推行法官員額制改革的兩個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題

胡道才

黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，確定了實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法的法治建設(shè)目標(biāo)。要保障公正司法，就必須深化司法改革，切實(shí)保障人民法院依法獨(dú)立、公正行使審判權(quán)。推行法官員額制是司法改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，旨在推動(dòng)建立以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心的法院人員配置模式，這項(xiàng)工作完全合乎和順應(yīng)司法規(guī)律。但從目前法院內(nèi)外的反映和法院工作的實(shí)際來(lái)看，推行法官員額制可能會(huì)遇到許多具體而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。其中，最為基礎(chǔ)也最為困難的，當(dāng)屬本文欲探討的兩個(gè)問(wèn)題：一是如何確定法官員額；二是如何選任法官。

一、如何確定法官員額

“多少法官才算夠”，是推行法官員額制應(yīng)首要解決的問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，首先要確立一個(gè)基本目標(biāo)，即必須借助于分類(lèi)管理，較大幅度地減少法官數(shù)量，確保留下來(lái)的法官是真正優(yōu)秀的法官，確保優(yōu)秀法官能夠真正充實(shí)到辦案一線。上海的改革方案提出，法官應(yīng)當(dāng)占隊(duì)伍總數(shù)的33%；深圳的改革方案則提出，中級(jí)法院法官員額為不超過(guò)本單位政法專(zhuān)項(xiàng)編制的60%，基層法院?jiǎn)T額為不超過(guò)本單位政法專(zhuān)項(xiàng)編制的65%。兩地法院的比例和基數(shù)都不同，但對(duì)如何測(cè)算，卻沒(méi)有進(jìn)行必要和公開(kāi)說(shuō)明，出現(xiàn)了許多質(zhì)疑。如果決策層不提出一個(gè)有約束力的指導(dǎo)性比例，而由各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r確定的話，則必然導(dǎo)致地區(qū)間法官員額的不平衡，改革可能出現(xiàn)無(wú)規(guī)無(wú)序，甚至越改越亂的局面。哪怕根據(jù)東部、中部和西部的實(shí)際情況，分別確定指導(dǎo)性比例，也比各省、各市自行確定比例的效果要好得多。那么，在頂層設(shè)計(jì)中保留多少法官才是合適的？比例和基數(shù)應(yīng)當(dāng)如何確定？

法官員額比例和基數(shù)的確定，要建立在正確統(tǒng)計(jì)法官核心審判工作量的基礎(chǔ)上。毋庸諱言，現(xiàn)有法官隊(duì)伍系由優(yōu)秀法官和平庸法官兩部分組成，實(shí)行員額制的一個(gè)重要目的是把審判權(quán)交給優(yōu)秀法官行使，并讓一部分水平不高的法官退出。而優(yōu)秀法官由于受現(xiàn)行審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制等因素的影響，其潛能尚未得到充分挖掘，潛力尚未得到充分發(fā)揮。以南京市現(xiàn)有輔助人員配備條件下優(yōu)秀法官的辦案情況為例，可以說(shuō)明優(yōu)秀法官潛能挖掘的可能性。南京目前一線法官和法官助理的比例為1：0.29，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，審判輔助力量嚴(yán)重不足。但南京中院2012～2013年每年表彰的優(yōu)秀法官（占一線法官的35%）的辦案數(shù)分別占所在業(yè)務(wù)庭辦案總數(shù)的55.83%和58.2%，而且案件的質(zhì)量和效率都相對(duì)較好。各基層法院超過(guò)人均辦案數(shù)的法官人數(shù)占比在40%～66.7%之間，辦案數(shù)占比在41.7%～86.2%之間?？梢?jiàn)，即便在審判輔助力量不足的情況下，優(yōu)秀法官完成的審判工作量也比其他法官多。如果能配齊、配強(qiáng)審判輔助人員，優(yōu)秀法官就可以將精力和時(shí)間集中在核心工作上，那么較大幅度地減少法官數(shù)量是完全可行的。什么是法官的核心工作量？以民商事案件的審理為例，按照審理流程，通常需要經(jīng)過(guò)閱卷、送達(dá)、調(diào)解、保全、調(diào)查、準(zhǔn)備鑒定評(píng)估材料、開(kāi)庭審理、合議定案、裁判文書(shū)制作、準(zhǔn)備上訴材料、辦理退費(fèi)等環(huán)節(jié)。在上述各環(huán)節(jié)中，只有開(kāi)庭審理、合議定案、制作文書(shū)屬于法官必須親力親為的核心審判工作，其他環(huán)節(jié)的工作均可以交由法官助理等審判輔助人員完成。但是，目前由于審判輔助力量不足，這些工作大部分都需由法官親自完成。因此，要重點(diǎn)考慮在給優(yōu)秀法官配足合格助理的情況下，優(yōu)秀法官可以完成的核心審判工作量，并以此作為確定法官員額的重要因素，而不能僅以現(xiàn)在所有法官的平均工作量作為確定法官員額的依據(jù)。

南京目前在多個(gè)基層法院推行的主審法官改革試點(diǎn)，正是以核心審判工作量為基礎(chǔ)，選取優(yōu)秀法官為樣本，對(duì)法官員額制進(jìn)行的基礎(chǔ)性實(shí)踐探索。其中，南京市棲霞區(qū)法院推行主審法官改革試點(diǎn)較早，取得了初步成果。該院在2014年初經(jīng)嚴(yán)格的選任程序遴選出六名主審法官，并按照“一審一助一書(shū)”模式，組建“主審法官制”審判團(tuán)隊(duì)。今年1～10月，六名主審法官所在業(yè)務(wù)庭中22名法官共辦理案件2914件。其中，六名主審法官辦理案件1258件，辦案數(shù)占所在業(yè)務(wù)庭總結(jié)案數(shù)的43%，結(jié)案最多的主審法官在試點(diǎn)之前只能月結(jié)18件左右，現(xiàn)在月結(jié)27件，辦案質(zhì)量、效率明顯提升。

法官員額比例和基數(shù)的確定，還要建立在一線法官與實(shí)有政法編制的測(cè)算基礎(chǔ)上。從南京的情況看，如果參照深圳做法以政法編制的60%～65%作為員額比例和基數(shù)，則改革后法官數(shù)額和現(xiàn)有狀況基本一致，甚至還要適當(dāng)增加，這就失去了法官員額制改革的意義。而如果以“隊(duì)伍總數(shù)”為基數(shù)來(lái)確定法官員額比例，則由于“隊(duì)伍總數(shù)”所含的人員狀況比較復(fù)雜，像在南京，有政法編、事業(yè)編、行政附屬編、合同制、勞務(wù)派遣，還有其他用工方式，因此基數(shù)會(huì)很不穩(wěn)定，員額也相應(yīng)會(huì)很不確定。政法編在核定增加的過(guò)程中，考慮了轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量等因素，應(yīng)該承認(rèn)政法編制數(shù)是相對(duì)合理的。因此綜合考慮，根據(jù)中級(jí)、基層法院一線辦案法官與實(shí)有政法編制的測(cè)算，該兩級(jí)法院的法官員額還是以占“政法編制數(shù)”的40%以下為宜。如果按法官占政法編制數(shù)的35%計(jì)算，減少的法官人數(shù)約在5%～10%之間，這與各法院即使只有5%的不勝任審判工作的法官及任助理審判員三年以下的法官占比相近。在配足法官助理等審判輔助人員的前提下，以“政法編制數(shù)”而非“隊(duì)伍總數(shù)”的35%左右來(lái)確定法官員額，具有可行性，也符合法院工作的實(shí)際情況?？紤]到部分法官的承受力和隊(duì)伍的穩(wěn)定性，可設(shè)過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)可以按40%左右確定員額。中級(jí)、基層法院現(xiàn)有一線辦案法官中，大約有90%的法官能夠勝任現(xiàn)崗位而不會(huì)受到影響，有可能被淘汰的則主要是兩類(lèi)人員：一部分是不符合職業(yè)化、精英化要求，不能勝任但由于歷史原因被任命為法官，未真正從事或極少?gòu)氖聦徟泄ぷ鞯娜藛T；另一部分則是剛通過(guò)司法考試及培訓(xùn)、年資確實(shí)過(guò)淺的助理審判員。這兩類(lèi)人員前者通過(guò)自愿、考核或自然過(guò)渡退出，后者通過(guò)轉(zhuǎn)化為法官助理并作為后備法官培養(yǎng)，即可有效實(shí)現(xiàn)分流。

三級(jí)法院的法官員額比例可以在總額度內(nèi)，根據(jù)各級(jí)法院的功能定位、任務(wù)安排和實(shí)際情況分別核定。如果從案件數(shù)量考慮，同一城市、不同區(qū)域的法院案件數(shù)量是不同的，其中有人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，而近十年來(lái)分配政法編制時(shí)已經(jīng)考慮了這些因素。也就是說(shuō)，人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)案件多，政法編制也多，雖然人均辦案數(shù)多，但這些地區(qū)的法官能力也強(qiáng)，待遇也高，只要再適當(dāng)提高待遇和地位，完全可以在35%左右員額的基礎(chǔ)上保障任務(wù)的完成。與此同時(shí)，在實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管后，如果一個(gè)區(qū)域內(nèi)的案件異常增加，由于待遇及保障條件趨同，可以賦予省法院跨區(qū)域臨時(shí)調(diào)動(dòng)法官的權(quán)力來(lái)加以解決。特別要注意，有人認(rèn)為，法官員額的確定和分配應(yīng)當(dāng)以各法院案件數(shù)量作為參考標(biāo)準(zhǔn)，在同級(jí)法院之間有所不同，這一觀點(diǎn)值得商榷。如果僅僅以案件數(shù)來(lái)確定法官員額，那么東、中、西部，以及同一省份不同法院之間怎樣平衡？如果以人均辦案數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，一部分法院要大幅裁減法官，另一部分法院則要大幅增加法官，改革的難度和震動(dòng)會(huì)更大。如果法官數(shù)量在一個(gè)大的區(qū)域內(nèi)仍是平衡確定并無(wú)法減少的，那么，法院不稱職的法官就難以退出，優(yōu)秀法官的地位就難以顯現(xiàn)，精英化就難以實(shí)現(xiàn)。還有一種情況不得不考慮：為了減少改革難度，使所有人留任，過(guò)去一度存在的“找案源”問(wèn)題可能再度出現(xiàn)，極易引起混亂?？傮w上，在總額度內(nèi)，三級(jí)法院之間可以有所區(qū)別，高級(jí)法院因?yàn)橹笇?dǎo)任務(wù)重但案件數(shù)量較少，為更加突出精英化，法官比例還可以更低一些，但同級(jí)法院之間的員額比例應(yīng)當(dāng)一致，以避免出現(xiàn)混亂。endprint

二、如何確定法官選任的標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)行法官員額制，必然要對(duì)現(xiàn)有法官進(jìn)行嚴(yán)格的遴選。因此，如何確定法官選任的標(biāo)準(zhǔn)成為一個(gè)受到普遍關(guān)注的議題。我國(guó)長(zhǎng)期沿用選拔公務(wù)員的模式來(lái)選任法官，忽視法官的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化。經(jīng)驗(yàn)豐富的老法官，往往法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不足。雖然，近年來(lái)國(guó)家統(tǒng)一司法考試和大規(guī)模的法學(xué)教育部分地解決了法官的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，年輕法官的法律專(zhuān)業(yè)能力有所提升，但往往經(jīng)驗(yàn)又有所欠缺。審判人員的總體專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)仍然不能令人滿意。因此，比例確定之后，如何遴選法官就成為法官員額制改革的關(guān)鍵所在。對(duì)此，決策頂層在設(shè)計(jì)時(shí)也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)指導(dǎo)性意見(jiàn)，法官的選任要充分尊重客觀現(xiàn)實(shí)，以“從事審判工作的資歷與審判業(yè)績(jī)”為主要依據(jù)，尤其要明確法官員額的確定不能套用現(xiàn)有的行政級(jí)別。

法官選任要堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)與經(jīng)驗(yàn)并重的原則。司法裁判是根據(jù)證據(jù)來(lái)認(rèn)定事實(shí)、適用法律，進(jìn)而依法確認(rèn)和分配當(dāng)事人之間權(quán)利、義務(wù)的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)，對(duì)于法官的邏輯推理能力、法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)及生活經(jīng)驗(yàn)都有著嚴(yán)格的要求。因此，法官的選任，既要堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也要強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不僅體現(xiàn)在所受的學(xué)歷教育水平上，更體現(xiàn)在審判業(yè)績(jī)中，法官在所辦案件中呈現(xiàn)的分析判斷能力、邏輯推理能力、法律思維和法律適用能力，都直觀地反映其專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。通過(guò)考察從事審判工作的年限和業(yè)績(jī)，法官的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、庭審駕馭能力、實(shí)際裁判能力、公正性、文字能力等，都可以一目了然。一般來(lái)說(shuō)，一名資深法官在事實(shí)認(rèn)定、社會(huì)溝通和協(xié)調(diào)能力上可能比年輕法官要強(qiáng)一些，而這些能力也是司法能力的有機(jī)組成部分，但根據(jù)筆者在法院的多年工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這樣的判斷并不是絕對(duì)的，經(jīng)驗(yàn)與年資也并不總是相一致的?？梢哉f(shuō)，審判員隊(duì)伍中未必都是優(yōu)秀法官，而助理審判員隊(duì)伍中也有很大部分是優(yōu)秀法官。從南京的情況看，一批從事審判工作十年左右、年齡在35歲左右的助理審判員恰恰處于專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)基礎(chǔ)好、審判經(jīng)驗(yàn)有一定積累的良好狀態(tài)，遴選確定法官員額時(shí)，必須保證這些骨干力量能夠進(jìn)入法官隊(duì)伍。還有一部分從事審判工作五年左右的助理審判員，所辦案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他人，如果他們現(xiàn)在不能擔(dān)任法官，以后等待法官員額空缺的周期又比較長(zhǎng)，將不得不選擇離開(kāi)法院，這對(duì)法院的整體工作將造成很大的影響。因此，在遴選法官時(shí)要始終堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)并重的原則，結(jié)合前述因素綜合考慮判斷。

根據(jù)法院審級(jí)的不同確定不同的法官選任條件。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，完善審級(jí)制度，一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威。這段論述精準(zhǔn)地界定了審級(jí)功能，結(jié)合習(xí)近平總書(shū)記就《決定》起草情況向四中全會(huì)所做的說(shuō)明，也體現(xiàn)了最高法院、高級(jí)法院、中級(jí)法院和基層法院之間不同的功能定位：基層法院重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用；中級(jí)法院重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議；高級(jí)法院重在有錯(cuò)必究，維護(hù)裁判權(quán)威；最高法院重在監(jiān)督指導(dǎo)全國(guó)法院工作，制定司法政策和司法解釋?zhuān)瑢徖韺?duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件。據(jù)此，各級(jí)法院法官的選任條件也應(yīng)當(dāng)有所不同，但仍應(yīng)以專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)作為設(shè)定選任條件的主要依據(jù)。譬如可以規(guī)定，最高法院、高級(jí)法院應(yīng)當(dāng)要求法官具備很高的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)、豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和相當(dāng)?shù)难芯砍晒?，法官?yīng)當(dāng)具備法學(xué)碩士以上學(xué)歷、十年以上審判工作經(jīng)歷、辦理過(guò)一定數(shù)量案件并公開(kāi)發(fā)表過(guò)相當(dāng)級(jí)別的調(diào)研成果。中級(jí)、基層法院則偏重糾紛的解決，法官應(yīng)當(dāng)具備正規(guī)法律本科學(xué)歷、五年以上審判經(jīng)驗(yàn)、辦理過(guò)較多數(shù)量案件等。在此基礎(chǔ)上，綜合以往審判業(yè)績(jī)對(duì)擬任法官人選進(jìn)行綜合考察。當(dāng)然，除了強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)和經(jīng)驗(yàn)以外，也要突出對(duì)職業(yè)道德素養(yǎng)的考察。

在確立法官選任標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能將目前的法官行政級(jí)別和法官等級(jí)簡(jiǎn)單地等同于法官的資歷，更不能直接視為對(duì)法官專(zhuān)業(yè)能力的確認(rèn)。我國(guó)目前實(shí)行的法官等級(jí)是按照1997年中組部、人事部、最高法院聯(lián)合發(fā)布的《中華人民共和國(guó)法官等級(jí)暫行規(guī)定》執(zhí)行。長(zhǎng)期以來(lái)，由于法官等級(jí)對(duì)于法官的晉升、待遇的提高基本不起作用，所以實(shí)踐中，工作年限（即純粹參加工作的年限，而不是從事審判或法律職業(yè)工作的年限）往往成為評(píng)定法官等級(jí)的唯一依據(jù)。再加上各地法官等級(jí)已有多年未進(jìn)行正常晉升，而一部分從未從事過(guò)審判工作但由于歷史原因被任命為法官的人員，行政級(jí)別卻相對(duì)較高，如以行政級(jí)別為標(biāo)準(zhǔn)，這部分法官將無(wú)法勝任工作，且會(huì)嚴(yán)重挫傷長(zhǎng)期從事審判工作、行政級(jí)別較低的法官的積極性。所以，不能簡(jiǎn)單地以現(xiàn)實(shí)中的法官等級(jí)和行政級(jí)別作為法官專(zhuān)業(yè)水平的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，推行法官員額制還會(huì)遇到很多其他的問(wèn)題，還需要配套的法院體制機(jī)制改革，比如通過(guò)突出法官地位、隆其待遇等加以保障，只能循序漸進(jìn)，不能一步到位。但所謂“世事雖無(wú)盡，人心終有歸”，只要是朝著保證公正司法，提高司法公信力的改革目標(biāo)努力，就終會(huì)凝聚共識(shí)、成功破題。

（作者系南京市中級(jí)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：高 莉endprint