農(nóng)產(chǎn)品、食品安全監(jiān)管體制存在的問題與發(fā)展對策

王志春等

摘要：分析了原食品安全監(jiān)管體制實施過程中存在的監(jiān)管職責(zé)交叉和監(jiān)管空白并存，責(zé)任難以完全落實，資源分散難以形成合力，整體行政效能不高等若干問題，研究新農(nóng)產(chǎn)品、食品安全監(jiān)管體制，提出建立農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)食品監(jiān)管體制外的前置監(jiān)管，進(jìn)一步明確農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)過程的監(jiān)管及落實農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度等解決相關(guān)問題的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；食品；監(jiān)管體制；問題；對策

中圖分類號： TS207.7；TS201.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2014）10-0480-04

收稿日期：2014-06-24

基金項目：江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新專項引導(dǎo)資金（編號：YK2012029）。

作者簡介：王志春（1972—），男，江蘇鹽城人，副研究員，主要從事資源環(huán)境研究。E-mil：wzcyzh@126.com。“民以食為天”，食品都是農(nóng)產(chǎn)品或是農(nóng)產(chǎn)品的加工產(chǎn)品，可以說沒有不是來源于農(nóng)產(chǎn)品的食品。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是食品安全的基礎(chǔ)。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全是全民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。黨中央、國務(wù)院高度重視，人民群眾密切關(guān)注。我國農(nóng)產(chǎn)品、食品安全水平穩(wěn)步提高，形勢總體穩(wěn)定趨好；但與國際、國內(nèi)市場的需求仍有很大的差距，重大食品安全事故仍時有發(fā)生。按照黨的十八屆二中全會和第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》精神，《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2013〕14號），設(shè)立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。食品安全新的監(jiān)管體制正在完善過程之中，本研究對食品安全監(jiān)管體制存在的問題和發(fā)展對策進(jìn)行分析，以期促進(jìn)新監(jiān)管體制的完善與提高。

1原食品安全監(jiān)管體制存在的問題

由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔(dān)安全監(jiān)管的重大責(zé)任。在“一個部門管不了”的情況下，原食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。原農(nóng)產(chǎn)品、食品安全監(jiān)管體制經(jīng)過近10年運作，存在以下問題：

1.1初級生產(chǎn)，監(jiān)管缺失

原農(nóng)產(chǎn)品、食品安全監(jiān)管體制雖然考慮到“從土地到餐桌”全程控制，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；但實際上監(jiān)管主要停留在制定標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程環(huán)節(jié)，缺少對“從土地到產(chǎn)品”各環(huán)節(jié)實質(zhì)上的監(jiān)管，特別缺少對初級農(nóng)產(chǎn)品的“污染源”進(jìn)行有效監(jiān)管，基地環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。

1.1.1基地環(huán)境缺少監(jiān)管環(huán)境是生產(chǎn)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品及食品的基礎(chǔ)條件。國家標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)部標(biāo)準(zhǔn)都有相關(guān)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的環(huán)境要求和環(huán)境認(rèn)證程序。質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地對周邊環(huán)境有原則性要求，生產(chǎn)基地應(yīng)選擇在無污染和生態(tài)條件良好的地區(qū)，應(yīng)遠(yuǎn)離工礦區(qū)和公路鐵路干線，避開工業(yè)和城市污染源的影響，同時生產(chǎn)基地應(yīng)具有可持續(xù)的生產(chǎn)能力。但部分政府機(jī)構(gòu)卻在生產(chǎn)基地附近規(guī)劃工業(yè)開發(fā)區(qū)，甚至興建污染嚴(yán)重的化工企業(yè)。承擔(dān)產(chǎn)地環(huán)境檢測的機(jī)構(gòu)，對產(chǎn)地大氣、土壤、水源等取樣檢測，再根據(jù)相關(guān)環(huán)境因素數(shù)據(jù)指標(biāo)和檢測結(jié)果，出具產(chǎn)地環(huán)境檢測報告。但是否認(rèn)真執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，是否嚴(yán)格執(zhí)行檢測程序，就缺少監(jiān)管。如：有些環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)不按規(guī)程到實地考察、取樣，讓申請單位送樣；申請單位環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，就到環(huán)境質(zhì)量能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的地方取樣，甚至干脆用商品純凈水冒充水樣。生產(chǎn)過程中更沒有對產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)和改善的監(jiān)管措施。

1.1.2生產(chǎn)資料沒有監(jiān)管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是生產(chǎn)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)鍵因素，農(nóng)產(chǎn)品、食品中有毒有害物質(zhì)主要來自化學(xué)肥料、化學(xué)農(nóng)藥、獸藥、飼料、餌料、飼料添加劑、食品添加劑和本不該在農(nóng)產(chǎn)品、飼料、食品中使用的化學(xué)合成物質(zhì)。但對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)、銷售，對某些不該在農(nóng)產(chǎn)品、飼料、食品中使用的化學(xué)合成物質(zhì)生產(chǎn)、銷售卻沒有監(jiān)管；根本沒有考慮從有毒有害物質(zhì)源頭控制。部分高毒、高殘留農(nóng)藥依然生產(chǎn)，部分明令禁止生產(chǎn)使用的化學(xué)農(nóng)藥依然有“地下工廠”秘密生產(chǎn)、銷售、使用。某些有毒有害物質(zhì)能以冠冕堂皇的名稱投入生產(chǎn)、銷售，并添加到飼料或食品中；某些不該在農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)過程中使用的化學(xué)合成物質(zhì)（添加劑、加工材料），能不受控制進(jìn)入農(nóng)業(yè)和食品加工領(lǐng)域。如：瘦肉精（鹽酸克倫特羅）、蛋白精（三聚氰胺）都以誘人的名稱生產(chǎn)，并添加到飼料中；更有甚者為了掩蓋牛奶滲水，三聚氰胺加入牛奶，以致發(fā)生震驚全國的“三鹿奶粉”事件。又如硫磺、工業(yè)雙氧水、吊白塊（甲醛次硫酸氫鈉）、甲醛、酸性橙、胭脂紅、蘇丹紅、亞硝酸鈉等有毒有害的化學(xué)物質(zhì)，都進(jìn)入了農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)，導(dǎo)致食品安全事件的發(fā)生。

1.1.3生產(chǎn)過程難以監(jiān)管 因為未嚴(yán)格實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，有毒有害物質(zhì)超標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品還都賣得出去，千家萬戶個體農(nóng)戶無視一切農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，生產(chǎn)中仍然我行我素。面對一盤散沙的分散的小規(guī)模生產(chǎn)，在生產(chǎn)過程中難以監(jiān)管操作規(guī)程的實施和生產(chǎn)資料的使用。這個問題雖不如很多食品安全事故那樣轟動，但卻是農(nóng)產(chǎn)品、食品安全最根本、最嚴(yán)峻的問題，也是我國農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全水平低于國際水平的根源。

1.2多個部門，分段監(jiān)管

分段監(jiān)管的體制雖然明確相關(guān)部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復(fù)，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。

1.2.1分工盲區(qū)，疏漏監(jiān)管在“田間到餐桌”的各個農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門監(jiān)管，實際上從初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)到食品銷售的過程中還存在不少監(jiān)管的盲區(qū)，疏漏了必須環(huán)節(jié)。如“三鹿事件”中，三聚氰胺的源頭——奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍。

1.2.2重復(fù)監(jiān)管，相互推諉消費者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題，質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、食品藥品監(jiān)管部門都有管理職能，但部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉[1]。

1.2.3流于形式，放棄監(jiān)管很多環(huán)節(jié)的監(jiān)管流于形式，放棄監(jiān)管。如工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，絕大多數(shù)大型農(nóng)貿(mào)市場都設(shè)置了農(nóng)產(chǎn)品安全檢測點，并配置了相關(guān)檢測人員和簡易的速測儀器設(shè)備；但這些農(nóng)產(chǎn)品安全檢測點大多數(shù)是流于形式，平時根本不對農(nóng)貿(mào)市場的上市農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行檢測，上面來檢查或搞什么活動就把儀器設(shè)備搬出來亮亮相，如此而已，根本放棄監(jiān)管。endprint

1.3標(biāo)準(zhǔn)混亂，無法監(jiān)管

標(biāo)準(zhǔn)是衡量和控制食品安全性的工具，標(biāo)準(zhǔn)也是推動國際公平貿(mào)易、維護(hù)國家利益不可缺少的技術(shù)支撐。由于我國標(biāo)準(zhǔn)的制定工作缺乏有效統(tǒng)一機(jī)制，有關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)出自多個部門，標(biāo)準(zhǔn)之間矛盾問題尤顯突出[1]。

1.3.1標(biāo)準(zhǔn)混亂，無所適從我國與農(nóng)產(chǎn)品、食品安全相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)由國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4級構(gòu)成。我國食品國家標(biāo)準(zhǔn)又分為食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和衛(wèi)生部負(fù)責(zé)制定；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則分別由農(nóng)業(yè)部及各行業(yè)部門負(fù)責(zé)制定，具體監(jiān)管事務(wù)又分別由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、出入境檢驗檢疫局負(fù)責(zé)，結(jié)果是監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，甚至互不承認(rèn)，失去了標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和統(tǒng)一性[1-2]。如有關(guān)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量要求標(biāo)準(zhǔn)，有國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；有無公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、綠色食品標(biāo)準(zhǔn)、有機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；無公害農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中還有根據(jù)生物種類制定的分類標(biāo)準(zhǔn)和分物種的標(biāo)準(zhǔn)……關(guān)于環(huán)境質(zhì)量要求的標(biāo)準(zhǔn)有幾十個，生產(chǎn)企業(yè)究竟執(zhí)行什么標(biāo)準(zhǔn)？監(jiān)管部門根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法？無所適從。

1.3.2指標(biāo)不一，無法監(jiān)管多個同類標(biāo)準(zhǔn)之間，有的存在大同小異，也有指標(biāo)不一。標(biāo)準(zhǔn)大同小異對執(zhí)行和監(jiān)管尚無影響；標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)不一，就會產(chǎn)生矛盾，無法監(jiān)管。如2004年11月發(fā)生的巨能鈣事件，農(nóng)業(yè)部檢驗結(jié)果是雙氧水含量嚴(yán)重超標(biāo)，衛(wèi)生部的檢驗結(jié)果是雙氧水含量符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。又如茶葉中的氰戊菊酯，農(nóng)業(yè)部早已禁用，但2005年10月1日實施的國家標(biāo)準(zhǔn)GB 2763—2005《茶葉中氰戊菊酯的限量使用標(biāo)準(zhǔn)》居然是2 mg/kg[1]。面對指標(biāo)不一的標(biāo)準(zhǔn)，如何進(jìn)行監(jiān)管？

1.3.3有標(biāo)不依，監(jiān)管不實國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是在一定范圍內(nèi)通過法律、行政法規(guī)等強(qiáng)制性手段加以實施的標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)頒布，必須貫徹執(zhí)行。否則對造成惡劣后果和重大損失的單位和個人，無法受到經(jīng)濟(jì)制裁或承擔(dān)法律責(zé)任。

1.3.4標(biāo)準(zhǔn)制定，水平偏低我國部分食品安全方面的標(biāo)準(zhǔn)已同國際食品法典委員會（CAC）和國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）所頒布的食品標(biāo)準(zhǔn)體系接軌；但總體上我國現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)水平明顯偏低，如污染物限量、農(nóng)藥殘留限量、鉛的限量、食品添加劑限量等就超出國際安全標(biāo)準(zhǔn)。國外規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)3～5年就要重新修訂，我國1995年以前制定的標(biāo)準(zhǔn)中，未修訂的占50%以上。我國食品標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌的程度很低，采用國際標(biāo)準(zhǔn)的還不到50%。而早在20世紀(jì)80年代初，英、法、德等國采用的國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80%，日本超過90%[1，3]。

1.4執(zhí)法不嚴(yán)，放松監(jiān)管

食品安全監(jiān)管中，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題不容回避。有不少食品安全事故就是由于失職、瀆職、循私舞弊和地方保護(hù)主義等原因造成，這是我國食品安全監(jiān)管、執(zhí)法中的一個頑癥[1]。

農(nóng)產(chǎn)品、食品監(jiān)管職責(zé)交叉和監(jiān)管空白并存，責(zé)任難以完全落實，資源分散難以形成合力，整體行政效能不高。以致我國質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品總量還不多，市場尚未完善；部分達(dá)不到無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，獲得了無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品標(biāo)簽、標(biāo)志；部分認(rèn)證、管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管和打假力度不夠；消費者對市場上掛牌的無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品真假難辨，信任度不高；食品安全事故屢屢發(fā)生。

2新食品監(jiān)管體制的完善與發(fā)展對策

《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》決定組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并明確國家食品藥品監(jiān)督管理總局對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院辦公廳國辦發(fā)〔2013〕24號文件，頒發(fā)了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，組建食品安全監(jiān)管核心機(jī)構(gòu)明確細(xì)化了職責(zé)，標(biāo)志新食品監(jiān)管體制已經(jīng)建立。對照原監(jiān)管體制存在的問題，新監(jiān)管體制仍需進(jìn)一步完善[4]，針對相關(guān)問題新監(jiān)管體制應(yīng)有相應(yīng)的對策。

2.1建立農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

2.1.1法律法規(guī)以《食品安全法》為基本法，對現(xiàn)有雜亂沖突的法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真的梳理、整合、修改、廢止、補充。整合現(xiàn)有的《產(chǎn)品質(zhì)量法》《動物防疫法》等，突出重點、填補空白、理順矛盾，系統(tǒng)整理修訂我國與食品安全有關(guān)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方立法，逐步形成科學(xué)、完整，既有綜合性法律，又有配套性具體規(guī)范的食品安全法律網(wǎng)絡(luò)[1]。特別要修訂刑法，加大對造成食品安全事故的不法之徒的懲治力度，通過法制讓食品藥品安全第一責(zé)任人——農(nóng)產(chǎn)品、食品的生產(chǎn)經(jīng)營者自覺嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)。

2.2質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量、生產(chǎn)資料質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量和生產(chǎn)資料質(zhì)量是產(chǎn)品質(zhì)量的基礎(chǔ)條件，沒有符合標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量和生產(chǎn)資料質(zhì)量就不可能有符合標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品。

2.2.1統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)境要求強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)整合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品加工環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)境要求強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)目前我國質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展情況，標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)根據(jù)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品不同要求，對有毒有害物質(zhì)制定科學(xué)合理的限量指標(biāo)，有機(jī)產(chǎn)品、AA級綠色食品的限量指標(biāo)應(yīng)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。廢止其他有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境要求的一切標(biāo)準(zhǔn)

2.2.2統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)化學(xué)品使用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)整合農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品加工相關(guān)的生產(chǎn)資料使用準(zhǔn)則，統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)化學(xué)品使用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)。包括種植業(yè)中化學(xué)肥料、化學(xué)農(nóng)藥和生長調(diào)節(jié)劑使用準(zhǔn)則，養(yǎng)殖業(yè)中飼料、餌料、飼料添加劑、獸藥、漁藥和生長調(diào)節(jié)劑使用準(zhǔn)則；培養(yǎng)業(yè)中培養(yǎng)基配方藥品使用準(zhǔn)則；食品加工業(yè)中食品添加劑、生產(chǎn)過程中的助劑使用準(zhǔn)則。在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中要明確規(guī)定可以使用的品種、劑量，不可使用的品種；如要使用準(zhǔn)則中未列出的化學(xué)藥品，必須報請食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定部門審批，經(jīng)過試驗論證、批準(zhǔn)后方能使用。廢止其他種類生產(chǎn)資料使用準(zhǔn)則。讓食品安全第一責(zé)任人首先知道，在生產(chǎn)過程中哪些生產(chǎn)資料可用、用多少，哪些不可用，沒有列出的化學(xué)產(chǎn)品不經(jīng)過審批不得隨便使用。給監(jiān)管部門明確的監(jiān)管目標(biāo)。endprint

2.2.3統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品安全標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生部門整合現(xiàn)有各類農(nóng)產(chǎn)品、食品標(biāo)準(zhǔn)，按類別統(tǒng)一制定農(nóng)產(chǎn)品、食品安全國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)根據(jù)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品不同要求，對農(nóng)藥殘留、有毒有害物質(zhì)含量制定科學(xué)合理的限量指標(biāo)，有機(jī)產(chǎn)品和AA級綠色食品的限量指標(biāo)應(yīng)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)只能引用相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品、食品的產(chǎn)品安全強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，不得另定低于國家標(biāo)準(zhǔn)的食品安全限量指標(biāo)。

執(zhí)行好上述3類質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也就能從開始到結(jié)束的關(guān)鍵點對農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全進(jìn)行有效全面監(jiān)管。

2.3生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)

生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、生產(chǎn)規(guī)范等等，一般由相關(guān)行業(yè)或地方作為推薦性標(biāo)準(zhǔn)制定，企業(yè)作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)制定。必須明確涉及國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的內(nèi)容，相關(guān)指標(biāo)必須不低于國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)。

2.3.1分類別、分地區(qū)制定生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)管理推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)性差異較大，包括環(huán)境差異、生物種類、使用品種、生產(chǎn)習(xí)慣等等。為了規(guī)范各類型、各地區(qū)的質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部和各級農(nóng)業(yè)部門要制定適應(yīng)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)需要的生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)管理推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)、規(guī)范當(dāng)?shù)刭|(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，也為農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供依據(jù)。

2.3.2企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)需要制定具體產(chǎn)品的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)生產(chǎn)需要，在產(chǎn)品還沒有可參照執(zhí)行的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下，生產(chǎn)企業(yè)可以引用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，參照推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與農(nóng)產(chǎn)品、食品安全相關(guān)的限量指標(biāo)，不得低于強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，以供規(guī)范生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)管理，確保農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全。

2.4其他標(biāo)準(zhǔn)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃系統(tǒng)整合，配套制訂與農(nóng)產(chǎn)品、食品安全相關(guān)的貯藏運輸技術(shù)、市場管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度；配套制訂生產(chǎn)基地環(huán)境管理，農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料管理，農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)管理、貯藏運輸管理、市場管理等一系列管理標(biāo)準(zhǔn)，使食品安全監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)化。

3加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品、食品監(jiān)管體制外的前置監(jiān)管

3.1明確對農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境的監(jiān)管

3.1.1明確環(huán)境監(jiān)管部門及其責(zé)任農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境是農(nóng)產(chǎn)品、食品安全的基礎(chǔ)，是農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)的前置條件，現(xiàn)處于食品監(jiān)管體制之外。一般環(huán)境監(jiān)管是環(huán)保部門的責(zé)任，所有環(huán)境檢測工作一直都由環(huán)保實施，收費、檢測、出具檢測報告，作為生產(chǎn)環(huán)境認(rèn)證的根據(jù)，但對食品安全卻不承擔(dān)任何責(zé)任。應(yīng)把對環(huán)境的監(jiān)管納入食品安全管理體制，進(jìn)一步明確環(huán)保部門責(zé)任。建議建立食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度，確保生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量符合相關(guān)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量要求，否則就不能投入質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)。根據(jù)土壤、水有毒有害物質(zhì)和農(nóng)藥殘留情況，空氣質(zhì)量情況，制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種類布局和加工企業(yè)布局。有毒有害物質(zhì)和農(nóng)藥殘留超標(biāo)的區(qū)域禁止生產(chǎn)食用農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)土壤、水、空氣質(zhì)量狀況，公布可申報無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的區(qū)域范圍，制定質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的發(fā)展規(guī)劃。對質(zhì)量可以恢復(fù)的土地，制定計劃，落實措施，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)；承擔(dān)實時監(jiān)控責(zé)任，防止環(huán)境污染和質(zhì)量退化。

3.1.2明確環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制和追溯制度制定質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)基地環(huán)境監(jiān)管責(zé)任制，根據(jù)相關(guān)環(huán)境檢測規(guī)程、環(huán)境監(jiān)管規(guī)程和農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)境要求強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，履行對生產(chǎn)環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)。制訂環(huán)境質(zhì)量安全事故責(zé)任追溯制度，同時追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任[5-6]。

3.2明確對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管

3.2.1明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)和市場的監(jiān)管責(zé)任生產(chǎn)資料生產(chǎn)和市場原本由工商部門監(jiān)管，但農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管內(nèi)容有特殊性，必須根據(jù)農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管的特殊性，進(jìn)一步明確工商部門或食品藥品監(jiān)督部門對農(nóng)業(yè)和食品加工業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管的責(zé)任。對農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)的審批和生產(chǎn)監(jiān)管，生產(chǎn)的品種、產(chǎn)品的質(zhì)量必須執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)化學(xué)品使用強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，不得生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)以外的產(chǎn)品；負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料市場的監(jiān)管，整頓、建立農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料專業(yè)市場，只能經(jīng)營強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)許使用的、質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料，非農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料不得進(jìn)入農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料專業(yè)市場。同時明確農(nóng)業(yè)部門和食品監(jiān)督部門對農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，不得從非農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)生產(chǎn)資料專業(yè)市場購買生產(chǎn)資料。

3.2.2明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料監(jiān)管責(zé)任制和追溯制度制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料監(jiān)管責(zé)任制，根據(jù)相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)和市場監(jiān)管規(guī)程，農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)程，工商部門、農(nóng)業(yè)部門、食品監(jiān)督部門明確監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管合作，分別履行對農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料生產(chǎn)、市場環(huán)節(jié)，以及農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)“無縫隙對接”。制定農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)資料質(zhì)量安全事故責(zé)任追溯制度，同時追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

4明確農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)過程的監(jiān)管

在建立生產(chǎn)經(jīng)營者成為食品安全第一責(zé)任人有效機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程以及食品加工過程和貯運過程的監(jiān)管措施，把從原料到產(chǎn)品上市前的監(jiān)管落到實處。

4.1明確農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的監(jiān)管新食品安全監(jiān)管體制中，已明確監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程、貯藏運輸和“農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用”是農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)；但還需要明確從食用農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)投入品使用、生產(chǎn)過程管理、貯藏運輸管理等從“土地”到“市場（加工廠）前”各個環(huán)節(jié)的責(zé)任，進(jìn)一步明確與環(huán)保、工商、食品監(jiān)督部門的“無縫隙對接”實施方案，特別注重食用農(nóng)產(chǎn)品走向市場、加工廠之前的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測，不符合相關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的食用農(nóng)產(chǎn)品不得離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)入食用農(nóng)產(chǎn)品市場或加工企業(yè)。endprint

4.2明確食品加工過程的監(jiān)管

新食品安全監(jiān)管體制中，已明確監(jiān)管食品加工和食用農(nóng)產(chǎn)品、食品市場是食品監(jiān)督部門的職責(zé)；但還需要進(jìn)一步明確“建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者成為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制”，從生產(chǎn)原料質(zhì)量控制、食品添加劑使用、加工工藝控制、生產(chǎn)管理控制、貯藏運輸管理等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管方案，而不是流于形式。特別注重原料、食品添加劑和最終產(chǎn)品的質(zhì)量檢測，不符合相關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的食品不得出廠，確保食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度健康實施。制定農(nóng)產(chǎn)品、食品安全事故責(zé)任追溯制度，同時追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

4.3明確農(nóng)產(chǎn)品、食品貯運過程監(jiān)管

貯藏、運輸屬于流通領(lǐng)域，但生產(chǎn)企業(yè)和營銷企業(yè)都涉及貯藏和運輸。貯藏是時間運動中的運輸，運輸是空間運動中的貯藏；貯藏和運輸過程中都可能發(fā)生產(chǎn)品變質(zhì)或“二次污染”，使符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品變成不合格產(chǎn)品。這是食品安全監(jiān)管體制尚未明確監(jiān)管責(zé)任的領(lǐng)域。應(yīng)該從對進(jìn)入流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和對貯藏和運輸技術(shù)規(guī)程、管理規(guī)程監(jiān)管2個方面明確監(jiān)管職責(zé)，建立真正的“綠色通道”。

4.3.1建立流通領(lǐng)域質(zhì)量安全檢測制度制定食品質(zhì)量安全流通制度，食用農(nóng)產(chǎn)品、食品調(diào)運之前必須進(jìn)行質(zhì)量安全檢測，符合相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的，才能起運；運輸過程中必須持有效檢測單位出具的近期質(zhì)量安全檢驗合格證書。確保進(jìn)入流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品、食品安全質(zhì)量，為食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度建立一道保障線，也是建立名副其實的“綠色通道”的必要措施，同時也是控制不合格產(chǎn)品運輸，節(jié)約能源、減輕城市污染的重要舉措。

4.3.2建立對運輸行業(yè)運輸技術(shù)和管理的監(jiān)管體系明確對運輸行業(yè)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全監(jiān)管的職責(zé)。在建立好農(nóng)產(chǎn)品、食品運輸技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的前提下，建立食品安全運輸管理體系，提高技術(shù)裝備、裝卸質(zhì)量水平，確保運輸過程中產(chǎn)品不變質(zhì)，不受到“二次污染”。

4.3.3強(qiáng)化生產(chǎn)和營銷企業(yè)貯藏技術(shù)和管理的監(jiān)管食品監(jiān)督部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)的貯藏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、貯藏管理標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對生產(chǎn)和營銷企業(yè)倉儲設(shè)備、貯藏技術(shù)和貯藏管理的監(jiān)管。制定農(nóng)產(chǎn)品、食品運輸、貯藏質(zhì)量安全事故責(zé)任追溯制度，同時追溯生產(chǎn)經(jīng)營者和相關(guān)監(jiān)管人員的行政責(zé)任或法律責(zé)任。

5落實農(nóng)產(chǎn)品、食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度

2003年中國開始實施食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，為保證食品的質(zhì)量安全，具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動、具備規(guī)定條件的食品才允許生產(chǎn)銷售的監(jiān)督制度。這是食品監(jiān)督部門最基本、最主要的職責(zé)。

5.1強(qiáng)化食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度

5.1.1嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)許可證制度把執(zhí)行生產(chǎn)許可證制度落到實處，對食品企業(yè)的立項、環(huán)境條件、安全狀況、生產(chǎn)條件、技術(shù)條件、產(chǎn)品檢驗條件進(jìn)行實質(zhì)性審查，增加對食品企業(yè)投資者和管理者強(qiáng)制性的培訓(xùn)和不流于形式的考核，強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營者的質(zhì)量安全意識、管理水平和社會責(zé)任，為建立生產(chǎn)經(jīng)營者為食品藥品安全第一責(zé)任人的有效機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

5.1.2嚴(yán)格執(zhí)行食品實施強(qiáng)制檢驗制度嚴(yán)格實施食品生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)制檢驗制度，真正落實對于不具備自檢條件的生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)令實行委托檢驗，真正實現(xiàn)未經(jīng)檢驗或經(jīng)檢驗不合格的食品不準(zhǔn)出廠銷售。 食品監(jiān)督部門要進(jìn)行實質(zhì)性監(jiān)管，實行定期、不定期結(jié)合，對食品生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗，從源頭上禁止不合格食品進(jìn)入市場，是食品安全保障線的首要防線。

5.2加大食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法責(zé)任后果及違法成本

鑒于中國目前食品市場狀況，必須加大食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法責(zé)任后果，綜合運用行政處罰、民事賠償、刑事處罰，對不執(zhí)行食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者以經(jīng)濟(jì)、能力、商譽乃至刑律的處罰，增加食品生產(chǎn)經(jīng)營者的違法成本，使他們在巨大經(jīng)濟(jì)、法律、社會成本的壓力下克制違法、違規(guī)的行為。

食品安全監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要制訂完善的食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)軟件體系；構(gòu)建完善的食品安全執(zhí)法、監(jiān)管體制；還要有科學(xué)檢測手段和檢測標(biāo)準(zhǔn)，建立、完善食品風(fēng)險分級別評估制度、食品安全責(zé)任追溯制度。

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