政府職能演進中的群眾路線升華*

孫力，陳杰

（南京政治學(xué)院上海校區(qū)，上海200433）

馬克思在總結(jié)第一個無產(chǎn)階級政權(quán)巴黎公社的經(jīng)驗時指出：“公社的真正秘密就在于：它實質(zhì)上是工人階級的政府”。[1]P58這是社會主義政權(quán)同其他政權(quán)的最大區(qū)別。無產(chǎn)階級政黨不是為自己奪取政權(quán)和掌握政權(quán)，作為先進的政黨和它所代表的這一先進階級，都沒有自己的狹隘的私利，而是為全人類的解放而奮斗。所以“無產(chǎn)階級由于自己的整個社會地位，只有完全消滅一切階級統(tǒng)治、一切奴役和一切剝削，才能解放自己”。[1]P336因此，無產(chǎn)階級政黨建立的政府，本質(zhì)上就是人民的政府，是能夠真正實現(xiàn)“民有、民治、民享”①孫中山“在中國國民黨本部特設(shè)駐粵辦事處的演說”中，將林肯的“The government of the people，by the people，and for the people”翻譯為“民有、民治、民享”，并認(rèn)為它與“三民主義”是一致的。見《孫中山全集》第五卷，中華書局1985年版，第475 頁。的政府。

但人民政府的建設(shè)具有不同的歷史進程，從反帝反封建的民主革命開始，到服務(wù)型政府建設(shè)的新歷程，是一個逐步推進的過程，這也是黨的群眾路線從革命到建設(shè)，再到服務(wù)的演進過程。在每一個特定的歷史時期，群眾路線都面臨著不同的挑戰(zhàn)，建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)對的是市場經(jīng)濟的來的中國社會的利益多元化及其社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，使之把黨的群眾路線奠定在又一制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上。

一、政府職能的歷史性變遷和群眾路線的挑戰(zhàn)

可以從不同的角度來考察政府職能，對于無產(chǎn)階級政黨領(lǐng)導(dǎo)的政府來說，它必須具有為人民服務(wù)的本質(zhì)，但實現(xiàn)這一本質(zhì)卻具有鮮明的歷史性特征。作為一個落后的東方大國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府在這一進程中經(jīng)歷了三個大的階段：即社會改造階段、經(jīng)濟建設(shè)階段和公共服務(wù)階段。這三個大的階段以各自不同的歷史使命為重心。

第一階段的歷史使命是以社會改造為重心。即必須通過推翻三座大山，打碎舊的社會制度，建設(shè)新的社會制度來創(chuàng)造為人民服務(wù)的制度基礎(chǔ)，這與改良主義等形形色色的社會發(fā)展模式具有根本的不同。

第二階段是以促進生產(chǎn)力發(fā)展，改變落后的經(jīng)濟和社會基礎(chǔ)為重心的階段。對于落后國家來說，落后的社會生產(chǎn)力直接地影響到人民生活水平的提高，因此，必須首先提高生產(chǎn)力水平的和改變貧困落后的社會面貌，才能奠定好公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

然后才進入第三階段，即以直接促進人民生活水平為重心的階段。政府把職能的重心轉(zhuǎn)移到運用所掌握的資源服務(wù)于廣大人民群眾，使人民群眾的生活水平得到迅速提高，進入更充分地享有各種權(quán)利的新時期。

盡管人民政府的本質(zhì)是始終如一的，但在第一階段和第二階段的職能重心決定了它不具有服務(wù)型政府的特質(zhì)。因為服務(wù)型政府是指在民主法治的框架下，以為人民服務(wù)為宗旨，在全面履行政府職能中貫徹服務(wù)理念，突出公共服務(wù)職能，承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。[2]P47

在相當(dāng)長的時期內(nèi)，根據(jù)政府職能重心所體現(xiàn)出來的特色，可以將之稱為“建設(shè)型政府”。例如，為了盡快地促進經(jīng)濟發(fā)展，建設(shè)型政府推行較高的積累率的政策，到改革開放前，中國的積累率一直處于較高的狀態(tài)：

1952——1978年經(jīng)濟增長和積累率①資料來源.國家統(tǒng)計局：《國民收入統(tǒng)計資料匯編（1949-1985）》。轉(zhuǎn)引自：林毅夫等：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第58 頁。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看到，中國的積累率一直處于較高的狀態(tài)，接近于三分之一，也就是說，公共財政承擔(dān)著積累資金，擴大投資，推動經(jīng)濟高速發(fā)展的沉重使命，不可能把更多的財力用到公共服務(wù)上來。

公共財政的這種狀況，是同中國落后的經(jīng)濟發(fā)展水平和迫切需要推進現(xiàn)代化的追求，以及國際上的壓力等因素密切相關(guān)的。著名發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家劉易斯揭示了儲蓄與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。他說：“經(jīng)濟發(fā)展理論的中心問題是去理解一個由原先的儲蓄和投資占不到國民收入4%或5%的社會本身變?yōu)橐粋€自愿儲蓄增加到國民收入12%到15%以上的經(jīng)濟的過程。它之所以成為中心問題，是因為經(jīng)濟發(fā)展的中心事實是迅速的資本積累（包括用資本的知識和技術(shù)）?！盵3]P15

改革開放使中國經(jīng)濟得到了較快發(fā)展，經(jīng)濟總量也大大提高，由于同發(fā)達(dá)國家依然有較大差距，趕超的使命依然繁重，故繼續(xù)保持了較長時間的較高積累率，的構(gòu)成中，基本建設(shè)在政府預(yù)算支出占的比例還是比基本的公共服務(wù)開支大得多，保持了建設(shè)型政府的特點。以下是改革開放到21世紀(jì)初期政府預(yù)算支出的情況：

1978——2002年政府預(yù)算支出的相關(guān)構(gòu)成[4]P21

續(xù)上表

從表中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，中國基本建設(shè)的開支一直到1987年還大于文化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老金、社會福利和救助這幾項重要的公共服務(wù)開支的總和。

中國社會發(fā)展的這一特點，對黨的群眾路線形成了歷史性的挑戰(zhàn)。由于長期處在積累率較高的狀態(tài)，人民生活水平盡管不斷得到了提高，但提高的速度并不快，勞動報酬占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例也一直不高。根據(jù)中國社科院2007年企業(yè)藍(lán)皮書披露，1990 至2005年，中國勞動者報酬占GDP 的比例從53.4%降低到41，4%，降低了十二個百分點。到2007年，我國城鄉(xiāng)職工勞動報酬占GDP 的比重約為35.1%，在國際上已經(jīng)處于較低水平。以英國和美國為例，在過去50年中，勞動收入占GDP 比重在65%到80%之間波動。研究表明，過去60年間，比較發(fā)達(dá)國家的勞動收入占GDP 比重在65%到80%之間。

這種歷史性的挑戰(zhàn)也體現(xiàn)在區(qū)域間發(fā)展的差距迅速拉大上，這使得群眾路線的實施受到區(qū)域發(fā)展不均衡的制約。區(qū)域間差距到世紀(jì)之交已經(jīng)非常明顯了，有學(xué)者將之稱為“一個中國，四個世界”的困境。第一世界是北京和上海，僅占全國總?cè)丝诘?.17%，已經(jīng)相當(dāng)世界高收入國家水平。上海1999年人均GDP 超過15000 美元。第二世界是天津、浙江、廣東、福建、江蘇、遼寧，占全國總?cè)丝诘?1.8%，人均GDP 約在5000 到8000 美元之間，相當(dāng)于世界上中等收入國家水平。第三世界如山東、黑龍江、河北、湖北、吉林等地區(qū)，占總?cè)丝诘?1.76%，人均GDP 約在3000 到4000 美元左右，相當(dāng)于世界下中等收入國家水平。第四世界大部分為中西部地區(qū)，如內(nèi)蒙古、湖南、山西、青海、云南、西藏、甘肅、貴州等，占全國人口的50.57%，人均GDP 約在1000 到2000 美元左右，屬于世界低收入水平。地區(qū)發(fā)展差異明顯影響到生活水平。從人類發(fā)展指標(biāo)來看，1999年，上海、北京、天津人類發(fā)展指數(shù)已經(jīng)達(dá)到高水平，而西部還有5 個地區(qū)屬于下中等人類發(fā)展水平，中西部還有15個地區(qū)人類發(fā)展指數(shù)標(biāo)在世界174 個國家和地區(qū)的排位在100 之后。[5]P199-201

對群眾路線實施的歷史性挑戰(zhàn)還體現(xiàn)在社會成員之間的貧富差距的擴大上。到1994年，中國按照五分法的統(tǒng)計，處于社會最高層的五分之一的人，擁有的收入占全社會總收入的62.83%，而處于社會最低層的五分之一的人，僅占有4.43%的社會總收入。[6]P47

社會學(xué)家陸學(xué)藝根據(jù)中國是社會分化狀況，將中國社會劃分為十大階層。它的研究揭示，處在十大階層中第九位的是農(nóng)業(yè)勞動者階層。這部分人到1999年時，約占全國總?cè)丝诘?4%左右，他們具有較低的收入水平和較低的社會地位。比他們更低的是排名最后的城鄉(xiāng)無業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層，這部分人處于貧困狀態(tài)，其中相當(dāng)?shù)臄?shù)量面臨極大的生存威脅。這部分人占3.1%。以上兩部分社會最低階層的人加起來共占到社會的47.1%，已經(jīng)接近于總?cè)丝诘囊话?。[7]P22-23

城鄉(xiāng)分化也是群眾路線實施的突出挑戰(zhàn)。中國現(xiàn)代化進程中城鄉(xiāng)之間的二元化發(fā)展導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間差距的擴大以及農(nóng)民和市民權(quán)利享有的巨大差距。1990年到2003年，農(nóng)民人均純收入增長了76.9%，年均增長4.48%，比1980年代增長速度（8.4%）幾乎慢了一倍。而同期的城市居民可支配收入增長由慢變快，13年里居民收入增長了159.8%，年均增長7.6%，增長速度是1980年代（4.5%）的1.7倍，呈現(xiàn)居民收入越來越高，與農(nóng)民收入差距越來越大的態(tài)勢。比如，1985年城市居民的可支配收入是農(nóng)民的1.86 倍，1990年為2.2 倍，1995年上升到2.71倍，到2002年高達(dá)3.1 倍。2003年，由于農(nóng)民人均純收入下降了0.5 個百分點，而城市居民人均可支配收入同比增長了9%，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴大到3.32 倍。①三農(nóng)問題網(wǎng).http://www.jgny.net/nong/2002.asp?id=2989

如果不有效地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)帶來的問題，就必然違背群眾路線的要求和原則，而服務(wù)型政府的建設(shè)，就是應(yīng)對這一挑戰(zhàn)最重要的制度創(chuàng)新。

二、服務(wù)型政府的職能重心和群眾路線內(nèi)涵

首先，服務(wù)型政府實現(xiàn)了政府職能從經(jīng)濟建設(shè)到公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，使人民政府為人民的本質(zhì)得到了空前的提升。

從邁入新世紀(jì)開始，公共服務(wù)的職能在政府職能中占的比例就開始明顯增加。2002年中共16 大將政府的職能界定為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。2004年2月，溫家寶總理在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式的講話中，第一次鮮明提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。并且對政府公共服務(wù)的范圍進行了界定，即：提供公共設(shè)施、發(fā)展公共事業(yè)、發(fā)布公共信息。指出公共服務(wù)的目的和導(dǎo)向，是為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。[8]2005年兩會期間，溫家寶總理在《政府工作報告》中正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)，正式開始了服務(wù)型政府建設(shè)的里程。

服務(wù)型政府以公共服務(wù)為重心，這對于廣大人民群眾的生活和社會公平具有舉足輕重的影響。公共服務(wù)涉及到人民群眾基本生活的一些重要方面。所謂公共服務(wù)，涉及的是社會大眾基本生活需要的服務(wù)，包括提供基本的教育、醫(yī)療、社會福利以及提供水、電、氣、交通通訊等基本的社會公共設(shè)施等。公共服務(wù)首要的、最大的特性就是大眾性和普遍性，是為最廣大人民群眾所享有的。因此，也同時具有非贏利性、平等性和基礎(chǔ)性等重要屬性。

簡單分析就能夠認(rèn)識到公共服務(wù)對普通人民群眾生活的至關(guān)重要性。僅分析公共服務(wù)的幾項內(nèi)容就能夠凸顯出這一點。從教育來看，據(jù)有關(guān)部門調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2005年城鎮(zhèn)居民家庭人均用于教育文化方面的支出達(dá)1098 元，已經(jīng)占到居民消費總支出的13.8%。而農(nóng)村居民所占的比重到2005年也達(dá)到11.6%。從醫(yī)療衛(wèi)生來看，到2005年，城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療的自費支出是600.9 元，占居民消費支出的比例達(dá)到7.6%；農(nóng)村居民人均醫(yī)療自費支出則達(dá)到其消費支出的6.6%。僅這兩項加起來，就已經(jīng)占到城鄉(xiāng)居民總支出的20%左右。

如果把這三項開支加起來，就已經(jīng)超過了城鄉(xiāng)居民總支出的三分之一，假如我們再把其他公共服務(wù)所涉及的城鄉(xiāng)居民開支計算進去，其所占的比例就更大了。

這樣一個比例的重要性在于：公共服務(wù)涉及到人民群眾生活的主要方面。

這樣一個比例的意義在于：政府如果把公共服務(wù)做好了，人民群眾的生活水平將會有很大程度的改善和提高。

政府通過構(gòu)筑公共服務(wù)的基本平臺來提升人民群眾的生活水準(zhǔn)，這體現(xiàn)了發(fā)展成果為人民群眾共享的科學(xué)發(fā)展觀的宗旨，反映了服務(wù)型政府的重要特征，也突出了政府必須承擔(dān)的不同于市場的基本職能。相反，如果失卻公共服務(wù)的陣地，讓市場侵蝕這些領(lǐng)域，不僅會嚴(yán)重影響人民生活水平的提高，也會嚴(yán)重危及社會公平。例如，市場對教育的影響，特別是讓市場侵蝕義務(wù)教育的領(lǐng)域；市場對醫(yī)療衛(wèi)生的影響，特別是侵蝕基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；市場對住房的影響，特別是無視和擠壓住房公共保障的空間。實踐已經(jīng)證明，僅這樣幾個方面的影響，就會給人民群眾的生活帶來巨大負(fù)擔(dān)，破壞社會公平，激化社會矛盾和危及社會和諧。

中國共產(chǎn)黨推動服務(wù)型政府的建設(shè)以來，其重心越來越明確和突出，即保障和改善民生。2008年2月23日，十七大的中央政治局組織第四次集體學(xué)習(xí)，主題就是服務(wù)型政府的建設(shè)。胡錦濤總書記在主持學(xué)習(xí)時發(fā)表了講話。他指出，為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，是各級政府的神圣職責(zé)。黨和政府的一切工作，歸根到底都是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。他強調(diào)：建設(shè)服務(wù)型政府，根本目的是進一步提高政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平，關(guān)鍵是推進政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會管理和公共服務(wù)，重點是保障和改善民生。他要求，要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的要求，圍繞逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進公共服務(wù)方式，加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。①中直黨建網(wǎng).http://www.zzdjw.com/GB/178366/184273/11131693.html

2011年3月，全國人大頒布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，這一指導(dǎo)性綱領(lǐng)對公共服務(wù)作了新的規(guī)劃，進一步確立以民生為重點的公共服務(wù)發(fā)展方向。明確了9 個方面的基本公共服務(wù)范圍和重點，即：公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護。服務(wù)型政府的職能更加鮮明地體現(xiàn)出來。

其次，服務(wù)型政府以公共服務(wù)為重心，在著眼于最普遍的民生問題中踐行黨的群眾路線。

根據(jù)中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院、社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社、華圖政信調(diào)查聯(lián)合發(fā)布的公共服務(wù)藍(lán)皮書《中國城市基本公共服務(wù)力評價(2012—2013)》，基本公共服務(wù)關(guān)注度調(diào)查結(jié)果顯示：公眾對九大基本公共服務(wù)的關(guān)注順序依次為：醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、公共住房、公共安全、社會保障與就業(yè)、城市環(huán)境、基礎(chǔ)教育、文化體育、公職服務(wù)。①華圖政信網(wǎng).http://www.htzx.org

開展服務(wù)型政府建設(shè)以來，對人民群眾最為關(guān)心的公共服務(wù)得到了較快發(fā)展。從處在第一位的醫(yī)療衛(wèi)生問題來看，服務(wù)型政府的建設(shè)以來取得了顯著成就?！笆晃濉逼陂g是政府投入衛(wèi)生事業(yè)力度達(dá)到歷史最高水平。2006年至2009年，中央財政合計安排衛(wèi)生事業(yè)資金1852.9 億元。2009年與2005年相比，在衛(wèi)生總費用中政府衛(wèi)生支出所占比重從17.93%增加到27.23%，社會衛(wèi)生支出比重從29.87%增加到34.57%，個人衛(wèi)生支出比重從52.21%下降到38.19%，居民醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)利用狀況顯著改善。中央累計安排專項資金558.4 億元，支持近5 萬個醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)項目建設(shè)，其中縣級醫(yī)院近2000 個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院2.3 萬個，村衛(wèi)生室2 萬多個，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心2382 個。在這期間，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度參保人數(shù)達(dá)到8.35 億，參合率達(dá)到95%左右，與此同時，城鎮(zhèn)醫(yī)保覆蓋人口3.9 億，基本醫(yī)療保障制度覆蓋超過90%的人口。

在這一基礎(chǔ)上，“十二五”期間又有新的提高，城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保人數(shù)將新增6000 萬以上，財政對城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補助標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)提高，政策范圍內(nèi)的醫(yī)?；鹬Ц端教岣叩?0%以上。李克強總理在2014年3月的《政府工作報告》中強調(diào)，要鞏固全民基本醫(yī)保，通過改革整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。完善政府、單位和個人合理分擔(dān)的基本醫(yī)療保險籌資機制，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保財政補助標(biāo)準(zhǔn)提高到人均320 元。在全國推行城鄉(xiāng)居民大病保險。加強城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助?？h級公立醫(yī)院綜合改革試點擴大到1000 個縣，覆蓋農(nóng)村5 億人口。

社會保障和擴大就業(yè)方面，“十二五”規(guī)劃綱要也加大了政府的支持力度。在“十二五”期間，城鎮(zhèn)年均新增就業(yè)900 萬人，年均轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力800 萬人，企業(yè)的勞動合同簽訂率達(dá)到90%，集體合同簽訂率達(dá)到80%。同時，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，保證最低工資標(biāo)準(zhǔn)年均增長13%以上，絕大多數(shù)地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)從業(yè)人員平均工資的40%以上。城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)年均增長達(dá)到10%以上。2008年至2012年，我國新增就業(yè)人口1140 萬，2012年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資達(dá)到46769 元，比2008年增長了61.84%。②中華人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng).http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm

在“老有所養(yǎng)”方面，實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)新增1 億人。不僅保證城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金穩(wěn)定增長，并且實現(xiàn)城鎮(zhèn)60 歲以上非就業(yè)居民享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，以及實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋和提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。[9]2012年8月，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋工作全面啟動，不僅擴大了各項社會保險覆蓋面，增加了企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，而且加強了社會保險基金、社會保障基金投資監(jiān)管，實現(xiàn)了保值增值。

在也是處于人民群眾最關(guān)心的前三位之一的住房問題上，近年來不斷加大政府的保障。十七大報告中明確提出“住有所居”[10]P36的保障目標(biāo)?！笆晃濉逼陂g解決了1140 萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭和360 萬戶中低收入家庭的住房困難問題。[11]“十二五”規(guī)劃進一步加強保障的力度，將建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600 萬套（戶），全國保障性住房覆蓋面積達(dá)到20%左右。并明確規(guī)定：土地出讓凈收益用于保障性住房建設(shè)、各類棚戶區(qū)改造的比例不低于10%。[9]2014年4月28日，住建部發(fā)出《關(guān)于做好2014年住房保障工作的通知》，要求今年全國城鎮(zhèn)保障性安居工程計劃新開工700 萬套以上，其中各類棚戶區(qū)改造470 萬套以上；計劃基本建成480 萬套。[12]

致力于基本公共服務(wù)水平的提高，使最廣大人民群眾的生活水平得到普遍提升。

再次，服務(wù)型政府突出公共服務(wù)的均等化，在奠定社會公平重要的基石中踐行黨的群眾路線。

為人民服務(wù)必然以大眾和平等為基礎(chǔ)，因此。公平和共享是黨的群眾路線的題中應(yīng)有之意。但由于歷史的原因，中國形成了巨大的社會發(fā)展差距，所謂的“三大差別”即工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、腦力勞動和體力勞動的差別就是其典型。服務(wù)型政府面臨的一個巨大挑戰(zhàn)，就是如何保證公共服務(wù)的均等化。

公共服務(wù)的水平尤其是在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間形成了較大差異。以基本教育為例。與落后地區(qū)比較起來，發(fā)達(dá)地區(qū)就具有明顯的優(yōu)勢，能夠提供較為充足的教育資源。如上海，從1998年至2002年，上海教育經(jīng)費累計投入949.82 億元；2002年全市投入教育經(jīng)費為244.86 億元，比1997年增長1 倍，5年翻一番。據(jù)統(tǒng)計，2002年上海的財政性教育經(jīng)費達(dá)到163.91 億元，占教育經(jīng)費總投入的66.9%，相當(dāng)于GDP 的比例為3%，比1997年上升了0.2 個百分點。由于經(jīng)濟發(fā)展相對較高的水平，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府具有較強的財政能力，即使是以GDP 相同的比例進行教育的投資，經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)也難以望其項背。

一直到2012年，地區(qū)間生均教育經(jīng)費依然差距較大。根據(jù)教育部、國家統(tǒng)計局、財政部關(guān)于2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告，政府生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費的執(zhí)行情況，小學(xué)生的生均教育事業(yè)費北京市最高，為20407.62 元，最低的是河南省，為3458.02元，相差5.9 倍；初中生仍然是北京最高，為28822.01元，最低是貴州省，為5403.22 元，相差5.3 倍；高中生北京市繼續(xù)保持第一，生均經(jīng)費為31883.79 元，最低的是湖北省，為5275.12 元，相差6 倍。[13]

公共服務(wù)的狀態(tài)，直接影響到社會公平和社會和諧。教育就是其中重要的因素。有研究表明，在導(dǎo)致中國收入分配差距拉大的各種因素中，教育因素所占比重已達(dá)到20%，城鄉(xiāng)居民人均受教育年限的差距是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民實際收入差距的重要原因之一。根據(jù)中國第六次全國人口普查結(jié)果，城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村之間勞動力人口受教育水平的比重情況為：具有大專及以上受教育水平的人口比例是6.7∶1.8∶1；受高中教育的人口比為2.1∶1∶1.1。①中國人民共和國國家統(tǒng)計局網(wǎng).http://www.stats.gov.cn/tjsj/因此，縮小城鄉(xiāng)差距不僅是縮小城鄉(xiāng)居民在收入和財產(chǎn)方面的差距，更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過大差距。

服務(wù)型政府的建設(shè)有力促進了公共服務(wù)的均等化。在2005年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中就提出，要“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度”。[14]P10722008年2月，胡錦濤總書記在政治局學(xué)習(xí)時提出“要逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，2011年3月，第十一屆人大四次會議的政府工作報告中，將“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為“十二五”時期的主要目標(biāo)和任務(wù)之一。②中國政府網(wǎng).http://www.gov.cn/2010lh/content_1555767.htm在黨的十八大報告中，強調(diào)要總體實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”，標(biāo)志著基本公共服務(wù)均等化成為了社會建設(shè)的重要目標(biāo)。黨的十八屆三中全會進一步指出，要“推進基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。

基本教育的均等化不斷取得進展。2005年，國家免除國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費、雜費，并補助寄宿學(xué)生生活費（簡稱“兩免一補”），2006年國家在西部實行“兩免一補”，2007年推到全國，2008年不僅實施城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育，農(nóng)村孩子還領(lǐng)到了免費的教科書。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確“把促進公平作為國家基本教育政策”，強調(diào)要深入推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。[15]

從公共服務(wù)的財政開支可以看到國家財政投入不斷增加了均等化的力度。以財政部公布的2010年全國公共財政支出基本情況為例：

在教育公共服務(wù)方面，對全國1.3 億農(nóng)村中小學(xué)生免除學(xué)雜費并免費發(fā)放教科書；繼續(xù)實施城市義務(wù)教育免學(xué)雜費政策，免除2900 多萬名城市義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)雜費；將普通高中家庭經(jīng)濟困難學(xué)生納入國家資助政策體系，免除440 萬名中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生學(xué)費。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，主要支出方向是支持實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險等制度改革，擴大改革范圍、提高補助標(biāo)準(zhǔn)；支持解決關(guān)閉破產(chǎn)國有企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險；支持基本公共衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)，支持向城鄉(xiāng)居民免費提供九類基本公共衛(wèi)生服務(wù)，推動加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)等等。在社會保障和就業(yè)方面，重點突出了逐步擴大新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點覆蓋面，全國新農(nóng)保試點覆蓋面擴大到24%；繼續(xù)提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金補助水平和城鄉(xiāng)低保補助標(biāo)準(zhǔn)，全國城市和農(nóng)村低保對象分別達(dá)到2311 萬人和5228 萬人，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保；調(diào)整優(yōu)撫對象等人員的撫恤和生活補助標(biāo)準(zhǔn)，建立孤兒基本生活保障制度等等。在對農(nóng)村傾斜方面，2010年全國財政用于“三農(nóng)”的支出合計24213.4 億元，比上年增加4170.8 億元，增長20.8%。中央財政用于“三農(nóng)”的支出8579.7 億元，增長18.3%。[16]

公共服務(wù)均等化帶來的不僅是廣大人民群眾生活水平的普遍提高，并且為社會公平奠定了重要的基石，既是起點公平的基本保障，也是結(jié)果公平的基本底線，是黨的群眾路線在新的歷史條件下的生動體現(xiàn)。

[1]馬克思恩格斯選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[2]高小平.服務(wù)型政府導(dǎo)論[M].北京：人民出版社，2009.

[3][美]劉易斯.二元經(jīng)濟[M].北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1989.

[4]樓繼偉等.中國公共財政：推動改革增長構(gòu)建和諧社會[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2009.

[5]胡鞍鋼.中國：新發(fā)展觀[M].杭州：浙江人民出版社，2004.

[6]李強.轉(zhuǎn)型時期的中國社會分層結(jié)構(gòu)[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002.

[7]陸學(xué)藝.當(dāng)代中國社會階層研究報告[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[8]溫家寶.提高認(rèn)識統(tǒng)一思想牢固樹立和認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀[N].人民日報，2004-03-01.

[9]中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[DB/OL].中國網(wǎng)：http:www.china.com.cn/policy/txt/2011-03/16/content_22156007_9.htm

[10]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗[A].中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編[C].北京：人民出版社，2007.

[11]王煒.保障房建設(shè)持續(xù)加速[N].人民日報（第1 版），2011-01-07.

[12]住建部：今年將新開工700 萬套以上保障房基本建成480 萬套[DB/OL].新華網(wǎng)，http:news.xinhuanet.com/house/cc/2014-04-26/c_126436909.htm

[13]教育部國家統(tǒng)計局財政部關(guān)于2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告[DB/OL].中華人民共和國教育部網(wǎng)站，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201312/161346.html

[14]十六大以來重要文獻(xiàn)選編（中）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2006.

[15]中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)[OB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm

[16]2010年全國公共財政支出基本情況[DB/OL].財政部網(wǎng)站，http://www,.gov.cn/gzdt/2011-08/03/content_1919 148.htm