農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的可行性及模式選擇

楊珂

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老所面臨挑戰(zhàn)的主要方面

1.人口老齡化的挑戰(zhàn)。一般而言，人口老齡化是指老齡人口達(dá)到較高比重時(shí)的人口結(jié)構(gòu)狀態(tài)，60歲以上人口達(dá)到總?cè)丝诘?0%或65歲以上人口達(dá)到總?cè)丝诘?%是人口老齡化的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前人口老齡化是根據(jù)60歲和65歲以上人口在國(guó)家總?cè)丝跀?shù)中的比率決定的。近20年來(lái)，計(jì)劃生育使中國(guó)少出生了3億人，與此同時(shí)是中國(guó)人口的迅速老齡化。據(jù)中國(guó)人口學(xué)估計(jì)，到本世紀(jì)中葉，中國(guó)老年人口的比例將接近四分之一。就我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀而言，盡管生育率明顯高于城市，但一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村人口的基數(shù)大，加上近幾年大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這將使本世紀(jì)我國(guó)農(nóng)村老年人口比率高于城鎮(zhèn)，從而使養(yǎng)老的絕對(duì)需求量擴(kuò)大。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍然落后于城鎮(zhèn)的情況下，主要依靠家庭養(yǎng)老的農(nóng)村養(yǎng)老壓力會(huì)更大。

2.計(jì)劃生育政策的推行要求建立切實(shí)可行的農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。目前在農(nóng)村，農(nóng)民的退休制度尚未建立，農(nóng)村老人的養(yǎng)老沒(méi)有社會(huì)保障。從農(nóng)村老人養(yǎng)老費(fèi)用構(gòu)成來(lái)看，多半來(lái)自子女供給，老人養(yǎng)老對(duì)子女和家庭的依賴(lài)性極強(qiáng)。計(jì)劃生育政策必然帶來(lái)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的簡(jiǎn)化，家庭規(guī)模的縮小。據(jù)估計(jì)，我國(guó)將會(huì)出現(xiàn)4—2—1型的家庭結(jié)構(gòu)，即一個(gè)獨(dú)生子女要撫養(yǎng)一對(duì)父母及一對(duì)祖父母和一對(duì)外祖父母，應(yīng)該說(shuō)這樣的家庭撫養(yǎng)贍養(yǎng)關(guān)系必然會(huì)出現(xiàn)。農(nóng)村戶均人口下降，核心家庭增多，家庭代際養(yǎng)老功能弱化，必然要求建立切實(shí)可行的農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。

3.建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)是引導(dǎo)農(nóng)民消費(fèi)的需要。引導(dǎo)農(nóng)民消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)重要手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)民收入分配和再分配的一個(gè)重要問(wèn)題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，社會(huì)保障意識(shí)也加強(qiáng)了。許多農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，社會(huì)在發(fā)展和進(jìn)步，養(yǎng)老不能僅靠子女或傳統(tǒng)的土地保障，要參加社會(huì)保險(xiǎn)。有的農(nóng)村，農(nóng)民在當(dāng)?shù)卣慕M織下，建立了老人公寓、福利院、敬老院，興辦了社會(huì)福利、合作醫(yī)療，設(shè)立了養(yǎng)老基金。這都說(shuō)明建立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)不僅是非常必要的，符合農(nóng)村及農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，也是引導(dǎo)農(nóng)民正確消費(fèi)的需要。

4.城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化是國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本方向。加快城鎮(zhèn)化是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的客觀需要，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在需求。“發(fā)展小城鎮(zhèn)”戰(zhàn)略的實(shí)施所帶來(lái)的直接問(wèn)題是農(nóng)民的土地被大量征用，農(nóng)村的一大部分人口便隨之轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)居民戶口，可是安置他們的就業(yè)問(wèn)題卻不能得到很好的解決。這樣，土地被征用后的農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題就變得突出。另一方面，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程會(huì)吸納大批農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力。有的研究認(rèn)為，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)遷移，直接導(dǎo)致農(nóng)村老年父母身邊子女?dāng)?shù)減少，從而沖擊著中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。雖然大多數(shù)流遷人口仍然在經(jīng)濟(jì)上接濟(jì)父母，但老人的生活和精神慰藉會(huì)受到極大影響。

5.隨著改革的進(jìn)行，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大，城鄉(xiāng)差距拉大都對(duì)家庭養(yǎng)老提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)始由單一經(jīng)營(yíng)向多種經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，競(jìng)爭(zhēng)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特征，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不高的情況下，自然加大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。目前，與城市相比，我國(guó)農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，城鄉(xiāng)收入差距加大。盡管近幾年來(lái)，政府一再出臺(tái)一些農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策，這確實(shí)對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入有很大好處，然而就我國(guó)當(dāng)前狀況來(lái)說(shuō)，縮短城鄉(xiāng)收入差距，真正提高農(nóng)民收入，依然是一個(gè)非常艱巨的問(wèn)題。

6.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化迫切需要建立養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動(dòng)力，而且原先壁壘森嚴(yán)的“戶籍”、“身份”制已開(kāi)始松動(dòng)，許多農(nóng)民成為商品生產(chǎn)者，或者離開(kāi)土地進(jìn)城務(wù)工從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，成為以務(wù)工收入和工薪收入為主要來(lái)源的新型農(nóng)民。農(nóng)村人口大規(guī)模的城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化，結(jié)束了傳統(tǒng)的“種田千百年”式的土地保障以及與之相適應(yīng)的家庭保障，但同時(shí)也增加了生產(chǎn)和生活的風(fēng)險(xiǎn)，需要有新的保障方式來(lái)取代。而我國(guó)深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，重要目標(biāo)就是推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化大生產(chǎn)，由此會(huì)有更多原先的農(nóng)村人口脫離第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)，這就迫切要求建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二、我國(guó)建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式選擇

1.自我保障層次。主要包括家庭保障、個(gè)人儲(chǔ)蓄保障、土地保障。家庭保障主要是家庭中的成年子女通過(guò)物質(zhì)幫助、服務(wù)來(lái)滿足老年人的物質(zhì)、情感需求，體現(xiàn)成年子女對(duì)老年人的反哺。在農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)中，我們不能夸大家庭養(yǎng)老的作用，也不能忽視其作用，家庭所發(fā)揮的成員之間的互助互濟(jì)、 情感慰藉是任何社會(huì)保障制度都無(wú)法替代的。在新時(shí)期應(yīng)對(duì)養(yǎng)老家庭給予資助，對(duì)照顧無(wú)自理能力老人的家庭提供資助。對(duì)子女和老人同住或附近居住提供方便。個(gè)人儲(chǔ)蓄保障體現(xiàn)了個(gè)人在追求終生收入平衡，個(gè)人儲(chǔ)蓄可提高老年人的收入水平，提高老年生活質(zhì)量，國(guó)家應(yīng)盡早出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄養(yǎng)老。土地保障雖然在農(nóng)村存在虛化的現(xiàn)象，但土地在保障老年人的日常開(kāi)支需求上有重要作用，對(duì)正式的制度起了一個(gè)很好的補(bǔ)充作用。老年人經(jīng)營(yíng)小塊土地不但可以滿足其日常吃穿用度的小額開(kāi)支，而且可滿足其感情需要。在構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保障制度時(shí)還應(yīng)發(fā)揮土地保障的有益補(bǔ)充作用。

2.政府負(fù)責(zé)層次。這包括普惠制國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金和政府老年社會(huì)救助?！梆B(yǎng)老保險(xiǎn)金構(gòu)成整個(gè)老年保障體系的第二層次，政府是這一層次的直接責(zé)任主體，制度的出發(fā)點(diǎn)是向所有老年人提供最基本的收入保障，普惠制源于稅收，待遇與工資脫鉤但與物價(jià)水平掛鉤，并隨著整個(gè)社會(huì)平均收入提高而提高，體現(xiàn)著老年人分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)成果權(quán)益。政府的老年社會(huì)救助作為最后一道保障線，由公共財(cái)政資助。加大財(cái)政投入，走公共產(chǎn)品之路，原有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采用“個(gè)人儲(chǔ)蓄積累模式”，即個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔和政府政策扶持相結(jié)合，政府不承擔(dān)直接財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，集體補(bǔ)助常常落空，社會(huì)保險(xiǎn)演變?yōu)椤皞€(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)”，從而失去了它應(yīng)有的價(jià)值和意義。因此，在設(shè)計(jì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，政府的責(zé)任要增強(qiáng)，加大財(cái)政投入，其補(bǔ)貼比例應(yīng)當(dāng)達(dá)到較高水平，對(duì)落后地區(qū)的補(bǔ)助比例則應(yīng)當(dāng)更高，這是由農(nóng)村目前的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低和養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)所決定的。只有財(cái)政加大投入，走公共產(chǎn)品之路，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)才能夠健康成長(zhǎng)，體現(xiàn)其價(jià)值，發(fā)揮其作用，造福于億萬(wàn)農(nóng)民。在執(zhí)行的地區(qū)要求農(nóng)民強(qiáng)制參加，強(qiáng)制繳費(fèi)，要改變當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度允許農(nóng)民自愿參加會(huì)造成農(nóng)民參保的“逆向選擇”，必須要求農(nóng)民強(qiáng)制參加，強(qiáng)制繳費(fèi)。既然農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種社會(huì)保險(xiǎn)，就必須體現(xiàn)出它的社會(huì)性，國(guó)家有義務(wù)也有權(quán)力強(qiáng)制農(nóng)民在年輕時(shí)為自己安度晚年做經(jīng)濟(jì)上的準(zhǔn)備。當(dāng)然，考慮到農(nóng)民實(shí)際的經(jīng)濟(jì)承受能力，改革依然可以保留多層次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和靈活變通的繳費(fèi)方式，如允許預(yù)繳和補(bǔ)繳，以減少改革過(guò)程中的阻力和摩擦。同時(shí)還要充分尊重地區(qū)差異，因地制宜地開(kāi)展我國(guó)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)的存在，使得改革開(kāi)放以后東部沿海地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但在中部、西部地區(qū)則相對(duì)落后。這時(shí)全國(guó)的改革要統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一支付水平，不可能也不現(xiàn)實(shí)。

另外應(yīng)積極探索與人口計(jì)劃生育政策相結(jié)合的辦法。在農(nóng)村，我國(guó)的計(jì)劃生育工作開(kāi)展得不盡如人意。很多農(nóng)村人口不愿意執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃生育政策，在很大程度上是基于“養(yǎng)兒防老”和“多子多福”這樣一些陳舊觀念。筆者認(rèn)為可考慮農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與人口計(jì)劃生育政策結(jié)合，如在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，運(yùn)用國(guó)家計(jì)劃生育政策經(jīng)費(fèi)，對(duì)于實(shí)行計(jì)劃生育的獨(dú)生子女戶增加政府補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老待遇，充實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性發(fā)展和農(nóng)村計(jì)劃生育工作可持續(xù)發(fā)展。

3.集體保障層次。體現(xiàn)個(gè)人對(duì)自己的養(yǎng)老負(fù)責(zé)，資金與集體共擔(dān)，完全記入個(gè)人賬戶，歸個(gè)人所有，與就業(yè)相關(guān)，具有差別性，體現(xiàn)效率原則。在農(nóng)村養(yǎng)老保障體制建設(shè)中對(duì)不同的群體其個(gè)人賬戶具有不同的表現(xiàn)形式：對(duì)于農(nóng)村中非農(nóng)業(yè)群體和在城鎮(zhèn)具有穩(wěn)定工作和住所的農(nóng)民工群體，表現(xiàn)為職業(yè)養(yǎng)老金，即個(gè)人賬戶的繳費(fèi)由企業(yè)和職工共同承擔(dān)；而對(duì)于流動(dòng)的農(nóng)民工群體和留居在農(nóng)村的真正意義上的農(nóng)民，其個(gè)人賬戶表現(xiàn)為個(gè)人繳費(fèi)，國(guó)家集體給予補(bǔ)助的形式。

4.市場(chǎng)保障層次，即商業(yè)人壽保險(xiǎn)和從事力所能及的市場(chǎng)勞動(dòng)。商業(yè)人壽保險(xiǎn)的贏利性促使其更傾向于高收入群體，主要滿足農(nóng)村中高收入群體在保證基本生活的同時(shí)改善老年生活的愿望。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村中也同樣會(huì)不斷涌現(xiàn)出高收入群體，可以預(yù)見(jiàn)，發(fā)達(dá)的商業(yè)保險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生“福利擠出效應(yīng)”，即一部分高收入群體因參加商業(yè)人壽保險(xiǎn)，老年收入豐厚，便自愿放棄領(lǐng)取國(guó)發(fā)養(yǎng)老金，這會(huì)使國(guó)民養(yǎng)老金有限的資源得到更好的利用。同時(shí)老年農(nóng)民從事力所能及的市場(chǎng)勞動(dòng)，如經(jīng)營(yíng)小塊土地獲取市場(chǎng)報(bào)酬可在一定程度上改善老年生活。

（作者單位：福州大學(xué)至誠(chéng)學(xué)院）