步演繹成為世界重要的金融中心、亞洲美元的存放中心，并由此生生不息、欣欣向榮。