“治官”是國家治理的重中之重

高波

十 八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。領(lǐng)導干部管理制度或者說“治官”制度是我國總體制度和治理體系的重要組成部分，也是國家治理能力的試金石。若“治官”得力，則治國理政有序，黨風政風肅然，黨群干群和諧。在全面深化改革攻堅期，必須以貫徹落實三中全會精神為契機，為有效“治官”匯集更多制度助力，為國家治理和反腐倡廉形成更多整體合力。

一、打造科學規(guī)制權(quán)力的制度鐵籠

治權(quán)是“治官”之本。特別是抽象的公共權(quán)力與領(lǐng)導干部、公共職位等結(jié)合后，成為人格化、對象化的“活權(quán)力”。而具體可見的“活權(quán)力”能否帶來廉政良治，是社會公共治理和國家廉政建設(shè)的永恒命題。從三中全會給出的全面深化改革“任務(wù)包”看，規(guī)制公共權(quán)力的制度鐵籠將會越來越緊、越來越牢。

（一）宏觀上改革治權(quán)?！稕Q定》強調(diào)，切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。這是規(guī)制公權(quán)力的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。就外部而言，主要是處理好政府與市場關(guān)系，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，規(guī)避越位、錯位的“全能政府”，減少對市場運行的微觀干預(yù)，起到釜底抽薪之效。就內(nèi)部而言，主要是優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，這既是防止權(quán)力濫用的治本之策，也是符合國情黨情政情的“治官”上策。

（二）中觀上簡政放權(quán)?！稕Q定》一大特色是實踐導向，凡“說到的”就要“能做到”。因此，除了改革治權(quán)的宏觀方略，還指明中觀路徑乃至微觀方法。比如深化行政審批制度改革，提出凡是市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批；對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批，等等。由此，“權(quán)力尋租”的“勢力范圍”被壓縮，“審批腐敗”的運作空間被收窄，可謂治政與“治官”兼得的雙贏選項。

（三）微觀上“編制限權(quán)”。黨的十八大之后，新一屆中央領(lǐng)導集體明確提出，政府過上緊日子，老百姓才能過上好日子。《決定》一脈相承地加以強調(diào)，要嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量。這對于降低行政成本、減少財政浪費具有極強的制度剛性。同時，要求健全嚴格的財務(wù)預(yù)算、核準和審計制度，著力控制“三公”經(jīng)費支出和樓堂館所建設(shè)等。這些舉措看似“小微”，但與中央紀委相繼推出的公款月餅禁令、公款賀卡禁令等如出一轍，促使領(lǐng)導干部改變“花公款不心疼，小浪費沒大事”等習焉不察的行為積弊，著力從小事小情、小處小節(jié)上體現(xiàn)出清風正氣。

二、夯實防治利益沖突的制度基礎(chǔ)

利益沖突是指國家工作人員在依法履行職責的過程中，由于受到部門利益、集團利益、私人利益等因素影響，引發(fā)與公共利益相互抵牾的情境和行為。應(yīng)當看到，圍繞公共部門和公職人員的利益沖突是客觀現(xiàn)實的，也是長期存在的。反腐敗實踐表明，往往先有利益沖突，后有貪腐行為。就黨風廉政建設(shè)和職務(wù)犯罪預(yù)防來說，必須抓住公職人員職務(wù)行為、公務(wù)活動中的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行“精確”治理，靠前防范可能出現(xiàn)的利益沖突情境，形成突出重點、兼顧全面的預(yù)防鏈條。根據(jù)《決定》要求，防止利益沖突的制度網(wǎng)眼將“加密”，阻遏利益沖突的制度合力將“加壓”。

（一）以健全改進作風常態(tài)化制度為基礎(chǔ)。作風無小事。為防止作風“小問題”演化成貪腐“大麻煩”，《決定》強調(diào)要規(guī)范并嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房，不準違規(guī)配備公車，不準違規(guī)配備秘書，不準超規(guī)格警衛(wèi)，不準超標準進行公務(wù)接待，嚴肅查處違反規(guī)定超標準享受待遇等問題。這些“問題清單”都是向特權(quán)者開刀的制度“增長點”，也是群眾和網(wǎng)民“敢怒敢言”的黨風政風“硬傷”，如治理得力必是黨心民心所向?！稕Q定》還開創(chuàng)性地提出了“探索實行官邸制”的要求，既對防止“福利腐敗”有現(xiàn)實意義，也對配套實施干部保障制度改革具導向價值。

（二）以信息公開制度為重點。《決定》要求，完善防控廉政風險、防止利益沖突、領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項、任職回避等方面法律法規(guī)。特別是推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點，這對“倒逼”黨員干部廉潔自律、接受民主監(jiān)督事關(guān)重大。同時，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程；完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。這是一套加強監(jiān)督的“組合拳”，有助于防治“部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化”等“老大難”問題。

（三）以利益相關(guān)人管控制度為補充?！稕Q定》強調(diào)，要健全完善并嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部親屬經(jīng)商、擔任公職和社會組織職務(wù)、出國定居等相關(guān)制度規(guī)定，防止領(lǐng)導干部利用公共權(quán)力或自身影響為親屬和其他特定關(guān)系人謀取私利，堅決反對特權(quán)思想和作風。“治官”不但要管住領(lǐng)導干部，還必須管住領(lǐng)導干部“身邊人”、“家里人”，特別是對“裸官”、“貪內(nèi)助”等問題加大治理力度，讓制度壓力傳導到領(lǐng)導干部“八小時內(nèi)外”、“辦公室內(nèi)外”。

三、形成圍剿吏治腐敗的制度防線

古往今來，不同時期的統(tǒng)治者都高度重視選人用人，把“選什么人、怎樣選人”視為治國理政之要務(wù)。我國封建社會強調(diào)“為政之要，唯在用人”，開創(chuàng)了舉孝廉、科舉制等入仕機制；西方資本主義國家推行英美現(xiàn)代文官制度，提出了建設(shè)“人力資源”、“人才資本”等新理念。當代執(zhí)政黨的干部選任工作必須適應(yīng)社會職業(yè)細分、公共職位分類和人力資源戰(zhàn)略管理的需要，走科學化、民主化、制度化道路。但不管執(zhí)政黨如何設(shè)定選拔任用機制，由于公共職位與公共權(quán)力緊密相關(guān)，甚至可能與個人或集團利益互為一體，其進入、晉升機會都是稀缺性的。資源稀缺導致競爭加劇乃至出現(xiàn)不正當競爭，當競爭機制不暢或被扭曲時，就會產(chǎn)生不正之風，甚至出現(xiàn)“邊病邊升，邊升邊病”、“少數(shù)人中選人，少數(shù)人選錯人”等問題。

對執(zhí)政黨來說，用人的腐敗是最大的腐敗，用人的失敗是最大的失敗。全面深化改革，既需要有力的組織保證和人才支撐，也必須有效防治吏治腐敗。干部選拔任用工作是執(zhí)政黨科學配置優(yōu)秀人力資源的授權(quán)賦能過程，也是黨的組織建設(shè)的入口機制，對全社會人力資源建設(shè)和規(guī)劃具有重要指導作用，對完成全面深化改革任務(wù)具有重要支撐作用。

按照三中全會的改革規(guī)劃，國家吏治改革將主要從三個方面發(fā)力：

（一）干部選任制度改革的帶動力。《決定》重申要堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)。干部選拔任用制度是干部人事制度的首要環(huán)節(jié)，也是國家政治制度的重要內(nèi)容、黨內(nèi)民主制度建設(shè)的關(guān)鍵方面和依法治國的實踐寫照。干部選任制度改革對國家吏治改革具有以點帶面、以小見大的效力。當前，要抓緊貫徹落實《決定》相關(guān)部署，改進競爭性選拔干部辦法，改進優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機制，區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象，真正把信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔當、清正廉潔的好干部選拔出來。這正是遏制“任人唯親”等弊端的治理之道。

（二）考核評價機制改革的推動力?！稕Q定》強調(diào)，改革政績考核機制，著力解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題。政績考核“堅持什么，反對什么，鼓勵什么”是國家治理體系特別是黨員干部隊伍的“指揮棒”。只有改革政績評價指標，擴大民主評議方式，才能形成推動干部樹立正確政績觀的強大力量。同時，《決定》亦從反向維度指出，完善和落實領(lǐng)導干部問責制，完善從嚴管理干部隊伍制度體系；破除“官本位”觀念，推進干部能上能下、能進能出。這就有助于形成獎優(yōu)與汰劣相銜接的監(jiān)督“閉環(huán)”，構(gòu)建“能者上、庸者讓、懶者下、過者罰、貪者出”的中國特色“治官”體系。

（三）監(jiān)督體制機制改革的驅(qū)動力。《決定》用了較大篇幅闡述紀檢監(jiān)察體制機制改革創(chuàng)新問題。其中，亮點是推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導。明確查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這是以黨內(nèi)“上位監(jiān)督”驅(qū)動黨員干部“干凈干事”的強信號，既有助于自上而下加強對各級黨政“一把手”的監(jiān)督，也有助于紀檢監(jiān)察組織對同級黨委常委會成員定向監(jiān)督，有助于防治窩案串案等集團式腐敗。同時，通過派駐機構(gòu)對派出機關(guān)負責、改進巡視制度等舉措，使得黨內(nèi)監(jiān)督資源“下沉一級”，履行監(jiān)督職責更有底氣。

總之，“治官”是治黨之要、治國之基，也是國家治理體系建設(shè)重中之重?？梢灶A(yù)見，在全面深化改革的偉大歷史進程中，隨著國家治理體系的不斷健全完善，國家治理能力的持續(xù)現(xiàn)代化，各級黨政領(lǐng)導干部都將承受前所未有的勤政廉政壓力，也必將面臨前所未有的干事創(chuàng)業(yè)、干凈干事的巨大歷史機遇。

（作者：中國社會科學院中國廉政研究中心副秘書長）