發(fā)達(dá)國家怎樣考核公務(wù)員

佟亞麗

法國：

更強(qiáng)調(diào)考察業(yè)務(wù)能力，績效考核將以述職報告取代量化測評。

與英美的考核含義略有不同的是，法國對公務(wù)員的考察更強(qiáng)調(diào)對業(yè)務(wù)能力的考察。法國政府稱考核為“鑒定”或“評定”?！斗▏珓?wù)員總章程》第四篇第一章規(guī)定：“每年應(yīng)給每個在職的或不在職的公務(wù)員在總評定的基礎(chǔ)上寫出鑒定，以表明他的業(yè)務(wù)能力。”第二次世界大戰(zhàn)以前使用的考績因素為：教育、性格、行為、精確、人際關(guān)系和特殊才能6種。戰(zhàn)后拓展到14項，包括：身體適應(yīng)性；專門知識；守時值勤；整潔與整飾；工作適應(yīng)能力；合作精神；服務(wù)精神；積極性；工作效率；工作方法；理解力；組織協(xié)調(diào)能力；指揮監(jiān)督能力；觀察分析力。各部門在考核時根據(jù)工作類別和崗位特點至少選擇其中6項進(jìn)行重點考核。

法國公務(wù)員幾乎全部是政治、經(jīng)濟(jì)、行政管理等名校畢業(yè)的學(xué)生并由各級政府人事部門公開招聘上崗，個人修養(yǎng)和職業(yè)素質(zhì)一般較高?？己酥杏捎谠u分標(biāo)準(zhǔn)不夠具體，打分時不容易把握，因此，資歷因素占比重過大，實際工作能力和表現(xiàn)占比重偏低。不僅如此，考核結(jié)果不能完全做到公開，也使績效評估常常不能準(zhǔn)確地考量工作人員的實際工作能力，因而無法真正發(fā)揮績效評估的作用。法國公職部部長稱，現(xiàn)在的考核制度“在形式上是采用了從0～20的數(shù)字的形式進(jìn)行的”，這種制度繁縟且不盡奏效，實踐中不時“表現(xiàn)出其局限性”。他強(qiáng)調(diào)，“得分常常集中在18～20之間，這樣就不能分辨公務(wù)員的良莠及其績效的優(yōu)劣。法國將改革沿用至今的公務(wù)員考核制度，可能取而代之以述職報告。述職報告將圍繞績效評價與職業(yè)視角展開，將涉及實際取得績效與既定目標(biāo)的比較、來年工作規(guī)劃、提供服務(wù)的方式、工作經(jīng)驗，以及培訓(xùn)需要等方面。

德國：

采用傳統(tǒng)的“臆斷考績法”，考核內(nèi)容相對簡單。

德國公務(wù)員考核的內(nèi)容相對簡單，主要包括考勤和考績兩個方面?？记诜矫妫骸豆賳T法》規(guī)定，每周工作44小時。在正常工作時間之外，如果工作迫切需要，時間緊急，且這種額外加班限于特殊情況，公務(wù)員則有義務(wù)無報酬地進(jìn)行工作。各部門對于公務(wù)員的出勤都有詳細(xì)的記錄?？伎兎矫妫簜€人基本情況，包括文化水平、學(xué)習(xí)和進(jìn)修狀況、性格特點、特長、社會關(guān)系及負(fù)擔(dān)等。工作表現(xiàn)，包括工作實踐、質(zhì)量數(shù)量以及儀表舉止、同事關(guān)系和紀(jì)律情況。能力鑒定，包括工作主動性、團(tuán)隊精神、學(xué)習(xí)能力、能否就分管的工作提出長遠(yuǎn)的規(guī)劃或建設(shè)性意見以及本人的身體健康情況。本人對鑒定的意見和主考人簽署的意見。

德國沒有考績法，公務(wù)員考核并不要求各單位千篇一律，而是尊重各部門的特點和首長的意見，允許在考核制度的原則下根據(jù)各自的特點靈活實施。公務(wù)員考核制依照1956年的勞夫巴亨行政命令，采用傳統(tǒng)的“臆斷考績法”，由主管行政長官給下屬寫出鑒定。首先，由機(jī)關(guān)人事官員對照考核指標(biāo)根據(jù)公務(wù)員的實際表現(xiàn)進(jìn)行稽核記載、評價。其次，報知行政長官，行政長官根據(jù)平時的觀察與看法，綜合得出考核結(jié)果。最后，通知被考核對象，所有的考核鑒定都必須同本人見面，鑒定結(jié)果存入個人人事檔案。

公務(wù)員的考績和升遷被看作是機(jī)關(guān)首長的權(quán)力，以行政命令的形式運作。聯(lián)邦政府認(rèn)為這種考績方法比其他國家的因素分析法更為可靠，因為人事的處理變化無常，所以由直接上司考察比升遷考試更加可行，可以更直接考核公務(wù)員的工作。由于德國的公務(wù)員考核制度沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，原則性的規(guī)定多于具體的執(zhí)行措施，所以，衡量個人的業(yè)績難免受到領(lǐng)導(dǎo)個人好惡以及人際關(guān)系等方面因素的影響，容易出現(xiàn)偏袒徇私的情況。

英國：

通才型的代表國家，公務(wù)員績效評估的內(nèi)容比較寬泛。

英國是通才型的代表國家，在公務(wù)員隊伍建設(shè)中重用通才，公務(wù)員考核主要圍繞“人”的能力：個人素質(zhì)和工作潛力。注重公務(wù)員共性的素質(zhì)要求，這就決定了績效評估的內(nèi)容比較寬泛。英國規(guī)定，為了保持工作標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)公務(wù)員行政服務(wù)效率的提高，必須有平時的考勤和定期的考績。平時考核更多地關(guān)注公務(wù)員的出勤和工作態(tài)度。各部門設(shè)有簽到公鐘和簽到簿，公務(wù)員上下班或午休都要簽到，工作日內(nèi)上午10點到下午6點不得外出兼職。公務(wù)員每周工作5天，計42小時。公務(wù)員因所在部門各異，工作性質(zhì)不同，不同類別公務(wù)員評估內(nèi)容的側(cè)重有所不同?？己嗽u估的因素主要有10個方面的素質(zhì)要求：觀察和分析問題能力；溝通與交流能力；崇尚客戶的意識能力；宏觀決策能力；處理人際關(guān)系能力；領(lǐng)導(dǎo)管理能力；組織意識能力；高效率工作能力；計劃組織能力和全局意識能力。這10個方面的考核內(nèi)容都比較抽象，所以在這10個大的能力框架下又各有相應(yīng)的行為描述，以便用現(xiàn)代化的科學(xué)手段加以量化。一般情況下比較注重對工作數(shù)量和質(zhì)量的評估。年度考績由被考人員的直接管理者根據(jù)被考人一年的表現(xiàn)填寫《年度考察報告》，提出對被考人的評定意見，最后由部門主管根據(jù)考績決定獎懲。

英國于1854年開始推行功績考核制，其公務(wù)員績效考核制度又稱“效率評價”或“工作評價”，即對公務(wù)員的工作能力和工作表現(xiàn)進(jìn)行定期考核，將考核結(jié)果記入工作檔案，以此作為晉升和獎懲的主要依據(jù)。20世紀(jì)70年代，英國政府進(jìn)一步完善國家公務(wù)員法律體系，建立了公務(wù)員績效評估制度。在實施公務(wù)員績效評估過程中，為了比較準(zhǔn)確和客觀地反映每個公務(wù)員在一年中工作狀況的優(yōu)劣程度，無論是中央政府公務(wù)員還是地方政府工作人員的績效考核，都規(guī)定評估的不同檔次。但是，這種量化考核的方式也有明顯不足，比如設(shè)定量化考核指標(biāo)困難等。

日本：

從“勤務(wù)評定”到“人事評價”制度，強(qiáng)調(diào)對公務(wù)員精神面貌的考核。

日本于1949年頒布了《國家公務(wù)員法》，其中闡明了公務(wù)員考核的一些基本規(guī)定。20世紀(jì)末，日本開始進(jìn)行公務(wù)員制度改革，重建公務(wù)員考核體系。2009年，日本正式實施新的公務(wù)員人事評價制度。改革前，公務(wù)員考核為“勤務(wù)評定”。內(nèi)容分為四部分：勤務(wù)實績、性格、能力和適應(yīng)力。改革后的“人事評價”制度分為能力評價和業(yè)績評價兩項。能力評價的主要內(nèi)容有：倫理與責(zé)任心、宏觀掌控能力、判斷預(yù)測能力、協(xié)調(diào)溝通能力、科學(xué)決策能力、監(jiān)督指導(dǎo)能力等。業(yè)績考核以工作行為和工作完成情況為考核內(nèi)容。工作行為狀況側(cè)重于考察工作能力和工作效果，具體指：制定方針、了解狀況、風(fēng)險管理、判斷決定和組織統(tǒng)率。工作完成情況根據(jù)年初確定的工作任務(wù)、完成目標(biāo)、困難程度進(jìn)行評價。新的公務(wù)員考核將目標(biāo)管理法貫穿于考核的全過程。改變了過去單項垂直的考核方式，引入360度考核法，尤其是增加了“自我評價”一項，使得考核主體更多元化，考核結(jié)果更客觀。日本全新的公務(wù)員考核以“能力”和“業(yè)績”為導(dǎo)向，以不同職務(wù)的能力素質(zhì)要求和年初設(shè)定的工作目標(biāo)為參照，從指標(biāo)設(shè)定到考核結(jié)果應(yīng)用形成了一整套完整的制度。

日本的公務(wù)員考核制度注重德、績結(jié)合，十分重視對公務(wù)員倫理道德的要求和評價，強(qiáng)調(diào)對公務(wù)員精神面貌的考核，以加強(qiáng)對公務(wù)員服務(wù)精神的培養(yǎng)。為此，出臺了專門的法律并單獨進(jìn)行考核。不僅如此，日本還于2000年4月實施了《國家公共事業(yè)道德法》，在國家人事院建立了“國家公共事業(yè)道德委員會”，負(fù)責(zé)有關(guān)涉及公職人員道德的事務(wù)。

美國：

最早實行公務(wù)員功績考核制的國家之一，采用工作標(biāo)準(zhǔn)考績制。

美國由政府各部門根據(jù)自身工作性質(zhì)確定考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。定量考核與定性考核相結(jié)合，重視對公務(wù)員平時工作的評估。考核包括考勤和考績兩個方面，1950年《工作考績法》規(guī)定，日?？记诒患{入考績范圍，公務(wù)員工作時間每周5天，每天8小時。公務(wù)員對自己每天的工作內(nèi)容和工作數(shù)量做詳細(xì)記錄，作為周年考績的依據(jù)。主管負(fù)責(zé)建立下屬的考核手冊，其中詳細(xì)記錄公務(wù)員的工作成績、請假、遲到早退、日常遵守工作規(guī)則情況等。同時明確規(guī)定：工作時間不準(zhǔn)看報、聊天、會客、吸煙、寫私人信件等，檢查人員將隨時檢查工作人員是否有違規(guī)行為?？伎冇腥笠蛩?。工作數(shù)量：可以接受的工作分?jǐn)?shù)；盡職的程度；所達(dá)到的工作期限；努力的效果；其他涉及時效的因素。工作質(zhì)量：工作的準(zhǔn)確性；工作的表現(xiàn)性和可接受性；工作的完美程度；合乎工作規(guī)范的程序；在完成工作上所表現(xiàn)的技巧與能力；決定或判斷的健全性；其他有關(guān)質(zhì)量的能力。工作適應(yīng)能力：與上司以及同事合作的能力；對新工作的學(xué)習(xí)能力及意愿；注意法規(guī)的能力。

美國是典型的采用工作標(biāo)準(zhǔn)考績制的國家，通過職位分析，以工作數(shù)量、工作質(zhì)量、工作適應(yīng)能力等屬于行為結(jié)果有效性的因素為主要考核內(nèi)容，然后針對不同的職位確定考核標(biāo)準(zhǔn)。能力導(dǎo)向的功績制是美國考核制度的核心。《文官制度改革法》規(guī)定：“工作成績良好者繼續(xù)任職，工作成績不好者必須改進(jìn)，工作達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)者予以解職?！比耸虏块T每年都要定期對公務(wù)員進(jìn)行全面評定，政府機(jī)關(guān)首長必須根據(jù)評定結(jié)果決定對公務(wù)員的獎懲任用。公務(wù)員評估考核的結(jié)果作為公務(wù)員任用、晉升的唯一依據(jù)。功績制原則的作用就在于激勵公務(wù)員努力工作，提高政府的工作效率，同時，又可以強(qiáng)化競爭機(jī)制。但這種考核往往注重人的現(xiàn)實能力，忽視人的潛能與發(fā)展趨勢。美國的公務(wù)員績效評估制度具有相對獨立性和較強(qiáng)的企業(yè)管理色彩。尤其在設(shè)定人員績效指標(biāo)體系時強(qiáng)調(diào)客觀公正，在設(shè)定具體明確考核指標(biāo)的同時，還提出一些具有創(chuàng)新和實際衡量意義的評價指標(biāo)，如判斷力、首創(chuàng)精神、放權(quán)、人員配置等，使美國的公務(wù)員績效評估頗具特色。

（作者：人力資源和社會保障部中國人事科學(xué)研究院副研究員）