中國人民銀行研究員

王宇

《政府與市場：變革中的政府職能》是一本譯著，由我和我的同事翻譯，最近由商務(wù)印書館出版并在全國發(fā)行。作者是維托·坦茨博士，曾任國際貨幣基金組織財(cái)政部主任，推薦者是朱民博士，現(xiàn)任國際貨幣基金組織副總裁。他們都曾直接面對此次全球金融危機(jī)及危機(jī)中的風(fēng)險(xiǎn)處置，他們都對危機(jī)后的政府與市場關(guān)系問題進(jìn)行了視角獨(dú)特的深入思考。

市場失靈

關(guān)于政府與市場關(guān)系的討論，應(yīng)當(dāng)從市場失靈開始。

從理論上講，市場是資源配置的最佳方式，但在現(xiàn)實(shí)中，由于存在公共物品、自然壟斷、外部效應(yīng)、信息不完全等問題，使市場無法實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。為此，彌補(bǔ)市場不足、提高資源配置效率成為最初的政府職能。后來人們發(fā)現(xiàn)，市場競爭在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也造成了收入分配不公平和貧富差距擴(kuò)大等問題，政府職能因此而擴(kuò)大到了收入分配領(lǐng)域。再后來，經(jīng)濟(jì)波動和社會穩(wěn)定受到了更多關(guān)注，為了降低經(jīng)濟(jì)波動對社會穩(wěn)定的影響，政府職能又進(jìn)一步擴(kuò)大到社會保障領(lǐng)域。總之，廣義的市場失靈包括三個(gè)部分：一是狹義的市場失靈，即公共物品、自然壟斷、外部效應(yīng)、信息不完全；二是收入分配不公平；三是經(jīng)濟(jì)社會不穩(wěn)定。與此相對應(yīng)，政府職能可以歸納為效率、公平與穩(wěn)定。

公共物品。公共物品具有非排他性、非競爭性和外部性等，這些特征決定了人們在消費(fèi)這類產(chǎn)品時(shí)，可能出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象。同時(shí)，由于公共產(chǎn)品的個(gè)人消費(fèi)數(shù)量是不確定的且很難計(jì)量，價(jià)格機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，因而市場競爭無法達(dá)到公共物品供給的帕累托最優(yōu)。

自然壟斷。在市場競爭中由于存在著資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等，使一些企業(yè)可能成為行業(yè)的壟斷者，他們可能通過限制產(chǎn)量、抬高價(jià)格，獲得超額利潤，造成市場效率損失。

外部效應(yīng)。從理論上講，市場之所以能夠合理配置資源，是因?yàn)槭袌鰞r(jià)格中包含了市場決策所需要的全部信息。但在現(xiàn)實(shí)生活中，一些經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動對社會和他人的影響可能是非市場化的，從而使其成本和收益無法充分反映在相應(yīng)的價(jià)格變動中。外部效應(yīng)會影響市場機(jī)制的運(yùn)行效率。

收入分配不公平。在市場經(jīng)濟(jì)中，由于存在著“資本-效率效應(yīng)”，即市場在提高資本配置效率的同時(shí)，也可能使財(cái)富向資本集中，從而造成收入分配不公平和貧富差距擴(kuò)大等問題。

經(jīng)濟(jì)波動和社會穩(wěn)定。人們之所以關(guān)注經(jīng)濟(jì)波動，是因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)波動帶來的不確定性會影響投資和消費(fèi)，進(jìn)而影響一國經(jīng)濟(jì)的長期增長。凱恩斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)波動的根源在于有效需求不足而引起的生產(chǎn)過剩。實(shí)際經(jīng)濟(jì)周期理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)波動來自實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊，特別是技術(shù)沖擊。經(jīng)濟(jì)波動是經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)對外生沖擊所做出的理性反應(yīng)，此時(shí)資源配置不具有帕累托改進(jìn)的余地，政府干預(yù)往往適得其反。

政府失靈

市場失靈產(chǎn)生了對政府干預(yù)的需求，但政府干預(yù)同樣存在著政府失靈的可能性，政府失靈與市場失靈一樣都是社會福利的損失，由此產(chǎn)生了對政府職能的界定問題。關(guān)于政府職能的討論，應(yīng)當(dāng)從政府失靈開始。

政府失靈是指政府在對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)中，由于自身行為的缺陷而使資源配置無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。政府失靈包括行政低效率、財(cái)政赤字、以權(quán)謀私、官僚主義，以及政府機(jī)構(gòu)的自我擴(kuò)張等。

低效率是政府失靈的主要表現(xiàn)。政府官員受終身雇傭關(guān)系保護(hù)及其工作績效無法得到有效評估，因而缺少提高行政運(yùn)行效率的動力。與此同時(shí)，政府和政府官員花費(fèi)的是納稅人的錢，不會像花自己的錢那樣精打細(xì)算，因而缺少降低行政運(yùn)行成本的激勵(lì)。

財(cái)政狀況惡化是政府失靈的集中表現(xiàn)。布坎南認(rèn)為，就每一個(gè)政府官員來說，他們也是經(jīng)濟(jì)人。他們也希望通過擴(kuò)大政府規(guī)模、增加政府權(quán)利、提高官員待遇等途徑，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化。近年來，隨著政府職能的不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出急劇增加，公眾稅收負(fù)擔(dān)加重。

20世紀(jì)初，在西方國家中，政府支出占國民收入的比重微乎其微。從20世紀(jì)60年代起，政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重以前所未有的速度增長，到20世紀(jì)末，一些國家已不堪負(fù)重，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)就是證明。在缺乏公眾監(jiān)督的情況下，政府干預(yù)的成本可能超過市場失靈所帶來的損失。

抑制私人部門發(fā)展是政府失靈的突出表現(xiàn)。在一些國家，數(shù)量日益增加的公共機(jī)構(gòu)和規(guī)模日益龐大的公共支出擠出了私人部門的投資和消費(fèi)，高稅率更是直接損害了居民和企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，社會公眾會對政府提供的公共服務(wù)和就業(yè)崗位產(chǎn)生依賴，助長了“搭便車”行為。本書作者指出，如果一項(xiàng)服務(wù)是“免費(fèi)”的，那些原本不需要這項(xiàng)服務(wù)的人也有可能產(chǎn)生需求，即利用社會福利制度來謀取私利。

那么，政府?dāng)U大支出的激勵(lì)又是什么呢？在一些西方國家，不斷擴(kuò)張的政府支出已經(jīng)培育出了一個(gè)強(qiáng)大的政府支持者群體，成為政府贏得選民和選票的極好機(jī)會。正如本文作者所說，一些公共計(jì)劃并沒有能夠?yàn)槟切罢嬲档镁戎母F人”提供幫助，它的直接受益者是政府本身，即為他們贏得了選票。

總之，不是所有的市場缺陷都需要政府干預(yù)，政府干預(yù)的弊端或許更大，成本或許更高。因?yàn)檎深A(yù)不僅可能造成政府失靈，還有可能造成市場失靈，即政府與市場同時(shí)失靈。當(dāng)政府支出過度擴(kuò)張時(shí)，就會降低社會福利水平，影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，甚至造成政府債務(wù)危機(jī)。

政府職能的變革

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，由于自然壟斷、公共物品、外部效應(yīng)和信息不對稱等造成了市場失靈，這些市場失靈的地方就是政府職能之所在?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，由于市場無法解決的收入分配不公平問題和由經(jīng)濟(jì)周期性波動而帶來的社會穩(wěn)定問題， 從而將政府職能進(jìn)一步擴(kuò)大到收入分配、社會穩(wěn)定和社會保障領(lǐng)域。

自18世紀(jì)以來，政府與市場的關(guān)系問題，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家討論的焦點(diǎn)，其中關(guān)于政府職能的基本看法可以概括為五個(gè)方面：

第一、政府是“守夜人”。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，最好的政府是最小的政府，政府職能僅應(yīng)界定為保護(hù)國防安全、建立司法行政、維持競爭秩序。第二、政府是裁判員。弗里德曼認(rèn)為，自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)能夠有效配置資源，自動調(diào)節(jié)供求關(guān)系以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。政府的必要性和重要性在于它是競爭規(guī)則的制定者和市場競爭的裁判者。第三、政府是經(jīng)濟(jì)管理者。在價(jià)格剛性假設(shè)下，凱恩斯導(dǎo)出了經(jīng)濟(jì)長期衰退的可能性，進(jìn)而提出政府需要管理宏觀經(jīng)濟(jì)，通過擴(kuò)大公共支出來彌補(bǔ)私人部門的總需求不足。第四、政府是市場干預(yù)者。薩繆爾森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，即使在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，也存在微觀經(jīng)濟(jì)無效率、宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，以及社會收入分配不公平等現(xiàn)象，為此，政府應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的政策調(diào)整克服市場失靈，提高社會福利水平。第五、政府是產(chǎn)權(quán)保護(hù)者?？扑拐J(rèn)為，如果市場交易成本為零，不管權(quán)利初始安排如何，市場機(jī)制會自動使資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。如果交易成本大于零，只要產(chǎn)權(quán)界定明確，市場交易總是能將資源配置到最有效率的地方。因此，政府的主要職責(zé)是界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)。諾斯認(rèn)為，一國經(jīng)濟(jì)長期增長的關(guān)鍵在于制度因素，其中最重要的是產(chǎn)權(quán)制度，政府的主要職責(zé)就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)。

尋找平衡點(diǎn)

政府與市場關(guān)系問題是一個(gè)古老的問題，也是一個(gè)常新的問題。每一次金融危機(jī)之后，學(xué)術(shù)界和思想界都會出現(xiàn)新一輪關(guān)于政府與市場關(guān)系的討論，然后會有新思想、新理論和新政策出現(xiàn)。此次全球金融危機(jī)也不例外。未來，如何在 “政府職能”與“市場機(jī)制”之間尋找平衡點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策制定者面臨的共同挑戰(zhàn)。（本文為作者本人的學(xué)術(shù)看法，與供職單位無關(guān)）