從獨(dú)立審判看中基層法院司法改革

馬榮

從十八屆三中全會(huì)拉開(kāi)改革大幕，到中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組三次會(huì)議正式奏響改革序曲，再到十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，一系列司法體制改革重要部署陸續(xù)出臺(tái)，司改方案呼之欲出，改革遠(yuǎn)景日漸清晰。藍(lán)圖已繪就，躬行在當(dāng)下。如果說(shuō)未來(lái)改革“為什么改”、“為誰(shuí)改”、“改什么”的問(wèn)題已經(jīng)解決，那么接下來(lái)“怎么改”就成為擺在改革設(shè)計(jì)者與實(shí)踐者面前的巨大課題。

一、找準(zhǔn)主題詞

根據(jù)《中國(guó)的司法改革》白皮書(shū)介紹，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)就開(kāi)始了以強(qiáng)化庭審功能、擴(kuò)大審判公開(kāi)、加強(qiáng)律師辯護(hù)、建設(shè)職業(yè)化法官和檢察官隊(duì)伍等為重點(diǎn)內(nèi)容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革。1997年，黨的十五大首次提出“推進(jìn)司法改革”；1999年，最高法院發(fā)布“一五改革綱要”，司法改革由此全面鋪開(kāi)。十六大后，中共中央成立了專(zhuān)門(mén)的司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并于2004年底啟動(dòng)了統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施的第一輪大規(guī)模司法改革。最高法院“二五改革綱要”繼而出臺(tái)，著力于推進(jìn)審判程序、審執(zhí)機(jī)制以及審判管理、政務(wù)管理、人事管理、監(jiān)督制約機(jī)制等各方面改革。2007年，十七大做出“深化司法體制改革”部署后，第二輪司法改革應(yīng)聲而動(dòng)。與前一輪改革較為強(qiáng)調(diào)司法的專(zhuān)業(yè)化和獨(dú)立地位不同，最高法院“三五改革綱要”呈現(xiàn)出特別強(qiáng)調(diào)“司法大眾化”、“能動(dòng)司法”、“大調(diào)解”等中國(guó)特色的政策趨勢(shì)。2013年，十八大做出進(jìn)一步深化司法體制改革的重要戰(zhàn)略部署，“保障人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”被重申，“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”成為本輪改革方向標(biāo)，釋放出明顯的政策導(dǎo)向信號(hào)。從改革成效看，前兩輪司法改革都是在既有司法體制框架下推進(jìn)的，成效明顯的改革項(xiàng)目也多限于相對(duì)容易的內(nèi)部機(jī)制改革，而更為深入的改革則囿于體制的限制而無(wú)力推進(jìn)。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，司法地方化、司法行政化、法官非職業(yè)化這些難啃的“硬骨頭”已經(jīng)無(wú)法回避，新一輪司法改革無(wú)疑具有明顯的制度變遷的特征。

其實(shí)，從改革之初，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)就一直是司法改革的價(jià)值追求和總體目標(biāo)，具有提綱挈領(lǐng)、綱舉目張的重要地位。正確行使審判權(quán)，依法是基礎(chǔ)，公正是目標(biāo)，獨(dú)立是保障。長(zhǎng)期以來(lái)，我們談“依法”、談“公正”的多，談“獨(dú)立”的少，獨(dú)立審判一直是個(gè)欲說(shuō)還休的話(huà)題。在我國(guó)，獨(dú)立審判并非“三權(quán)分立”意義上的獨(dú)立，而是指法院在司法職能行使上的獨(dú)立性、自主性，即審判僅服從于法律的態(tài)度及立場(chǎng)。既包括司法權(quán)不應(yīng)屈從來(lái)自外界的任何壓力和干預(yù)；也包括司法權(quán)僅應(yīng)在法定范圍內(nèi)行使，而不應(yīng)拓展法外職能；還包括作為獨(dú)立審判的最終載體，法官個(gè)體應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立行使審判權(quán)的權(quán)力、責(zé)任和保障。司法地方化、司法行政化、法官非職業(yè)化這些問(wèn)題，說(shuō)到底只是審判不獨(dú)立的注解和表現(xiàn)。由此看來(lái)，獨(dú)立審判無(wú)疑是新一輪司法體制改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

二、直面問(wèn)題點(diǎn)

新一輪改革的頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)明確、態(tài)度堅(jiān)決、愿景美好，而將其從紙上規(guī)劃變?yōu)轷r活現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵在于實(shí)踐。中基層法院作為改革夢(mèng)想的實(shí)踐者、成就者，無(wú)疑首先應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，直面改革的難題和困境。

正視問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“改革是問(wèn)題倒逼而生，又在不斷解決問(wèn)題中深化?！眻?jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向才是真正的改革，也只有切實(shí)解決問(wèn)題，各項(xiàng)改革措施才能落到實(shí)處。中基層法院目前面臨的問(wèn)題不容小覷。就法院內(nèi)部而言，事多人少矛盾日益嚴(yán)峻。事多，一方面體現(xiàn)在審判事務(wù)多。以筆者所在的徐州法院為例，徐州兩級(jí)法院2013年受理案件數(shù)同比上升60.5%，2014年第一季度同比更是上升了146.1%，基層法官年人均結(jié)案數(shù)超過(guò)200件，有相當(dāng)多的一線(xiàn)法官年結(jié)案數(shù)達(dá)到300件以上，長(zhǎng)期處于超負(fù)額工作狀態(tài)。另一方面，體現(xiàn)在非審判事務(wù)多，這其中既有法官非職業(yè)化造成的事務(wù)性工作難以分流，也有司法行政化造成的管理模式繁冗復(fù)雜，還有地方化問(wèn)題帶來(lái)的司法職能擴(kuò)張，無(wú)一不在分散法官審判精力，沖淡審判主題。人少，表現(xiàn)在一線(xiàn)人員比例偏少、隊(duì)伍斷層嚴(yán)重、司法能力薄弱、輔助力量不足、人才流失嚴(yán)重等多個(gè)方面，體現(xiàn)出法院在司法人員配置、法官職業(yè)保障等方面的突出問(wèn)題。就外部而言，法院正面臨著認(rèn)同度不高、公信力下降的司法危機(jī)。訴權(quán)保障不到位，權(quán)利救濟(jì)不便捷，程序選擇不自由，權(quán)力運(yùn)行不透明，司法地位不中立，社會(huì)參與不深入等障礙與不便，成為社會(huì)質(zhì)疑法院中立與公正的重要原因。這些問(wèn)題看似與確保獨(dú)立審判的宏大構(gòu)想相去甚遠(yuǎn)，但在改革的征途上，使人疲憊的不是遠(yuǎn)方的高山，而是鞋里的一粒沙子。從最迫在眉睫、最具現(xiàn)實(shí)意義的危機(jī)問(wèn)題入手，不僅是順利推進(jìn)改革的良好開(kāi)始，也是從容改革深層次問(wèn)題的必要基礎(chǔ)。

直面困難。改革如逆水行舟，不進(jìn)則退。舊體制下觀念的慣性、思維的定勢(shì)、既有的利益格局都會(huì)讓改革裹足不前。司法去地方化、去行政化、法官職業(yè)化已不是什么新鮮話(huà)題，但新一輪改革方案甫一出臺(tái)，還是引起了不小的震動(dòng)。實(shí)行“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”，打破了中基層法院與地方政府互相服務(wù)、互相幫助的共處模式，地方政府擔(dān)心自己少了一個(gè)分憂(yōu)解難的得力助手，法院在顧慮待遇是升是降的同時(shí)，更擔(dān)心自己在面對(duì)執(zhí)行、信訪(fǎng)、群體性糾紛等社會(huì)性難題時(shí)難免力不從心。推進(jìn)司法責(zé)任制改革，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，院庭長(zhǎng)擔(dān)心管理權(quán)旁落，上級(jí)法院擔(dān)心監(jiān)督權(quán)架空，下級(jí)法院擔(dān)心壓力風(fēng)險(xiǎn)陡增，行使審判權(quán)的法官也擔(dān)心自己沒(méi)有獨(dú)立之權(quán)，沒(méi)有獨(dú)立之威，卻有獨(dú)立之責(zé)。法院人員分類(lèi)管理和法官職業(yè)化改革提上日程，審判長(zhǎng)選任和審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)正如火如荼，將法官分級(jí)歸類(lèi)的員額制改革再次讓法院人敏感起來(lái)。在“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的傳統(tǒng)理念下，行政職級(jí)待遇與法官等級(jí)待遇不免被拿來(lái)計(jì)算比較，法官與司法行政人員、其他公務(wù)員的待遇也需要反復(fù)權(quán)衡，一線(xiàn)法官在充滿(mǎn)期待的同時(shí)，也難免會(huì)有“換湯不換藥”、“穿新鞋走老路”的擔(dān)憂(yōu)。改革改到深處，必然觸及靈魂、觸及利益。要打破固有藩籬，必須進(jìn)一步解放思想，真正拿出壯士斷腕的魄力。

講究方法。十八大以來(lái)，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，表明傳統(tǒng)的“摸著石頭過(guò)河”式的改革已經(jīng)難以有效應(yīng)對(duì)體制積弊，有必要通過(guò)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和落實(shí)，解決“靈機(jī)一動(dòng)”和“單兵突進(jìn)”不能持久的弊病。一方面，改革要注重穩(wěn)定連續(xù)。司法經(jīng)歷多年的改革與實(shí)驗(yàn)，何去何從一度令人擔(dān)憂(yōu)。在新的歷史時(shí)期，法院應(yīng)當(dāng)科學(xué)評(píng)估現(xiàn)有各項(xiàng)工作機(jī)制，機(jī)制本身違背司法規(guī)律的要堅(jiān)決摒棄，機(jī)制運(yùn)行中出現(xiàn)偏差的要適度調(diào)整。切忌將改變當(dāng)改革，左右搖擺破壞司法的嚴(yán)肅與穩(wěn)定，讓法官、更讓社會(huì)公眾無(wú)所適從。另一方面，改革要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在宏觀層面，司法地方化與行政化相伴相生，地方化使得法院的司法審判邏輯被行政管理邏輯嚴(yán)重侵蝕和同化，法院內(nèi)部行政化的權(quán)力運(yùn)行模式反過(guò)來(lái)又給地方干預(yù)提供了空間。在地方化與行政化的格局下，法官身份泛化，素質(zhì)良莠不齊，職業(yè)保障缺位，導(dǎo)致法官缺乏獨(dú)立的能力和底氣。獨(dú)立審判的真正實(shí)現(xiàn)，必須以法官高度職業(yè)化以及科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和良好的外部法治環(huán)境為條件。將“去地方化”簡(jiǎn)單等同于“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”，不僅會(huì)弱化地方支持，且難以遏制地方對(duì)審判活動(dòng)的行政化滲透，還有可能因省級(jí)統(tǒng)管機(jī)構(gòu)權(quán)力急劇膨脹而影響審級(jí)獨(dú)立；單純強(qiáng)調(diào)“去行政化”，盲目捆住法院管理者的手腳，將所有法官推向面對(duì)各種影響、壓力與責(zé)任的第一線(xiàn)，勢(shì)必會(huì)給司法公正埋下隱患。從微觀層面看，審判獨(dú)立不是審判孤立，沒(méi)有地方人大、黨政機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾對(duì)法院工作的理解、支持與配合，“去地方化”難以深入；“去行政化”也不是“去監(jiān)督”、“去管理”，而是規(guī)范權(quán)力的行使與監(jiān)督；法官職業(yè)化改造的有序推進(jìn)，應(yīng)以人員分類(lèi)為前提，以職業(yè)保障為基礎(chǔ)，將有能力、有意愿、有勇氣獨(dú)立審判的法官甄選出來(lái)，并給予其生存土壤、發(fā)展空間，乃至無(wú)上尊榮。endprint

三、謀劃路線(xiàn)圖

全面改革并不意味著平均用力。只有抓住改革的“牛鼻子”，既整體推進(jìn)，又重點(diǎn)突破，既考慮改革的成本與成效，又考慮改革的影響力和社會(huì)的承受力，統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進(jìn)，改革才能獲得充足的動(dòng)力。減輕法官壓力、拉近群眾距離等迫在眉睫的問(wèn)題要迅速解決，權(quán)力收放、人員分類(lèi)等敏感項(xiàng)目要謹(jǐn)慎推進(jìn)，省級(jí)統(tǒng)管、待遇提升等頂層啟動(dòng)事項(xiàng)要根據(jù)部署穩(wěn)步開(kāi)展?？傮w上，堅(jiān)持去地方化、去行政化、法官職業(yè)化三個(gè)方向同時(shí)推進(jìn)，在每個(gè)方向上從最基礎(chǔ)、最容易、最有效、副作用最小的地方著手，并依次在法官職業(yè)化、去行政化、去地方化上有所側(cè)重。對(duì)于中基層法院，當(dāng)前應(yīng)特別注重以下幾個(gè)方面：

司法公開(kāi)先行。獨(dú)立審判繞不開(kāi)權(quán)力的監(jiān)督制約問(wèn)題，監(jiān)督制約權(quán)力最有效的方法是讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。最高法院將審判流程公開(kāi)、裁判文書(shū)公開(kāi)、執(zhí)行信息公開(kāi)“三大司法公開(kāi)平臺(tái)”建設(shè)作為深化司法體制改革的突破口，對(duì)于強(qiáng)化監(jiān)督、提升能力、促進(jìn)司法與社會(huì)的良性互動(dòng)具有重要意義。經(jīng)過(guò)數(shù)年來(lái)的粗放式發(fā)展，單純拓展公開(kāi)范圍的改革方式已經(jīng)遇到瓶頸，亟須轉(zhuǎn)換思路，側(cè)重在提升社會(huì)公眾對(duì)公平正義的感受度上下功夫。一方面，要不虛美、不隱惡，客觀全面地宣示司法的功能作用，真正公開(kāi)群眾迫切想要知道的信息，引導(dǎo)公眾形成正確的法律認(rèn)識(shí)和理性的司法預(yù)期。另一方面，要通過(guò)強(qiáng)化訴訟程序的交涉性、互動(dòng)性，提高當(dāng)事人的訴訟參與感；通過(guò)為社會(huì)公眾利用司法提供幫助，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與司法。更深入的司法公開(kāi)還應(yīng)著力于加強(qiáng)司法公開(kāi)對(duì)司法權(quán)的正向強(qiáng)化作用。如建立適當(dāng)?shù)娜舜蟠肀O(jiān)督公開(kāi)機(jī)制，讓監(jiān)督真正體現(xiàn)民意；建立院庭長(zhǎng)行使審判管理權(quán)全程留痕制度，防止管理監(jiān)督權(quán)力濫用；加大審判信息公開(kāi)力度，積極參與社會(huì)征信體系建設(shè)，著力彰顯司法的社會(huì)評(píng)價(jià)功能。

推進(jìn)法官職業(yè)化改造。法官是司法體制的基礎(chǔ)性因素，所謂“根基不牢，地動(dòng)山搖”，推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)當(dāng)務(wù)之急就是要穩(wěn)定人心、凝聚共識(shí)。一方面，優(yōu)化審判資源配置。將院庭長(zhǎng)、審委會(huì)委員直接辦案或參與合議庭審理案件以及落實(shí)主審法官、合議庭的審判職權(quán)作為突破口，推進(jìn)主審法官、審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改革和審判組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，通過(guò)將最優(yōu)質(zhì)的審判資源重新拉回審判臺(tái)，提高審判質(zhì)量，弱化行政化的定案把關(guān)。整合綜合部門(mén)職能，實(shí)行定崗定責(zé)定員，推動(dòng)綜合部門(mén)具有審判職稱(chēng)的人員調(diào)整至審判業(yè)務(wù)崗位，引導(dǎo)審判力量向?qū)徟幸痪€(xiàn)集聚。加強(qiáng)輔助人員配置，完善內(nèi)部工作機(jī)制，盡量將非審判事務(wù)從法官身上剝離出去，而主要由輔助人員或綜合部門(mén)人員承擔(dān)。另一方面，法官職業(yè)保障跟進(jìn)。優(yōu)先提高資深法官職業(yè)待遇，然后分批次、分層次建立有別于普通公務(wù)員的法官職業(yè)保障制度。采取削減考核項(xiàng)目、推行強(qiáng)制休假、落實(shí)職級(jí)待遇、增加辦案激勵(lì)等措施保障法官職業(yè)權(quán)利；建立務(wù)實(shí)有效的職業(yè)規(guī)劃、繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，減少忽視專(zhuān)業(yè)分工和經(jīng)驗(yàn)積累的行政性調(diào)動(dòng)，加強(qiáng)法官履職保障；對(duì)暴力抗法、違法信訪(fǎng)、無(wú)視法庭紀(jì)律、拒不履行法定義務(wù)等妨害訴訟秩序、侵害法官權(quán)益的行為有所作為，給予法官堅(jiān)強(qiáng)的履職后盾；轉(zhuǎn)變宣傳理念，重在向社會(huì)公眾展示法官有信念、有能力、能拼搏、敢擔(dān)當(dāng)、有權(quán)威的職業(yè)形象。

穩(wěn)步推進(jìn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革。實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放，就要強(qiáng)化審判權(quán)、弱化監(jiān)督管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)二者力量上的平衡。強(qiáng)化審判權(quán)應(yīng)先從提高審判質(zhì)量著手，將審判權(quán)集中在優(yōu)質(zhì)法官手中，大幅提高獨(dú)立裁判質(zhì)量。同時(shí)，建立科學(xué)的績(jī)效考核制度和司法責(zé)任制度，為法官獨(dú)立履職提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。與此同時(shí)，推動(dòng)監(jiān)督管理權(quán)逐步弱化。一方面，完善審委會(huì)議事規(guī)則，推動(dòng)審委會(huì)由會(huì)議制向?qū)徖碇妻D(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)審委會(huì)職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化審委會(huì)在法律適用研究、審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面的職能作用。另一方面，規(guī)范監(jiān)督管理權(quán)力運(yùn)行。主審法官、合議庭定案以外的定案機(jī)制，一般只能依申請(qǐng)啟動(dòng)，且僅限于研究在法律適用、裁判理念等方面有難度的案件；院庭長(zhǎng)除了直接參加庭審?fù)?，?yīng)主要通過(guò)參加審委會(huì)的方式公開(kāi)發(fā)表定案意見(jiàn)，并逐步實(shí)現(xiàn)院庭長(zhǎng)審判權(quán)力下放。

理順上下級(jí)法院關(guān)系。扎實(shí)推進(jìn)“省級(jí)統(tǒng)管”，應(yīng)當(dāng)以理順上下級(jí)法院關(guān)系為基礎(chǔ)。一方面，完善業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。強(qiáng)化二審及再審糾錯(cuò)功能發(fā)揮，嚴(yán)格控制發(fā)回重審，避免不必要的程序空轉(zhuǎn)降低司法效率，充分發(fā)揮個(gè)案糾錯(cuò)的示范功能。規(guī)范上級(jí)法院監(jiān)督指導(dǎo)方式，弱化個(gè)案請(qǐng)示匯報(bào)，重視通過(guò)編報(bào)審判指導(dǎo)意見(jiàn)、發(fā)改案件評(píng)查報(bào)告等方式，加強(qiáng)對(duì)審判思路和裁判方法的總結(jié)提煉。另一方面，加強(qiáng)對(duì)“省級(jí)統(tǒng)管”相關(guān)配套機(jī)制的研究，制定科學(xué)合理的司法行政事務(wù)管理方案，保障地方法院在司法行政事務(wù)上的自主權(quán)力，強(qiáng)化司法行政對(duì)司法審判的服務(wù)作用，突出審判工作的主導(dǎo)地位。建立合理的司法人事管理模式，對(duì)法官招錄、遴選、監(jiān)督、懲戒、薪酬等事務(wù)可以由省級(jí)統(tǒng)管機(jī)構(gòu)實(shí)行集中管理，對(duì)法官任免提名、培養(yǎng)、考核、晉職晉級(jí)等事務(wù)則應(yīng)強(qiáng)調(diào)地方法院自主和法官自治。

營(yíng)造良好的外部法治環(huán)境。樹(shù)立司法權(quán)威離不開(kāi)地方黨委、政府及社會(huì)各界的支持與配合，在全面推開(kāi)“省級(jí)統(tǒng)管”之前，要努力營(yíng)造良好的社會(huì)基礎(chǔ)。如加快推動(dòng)涉訴信訪(fǎng)法治化改革，盡快在省市一級(jí)建立交接規(guī)范、銜接順暢的信訪(fǎng)事項(xiàng)移交制度。健全司法難題社會(huì)化破解機(jī)制，健全“執(zhí)行不能”案件司法救助制度，加強(qiáng)地方黨委、政府對(duì)歷史性、社會(huì)性、群體性矛盾糾紛的協(xié)調(diào)化解力度。充分發(fā)揮司法評(píng)價(jià)作用，推動(dòng)地方黨委、政府加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的考核力度。明確法院經(jīng)費(fèi)保障方案，強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)管機(jī)構(gòu)財(cái)政統(tǒng)籌力度，確保中基層法院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行到位并逐年增長(zhǎng)。

經(jīng)過(guò)20年的探索與積累，新一輪司法體制改革必將是一場(chǎng)艱難的破冰之旅，前途光明，道路曲折。作為改革的具體參與者、實(shí)踐者，必須注重戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、理念與方法的有機(jī)結(jié)合，從小處著眼，從實(shí)處著手撬動(dòng)改革的車(chē)輪，還司法以本來(lái)的面目。

（作者系徐州市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：戴群英endprint