行政成本的控制途徑研究

肖洪亮

【摘 要】合理整合國家資源，降低行政成本是各國政府追求的目標(biāo)，然而由于多方原因，長期以來我國行政成本居高不下，既浪費(fèi)了資源，又降低了政府公信力和執(zhí)行力，帶來巨大的負(fù)面影響。因此，進(jìn)一步分析和研究行政成本對我國政府改革、國家發(fā)展有重要意義。

【關(guān)鍵詞】行政成本；行政監(jiān)督；腐??；廉潔政府

行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要標(biāo)志，是政府行政活動對社會經(jīng)濟(jì)資源的消耗，是政府機(jī)關(guān)管理社會、服務(wù)社會的基礎(chǔ)和支撐，貫穿于整個(gè)行政管理工作之中。政府的管理是運(yùn)用公共權(quán)力、為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理，這種管理以公共財(cái)政為支撐，因此，如何增強(qiáng)政府的管理能力，提高行政效率，使公共資源發(fā)揮最大的價(jià)值，是當(dāng)代政府應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

長期以來，學(xué)術(shù)界對于行政成本的概念和界定有著不同的觀點(diǎn)和論述，還沒有形成較為統(tǒng)一的看法，比較具代表性的有：一是基于政治學(xué)、行政學(xué)角度，廈門大學(xué)卓越認(rèn)為：“行政成本是政府組織在為社會提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的過程中投入的人力、財(cái)力和物力資源”。二是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度，學(xué)者何翔舟認(rèn)為：“行政成本是政府組織管理社會所產(chǎn)生的成本。不僅包括財(cái)政支出，還有政府行為的機(jī)會成本和社會成本。三是廣義的行政成本，指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，為履行其行政職能、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，在行政管理活動中所支付費(fèi)用的總和，包括政府在行政過程中發(fā)生的各種費(fèi)用，以及由其所引發(fā)的當(dāng)前和未來一段時(shí)間內(nèi)的間接負(fù)擔(dān)。四是狹義的行政成本，指為維持行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的費(fèi)用，包括機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)、會議費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)等。本文分析的行政成本是狹義的行政成本。

一、我國政府行政成本現(xiàn)狀透析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986年至 2009年間，我國的行政管理開支由人均20.5元增長到698元，增長了34倍，大大高于同期財(cái)政收入和GDP增長。我國行政管理費(fèi)占年財(cái)政收入情況僅以2011年為例是16.6%，日本為3.38%、英國為4.89%、韓國為5.96%、法國為7.5%、美國為10.9%。而且近年來還有大幅攀升的趨勢。

行政成本居高不下已是一個(gè)不爭的事實(shí)。在學(xué)術(shù)界中，學(xué)者們從以下幾方面審視我國真實(shí)的行政成本狀況：第一，目前的預(yù)算規(guī)模只是政府收支的一部分，此外還有預(yù)算外收支、賬外賬、“小金庫”等，全部加在一起才是政府收支的全部。第二，從財(cái)政支出總量與支出結(jié)構(gòu)來看，改革開放以來財(cái)政支出占GDP的比重總量不斷下降，但其中的行政管理費(fèi)支出不斷上升。行政管理費(fèi)支出的增長速度大大快于財(cái)政支出的增長速度，行政管理費(fèi)支出增長率平均每年高達(dá)17.8%，高出財(cái)政支出平均增長率5.4個(gè)百分點(diǎn)。第三，不透明與腐敗的成本。學(xué)者胡鞍鋼認(rèn)為，我國因腐敗而造成的各類經(jīng)濟(jì)損失在90年代后半期保守估計(jì)平均每年在9875億元——12570億元之間，占到GDP的13.2%至16.8%。第四，決策失誤造成行政成本的無效支出。第五，改革開放以來，我國進(jìn)行了四次大的機(jī)構(gòu)改革，從機(jī)構(gòu)數(shù)量上看確實(shí)有所減少，但從財(cái)政供養(yǎng)人口數(shù)量和行政支出來看，反而與日俱增。

二、我國政府行政成本過高的原因分析

（一）行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

我國進(jìn)行過多次的政府機(jī)構(gòu)改革，但始終走不出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的循環(huán)怪圈。在國際上，絕大多數(shù)國家設(shè)立中央政府、二級和三級地方政府。我國政府從中央到地方共有五級，其中縣、鄉(xiāng)在實(shí)際運(yùn)行中，各級政府下面又增設(shè)了多個(gè)行政層級，每一級層級的設(shè)立，都需要有與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員來支撐，經(jīng)費(fèi)及相關(guān)辦公設(shè)備的費(fèi)用多數(shù)來源于公共財(cái)政，這必然導(dǎo)致行政成本的增加，也使得行政效率降低。

（二）政府職能定位不明確

目前，政府職能越位、缺位的現(xiàn)象依舊存在，導(dǎo)致了財(cái)政資金嚴(yán)重浪費(fèi)。政府部門在行使相關(guān)行政職能時(shí)，一方面管了不該管、管不了、管不好的事，另一方面該管的事卻沒管好，權(quán)利與部門利益掛鉤，審批環(huán)節(jié)多，效率低下，既增加行政管理的成本，也增加企業(yè)和社會的負(fù)擔(dān)。不少地方政府脫離實(shí)際，搞重復(fù)建設(shè)，弄一些勞民傷財(cái)?shù)恼児こ?、形象工程，這些由于缺乏科學(xué)論證，決策失誤導(dǎo)致投資失敗，嚴(yán)重浪費(fèi)了國家資金。

（三）政府人員的成本意識薄弱，鋪張浪費(fèi)行為屢禁不止

政府作為一個(gè)公共部門，對因提供公共產(chǎn)品而消耗的資源，缺乏一種有效的監(jiān)督，這在一定程度上削弱了政府行為的有效性。對許多政府人員而言，保持政府行政現(xiàn)狀，既不犯錯(cuò)也不尋利，為了達(dá)到自己的政治目的安享行政行為之后的社會效益，進(jìn)而忽視了相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益。

近年來，民眾越發(fā)關(guān)心公務(wù)用車、公款吃喝和公費(fèi)出國等存在嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象，中央曾三令五申遏制這些浪費(fèi)，各地也采取過一些改革措施，但至今這幾方面的開支都在兩三千億元以上。除此之外，政府會議浪費(fèi)也是造成行政成本居高不下的一個(gè)重要原因，我國各級機(jī)關(guān)每年召開的會議不勝其多。

（四）績效考核制度不完善，問責(zé)機(jī)制不健全

因?yàn)樾姓袨榈膲艛嘈院头菭I利性，導(dǎo)致行政績效考核存在較大的缺陷，行政決策不夠科學(xué)，行政資源浪費(fèi)嚴(yán)重，行政運(yùn)行費(fèi)用增加。

問責(zé)機(jī)制不健全，有漏洞，導(dǎo)致有些法律被架空，難以真正落實(shí)。例如行政許可法的頒布，是行政體制改革的一大進(jìn)步，也一定程度上限制了政府權(quán)力，讓其有所為有所不為，但是在具體實(shí)施過程中，如果有部門制定的規(guī)章制度違反了行政許可法，由誰來執(zhí)法，誰是最后的裁斷者，這個(gè)主體一直沒有。很多機(jī)關(guān)都是用核準(zhǔn)、登記備案、非許可審批等方式來規(guī)避行政許可法，這種情況該誰來制止，一直沒有強(qiáng)有力的權(quán)威執(zhí)法機(jī)關(guān)存在。

（五）行政監(jiān)督機(jī)制不健全，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

自1987年實(shí)行改革開放政策以來，我國處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，許多新的經(jīng)濟(jì)主體和經(jīng)濟(jì)行為開始涌現(xiàn)出來，再次期間，舊的制度體系被打破，而與新的經(jīng)濟(jì)主體和經(jīng)濟(jì)行為相適應(yīng)的制度體系尚未建立，掌握公權(quán)力的政府官員往往會利用“雙軌制”從事經(jīng)營活動，牟取大量不當(dāng)利益，滋生腐敗并呈現(xiàn)蔓延之勢，導(dǎo)致政府行政成本越來越高，對國家造成重大經(jīng)濟(jì)損失。我國當(dāng)前的腐敗主要集中在人事管理、公共采購和合同、金融、行政壟斷行業(yè)等領(lǐng)域。加之我國廉政體系不夠健全，政府行為缺乏約束機(jī)制，致使預(yù)算缺乏約束力，政府行為缺乏監(jiān)督，沒有形成良好的依法行政氛圍。endprint

長期以來，我國政府行政成本居高不下，行政管理支出越位的現(xiàn)象突出，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是多種多樣的。如何正確的使用公共財(cái)政支出，如何尋找一條適合我國長遠(yuǎn)發(fā)展的道路，如何“以人為本”，如何建設(shè)廉潔高效、為民謀福利的政府，這是歷史留給我們的難題。

三、我國政府行政成本的控制途徑

（一）進(jìn)一步精簡政府機(jī)構(gòu)

以前歷次改革大多數(shù)是進(jìn)行橫向合并，今后需要把重點(diǎn)放在縱向減少層次上。行政層次過多直接影響政府行政效率。我國縱向行政機(jī)構(gòu)改革要遵循十八大提出的“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的要求，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)性政府，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本，提升行政效率，使政府更好地向服務(wù)型轉(zhuǎn)型。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，理清職責(zé)關(guān)系

政府行政成本與政府職能有著密切的聯(lián)系，政府職能的大小決定著置政府機(jī)構(gòu)和人員配備，相應(yīng)地也就決定了行政成本的高低。政府的規(guī)模越大，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置就會越多，行政成本就會越高，因此，轉(zhuǎn)變政府職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，精兵簡政，建立適度有限政府是降低政府行政成本的前提。長期以來我國受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府包辦了社會！經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域各方面的事務(wù)，是一個(gè)全能型政府，為此，應(yīng)當(dāng)按照政府職能的定位，改變過去政府管理中無所不包、無所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，堅(jiān)持有所為、有所不為，處理好掌舵與劃槳的關(guān)系，形成小政府大社會的格局，凡是市場能夠自身進(jìn)行調(diào)節(jié)的，政府就不要進(jìn)行干預(yù)，而是把主要精力放在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的高效供給上。這樣，政府才能集中資源和精力管好自己該管的事，另外又減少了不必要的開支，從而降低行政成本，提高行政效率。

（三）強(qiáng)化政府工作人員的成本控制意識，嚴(yán)格管理職務(wù)消費(fèi)

首先從源頭入手，對公務(wù)員的招聘和晉升嚴(yán)格把關(guān)，從根本上保障公務(wù)員的高素質(zhì)。在部門中，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的成本意識，加強(qiáng)工作人員培訓(xùn)，養(yǎng)成節(jié)儉的好習(xí)慣，進(jìn)而提高政府效率。在行政執(zhí)行過程中，對行政成本的消耗進(jìn)行指導(dǎo)、限制、監(jiān)督，力爭使人財(cái)物達(dá)到最優(yōu)組合，以最小的投入實(shí)現(xiàn)最大的行政目標(biāo)。通過工作人員自我學(xué)習(xí)和組織培訓(xùn)等措施培養(yǎng)各級政府部門工作人員的成本觀念、效率觀念。加大財(cái)務(wù)報(bào)銷的審查力度，增強(qiáng)公務(wù)員的整體素質(zhì)，建立一個(gè)小而精的廉潔隊(duì)伍。規(guī)范行政開支審批過程，嚴(yán)格遵守機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)預(yù)算。建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，減少消除隱性成本，在長期的成本控制意識指引下，發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的精神，提升政府工作人員的整體素質(zhì)。

（四）完善績效考核制度

績效評估有利于調(diào)動政府人員的積極性，優(yōu)化資源配置，控制政府的行政投入。在績效考核過程中，把行政成本和行政效率作為行政績效考核的指標(biāo)，建立一個(gè)科學(xué)的績效評估標(biāo)準(zhǔn)體系，在考核中不僅考核工作成績，還要考核完成這些工作的財(cái)政成本、資源成本和環(huán)境成本，并把考核結(jié)果作為獎懲的主要依據(jù)。有了科學(xué)的評估體系之后，還要有全方位的評估方式。至此，可將美國學(xué)者斯蒂芬·P·羅賓斯的“360 度評估”用于對公務(wù)員或行政機(jī)關(guān)的績效評估中。通過合理高效的評估程序，建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度，將績效管理和預(yù)算撥款相結(jié)合，既可以降低行政成本，也可以在很大程度上激勵(lì)各部門多干實(shí)事，提高政績。

（五）推行行政成本公開政策，加強(qiáng)反腐力度，建立健全行政監(jiān)督機(jī)制

腐敗本身是一個(gè)系統(tǒng)性的問題，需要政府、國際組織、私營部門、公民社會的共同努力，通過廣泛的改革才能有效減少腐敗行為，將“低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)”的腐敗行為變?yōu)椤案唢L(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)”的行為。通過推動體制改革，完善公共財(cái)政和公共預(yù)算制度，促進(jìn)各部門的問責(zé)度、透明度和公開性，以預(yù)防、懲治、教育方式治理腐??；建立有效的信息公開和披露機(jī)制，強(qiáng)化公眾與各部門的聯(lián)系，加強(qiáng)公民對政府的監(jiān)督，保證公民的理性參與。其中，公開行政成本就是最好的監(jiān)督。如在政府官方網(wǎng)站上公示行政成本預(yù)算明細(xì)表、購車費(fèi)用及保養(yǎng)、使用與維修費(fèi)用、會議費(fèi)用、出國費(fèi)用、招待費(fèi)用等，使財(cái)務(wù)收支狀況透明化，接受廣大群眾監(jiān)督檢查，從根本上遏制行政支出居高不下的情況。最后還有一點(diǎn)就是要健全群眾舉報(bào)腐敗行為工作機(jī)制，壯大群眾舉報(bào)力量，調(diào)動群眾參與反腐行動的積極性，監(jiān)督部門加強(qiáng)對舉報(bào)工作的管理和監(jiān)督，依法保障舉報(bào)人的權(quán)利，加大對舉報(bào)案件的處理力度。

行政成本既是行政機(jī)關(guān)維持自身運(yùn)作、履行行政職責(zé)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是衡量行政績效的一個(gè)重要指標(biāo)，行政成本的高低反映了政府行政能力的水平和行政工作的效率。本文通過對“行政成本”長期以來居高不下的原因分析，從政府機(jī)構(gòu)、職能、績效考核與監(jiān)督、行政觀念等五個(gè)方面出發(fā)，提出控制行政成本的有效途徑。當(dāng)然，控制行政成本不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會諸層面的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。本文只是對行政成本的表面現(xiàn)象作一粗淺的分析，對如何控制我國行政成本的途徑作初步的探討。從理論上說，以最少的行政成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理，是一種理想的狀態(tài)，也是現(xiàn)代管理學(xué)所追求的最佳效果。但事實(shí)上很難找到這樣一個(gè)最佳點(diǎn)。這也正是理論的難點(diǎn)，是值得進(jìn)一步研究的重要課題。

近年來國家越發(fā)重視行政成本的控制，也提出了許多控制的有效途徑，因此，我們相信，隨著我國政治體制改革的不斷深入，隨著對公權(quán)力的約束和制衡機(jī)制的日益強(qiáng)化，隨著對控制行政成本問題的重視和研究，我國行政成本終將控制在合理的水平上。

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