戶籍改革應(yīng)促進“福利公平”

穆光宗

目前，中國常住人口的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到52%，正處在快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段。戶籍管理制度無法阻擋農(nóng)民城鎮(zhèn)化的步伐，但障礙了農(nóng)民市民化的過程，導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化和人口市民化背離。

2012年2月23日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》（下稱《通知》）正式頒布， 《通知》體現(xiàn)了積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、合理控制大城市人口規(guī)模的一貫主張。

中共十八屆三中全會特別提出加快戶籍制度改革。為落實改革，公安部、國家發(fā)改委等部門研究制定了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，今年年初經(jīng)過進一步修改完善后，正式報黨中央、國務(wù)院審批。

此后，6月6日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。

最近，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文透露，關(guān)于戶改方案，“國務(wù)院常務(wù)會議、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組都已審議過了，等著中央政治局最后審議，國務(wù)院很快會推出關(guān)于戶籍制度改革的決定”。

據(jù)了解，戶籍改革總的政策要求是，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

三元社會結(jié)構(gòu)與戶籍制度改革

由于中國人口的城鎮(zhèn)化是不完全的城鎮(zhèn)化，所以實際的城鎮(zhèn)化水平被高估了。2010年第六次人口普查時，北京市的外來人口達704.5萬人，占北京市常住人口的35.92%；上海市的外來人口達897.7萬人，占上海市常住人口的39%；深圳市常住人口中，約有798萬人是非戶籍人口，占深圳市常住總?cè)丝诘?7%。而在這些外來人口當(dāng)中，多數(shù)是農(nóng)業(yè)戶籍人口。中國人口的社會結(jié)構(gòu)已由“二元”結(jié)構(gòu)向著“三元”結(jié)構(gòu)逐步變化，在傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)民”與“市民”這兩個群體之間增加了一個“農(nóng)民工”群體。農(nóng)民工是從第一產(chǎn)業(yè)分離出來進入城鎮(zhèn)地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)的打工者。他們既不是真正意義上的農(nóng)民，因為他們已經(jīng)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動；也不是真正意義上的市民，因為他們并沒有完全融入城市生活，也沒有被城市戶籍和福利制度所接納。這種局面不改觀，必將影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，影響社會的和諧與穩(wěn)定。

中國城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向應(yīng)該不是簡單的取消或者弱化，而是朝著增進公民權(quán)利公平和社會福利公平并重的方向逐步完善制度本身的區(qū)域協(xié)調(diào)功能、人口管理功能和福利保障功能，是為了更好更多地保障城鎮(zhèn)化人口市民化的權(quán)益待遇和發(fā)展進程。

現(xiàn)行戶籍制度導(dǎo)致區(qū)域福利分割

在中國，戶籍是最基本、最重要的社會福利分配和保障制度。城鎮(zhèn)戶籍背后是福利待遇問題。戶籍實際是一種“居住身份證”標(biāo)志，不同戶籍身份的人獲得了不同形式和不同程度的福利保障。但這個制度早已淪陷于條塊分割、各自為政的管理體制和地方財政服務(wù)地方的區(qū)隔化、差別化利益格局中。戶籍制度導(dǎo)致了“區(qū)域福利分割”現(xiàn)象的產(chǎn)生，不同的城鎮(zhèn)地區(qū)對居民的“福利供給”是有差別的。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》確立之初，這項制度就開始扮演起分配公共資源、保障市民福利的重要角色，從孩子上學(xué)到青壯就業(yè)，從住房保障到醫(yī)療養(yǎng)老保障，民生的諸多方面都與戶籍制度所厘定的“福利保障權(quán)”息息相關(guān)。戶籍區(qū)分了本地人和外地人，進而圈定了?；萑丝诘囊?guī)模，確保城鎮(zhèn)地區(qū)“福利承載力”保持在政府可以承受的范圍之內(nèi)，促進城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)發(fā)展的協(xié)同并進。

城鎮(zhèn)戶籍制度直接左右人口的市民化進程。遷移是有選擇性的，遷移具有雙向選擇性是一個規(guī)律。所有城鎮(zhèn)地區(qū)實行的幾乎是“優(yōu)才計劃”，只吸納對城鎮(zhèn)有貢獻的優(yōu)秀人才。戶籍制度實際上是城鎮(zhèn)選拔外來精英人口的重要機制，也是底層人口實現(xiàn)社會流動或者社會升遷的重要通道。

長期以來中國戶籍制度的改革思路一直是“控大放小”，在政策取向上一直是防止“大城市病”，這次戶籍改革的一個明顯取向也是把遷徙人口引向中小城鎮(zhèn)。

外來人口存在著兩種方式獲取城鎮(zhèn)地區(qū)公共資源和社會福利，一種是準市民身份（辦理暫住證的流動人口）獲得市民化待遇和服務(wù)，另一種是純市民身份（擁有城市戶口的新移民）獲得市民待遇和保障。自從有了戶籍制度以來，就很難避免“福利增加”的沖突——地方財政會遵循“取之于民用之于民”的民生福利原則。問題在于，在保障市民“福利優(yōu)享權(quán)”的同時，也要促進準市民“福利共享權(quán)”的落實。而這，需要開放和打通“福利外溢”的通道，這就是基本公共服務(wù)的均等化和基本社會保障的公平化之路。

人口地理移動的城市化和人口身份轉(zhuǎn)變的市民化相互結(jié)合的“完全城市化”，其最大障礙是戶籍管理制度。2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)的流動人口規(guī)模達到1.44億，而2010年第六次人口普查的流動人口規(guī)模已達2.2億。目前全國新生代農(nóng)民工數(shù)量已達8900萬，已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，這些1980年代以后出生的年輕人大多一畢業(yè)就進城務(wù)工經(jīng)商，幾乎沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，與農(nóng)村生活日漸脫離，但他們中的多數(shù)生活在城市福利體制的邊緣地帶，成為“半城市化”的準市民人口。

按照常住人口來看，中國目前城鎮(zhèn)化率已超過50%，但如果按照戶籍來看，中國具有非農(nóng)業(yè)戶口人口占全國人口比例不足40%，二者相差10多個百分點，這意味著全國有大約1.6億人口雖然生活在城鎮(zhèn)，但并沒有被城鎮(zhèn)的福利體系所覆蓋。他們雖然很難跨越城市居民戶口的制度藩籬，但應(yīng)該有權(quán)分享改革發(fā)展的成果和福利。

戶籍制度改革是一個巨大而艱難的社會系統(tǒng)工程。國際經(jīng)驗表明，取消戶籍制度并非最好的選擇。戶籍制度有強大的人口控制和調(diào)節(jié)的功能，可以在一定程度上避免“城市病”和“貧民窟”，使得一些人口在差別化待遇的“鴻溝”面前望而卻步，城鎮(zhèn)化對他們來說只是青春時期“討生活”的一個階段也是一個機會，最終可能回到鄉(xiāng)土終老。

由于中國特定的二元結(jié)構(gòu)和社會差別的客觀存在，所以人口城鎮(zhèn)化并不必然是從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)單向遷移并在城鎮(zhèn)定居的過程，而是“離土不離鄉(xiāng)”、“離土又離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)又返鄉(xiāng)”的組合，中國城鎮(zhèn)化過程中所轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口具有明顯的“兩棲化”、“不穩(wěn)定”和“鐘擺”特征。近年來農(nóng)民工群體內(nèi)部在流遷方向上已呈現(xiàn)在流入地定居、保持流動狀態(tài)和向流出地回流的三維分化。

為什么無法取消戶籍制度

為什么無法取消戶籍制度？說到底，戶籍一開始就是與居民福利掛鉤的，戶籍制度是地方福利保護主義的制度屏障。戶籍管理制度之所以無法完成“全國一盤棋”，關(guān)鍵是條塊分割體制以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)由來已久、盤根錯節(jié)和根深蒂固。戶籍制度反映了人口管理各自為政、居民福利本土保障的事實。戶籍的重要性一方面反映了制度賦予居民共享福利性資源的權(quán)利保證，如計劃經(jīng)濟年代，城市居民依憑戶籍的保障可以共享福利性的生活資源，而沒有城市戶口者是無福享受的。另一方面反映了平衡人口需求與稀缺資源緊張關(guān)系的制度保障的需要，就是通過戶籍來阻斷或者區(qū)別其他人口的共享權(quán)利。例如，同樣是北京戶口，依據(jù)戶口所在地就近上學(xué)就是為了避免和減輕上學(xué)人口的集聚和擠壓對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求壓力。一般而言，人口與資源、人口與福利的關(guān)系總是會處在緊張的狀態(tài)。戶籍制度的存在可以舒緩它們的關(guān)系，實現(xiàn)相對的和動態(tài)的公平。

由于持續(xù)的低生育率和人口少子化的進程，大城市人口與經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展必須通過“替代性遷移”予以保障，所以外來人口的進入和落戶對很多遭遇人口虧損的城市來說具有重要的意義。上海最早實施居住證制度，當(dāng)初的目的主要是引進人才和吸引投資，后來擴展到所有在上海居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員，規(guī)定凡是在上海居住的外來人員，都必須辦理居住登記，居住證分臨時居住證和居住證兩種，符合一定條件的可以領(lǐng)取居住證，持有居住證一定年限后可以轉(zhuǎn)為上海市戶籍人口。目前，這一制度已在東部地區(qū)推開。例如，廣東2010年為全省3000多萬外來人口辦理了居住證，有超過10萬外來人口通過積分入戶政策成為廣東城鎮(zhèn)戶籍人口。

我們認為，要保障公民自由遷徙的權(quán)利，提高中國人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，要把握好、平衡好四個“化”的進程，即居住的城鎮(zhèn)化、戶口的市民化、待遇的社會化和福利的公平化。目前，中國還處在經(jīng)濟社會發(fā)展的初級階段，戶籍制度雖然造成了福利差別，但在可預(yù)見的將來依然是社會管理的重要手段，也是有序發(fā)展的重要保障。戶籍制度的改革之路是在市民和準市民之間均等化共享城鎮(zhèn)地區(qū)改革發(fā)展所帶來的“福利增量”，縮小兩類市民的“福利差別”，促進全社會的“福利公平”。為此，不僅要在大中城市和小城鎮(zhèn)為新市民降低“入戶門檻”，而且要為準市民降低“享福門檻”，努力使戶籍恢復(fù)人口登記和管理的功能，弱化由此派生出的福利只向市民傾斜的制度歧視和社會不公；同時，既要實現(xiàn)所有國民獲得公正社會福利的目標(biāo)，也要保障城鎮(zhèn)人口的長期均衡發(fā)展。