高速公路收費(fèi)管理存在的主要問(wèn)題及對(duì)策分析

□楊興 侯洋 張祎

社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)水平的不斷發(fā)展促進(jìn)了我國(guó)高速公路事業(yè)的發(fā)展，同時(shí)高速公路總里程的不斷增加也帶動(dòng)了道路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。目前，我國(guó)高速公路收費(fèi)管理仍處于初級(jí)階段，比較缺乏經(jīng)驗(yàn)，因而在收費(fèi)管理方面存在一些問(wèn)題。因此，探索高速公路收費(fèi)管理方面存在的主要問(wèn)題及其解決對(duì)策顯得很有必要。

一、我國(guó)高速公路發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

1.起步階段

我國(guó)第一條高速公路于1988年10月31日建成并通車(chē)，全長(zhǎng)只有18.2公里。它的建成標(biāo)志著我國(guó)高速公路建設(shè)正式進(jìn)入了起步階段。從1988年到1997年的10年間，我國(guó)高速公路雖然不斷發(fā)展，但發(fā)展速度相對(duì)較慢，截止到1997年底，高速公路通車(chē)的總里程不到5000公里。

2.跨越式發(fā)展階段

1998年，我國(guó)提出要加快高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，自此我國(guó)高速公路的建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)跨越式發(fā)展的階段。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013）統(tǒng)計(jì)顯示，1998年我國(guó)高速公路僅為0.82萬(wàn)公里，在其后的10多年中幾乎呈直線上升狀態(tài)，到2012年末，總里程達(dá)9.62萬(wàn)公里，位居世界第一。

二、高速公路收費(fèi)管理存在的主要問(wèn)題

對(duì)高速公路使用者實(shí)行收費(fèi)政策能適當(dāng)緩解我國(guó)高速公路建設(shè)中的資金籌措問(wèn)題，這在一定程度上有利于我國(guó)高速公路的發(fā)展，但同時(shí)在收費(fèi)管理中卻還存在一些問(wèn)題亟待解決。高速公路收費(fèi)管理主要存在以下3個(gè)主要問(wèn)題。

1.收費(fèi)價(jià)格過(guò)高

世界銀行發(fā)布的一份有關(guān)我國(guó)高速公路的最新研究報(bào)告中顯示，我國(guó)高速公路收費(fèi)額度與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比偏高。如2011年4月1日CCTV《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目播出的《廣東高速路收費(fèi)再追蹤》，曝光了廣州華南快速公路收費(fèi)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，300米主干線收費(fèi)3元被廣東省政協(xié)委員稱(chēng)為全球最貴收費(fèi)。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家的高速公路收費(fèi)水平卻相對(duì)較低。例如，美國(guó)高速公路盡量不設(shè)收費(fèi)站，收費(fèi)里程不到其高速公路總里程的1/10，而且其收費(fèi)用途僅用于維修老化的公路。德國(guó)實(shí)行的是區(qū)別對(duì)待制度，對(duì)客車(chē)免費(fèi)而只對(duì)12噸以上貨運(yùn)卡車(chē)收費(fèi)，而且只征收15歐分/公里的車(chē)輛通行費(fèi)。意大利既有民間高速公路公司管理的收費(fèi)公路，也有相關(guān)政府部門(mén)管理的不收費(fèi)公路。日本高速公路雖然收費(fèi)，但有各種打折方法。

2.收費(fèi)期限過(guò)長(zhǎng)

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，在國(guó)家規(guī)定的中西部地區(qū)最長(zhǎng)不得超過(guò)20年；經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年，在國(guó)家規(guī)定的中西部地區(qū)最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。但是，仍然存在一些公路投資商為了獲取自身利益而無(wú)視國(guó)家法律肆意延長(zhǎng)收費(fèi)年限的現(xiàn)象。例如，2011年央視曝光高速公路收費(fèi)亂象，廣州市花都區(qū)的四角圍收費(fèi)站和靠近花都市區(qū)的龍口收費(fèi)站的收費(fèi)年限都是 50年；2008年9月汽車(chē)007周報(bào)報(bào)道，滬寧高速的收費(fèi)期限為36年；2013年6月的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》報(bào)道，京港澳高速北京段從“政府還貸公路”變?yōu)椤敖?jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路”，這使得收費(fèi)期限被重新計(jì)算，在收費(fèi)期限滿25年后，還要再收費(fèi)17年。

3.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于混亂

我國(guó)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要是考慮各高速公路的綜合因素來(lái)計(jì)算確定的，而各高速公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、收回投資的期限、當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)指數(shù)、償還貸款的期限、道路使用者的承受能力和收益、交通量等因素都存在著很大差異，所以在確定具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)綜合考慮這些因素就很難形成一個(gè)統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如，不同地區(qū)高速公路車(chē)型分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的不同就導(dǎo)致了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在很大的差異（見(jiàn)表1和表2所列）。

表1 廣州至開(kāi)平高速公路車(chē)輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

表2 吉林省高速公路通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

三、規(guī)范高速公路收費(fèi)管理的主要對(duì)策

1.確立合理的收費(fèi)價(jià)格

收費(fèi)價(jià)格過(guò)高會(huì)增加高速公路使用者的負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)確立合理的收費(fèi)價(jià)格體系以維護(hù)高速公路使用者的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為可以考慮從以下幾方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（1）在高速公路的建設(shè)投資階段加大政府投資的比例，減少投資建設(shè)中的貸款比例以減輕高速公路的債務(wù)負(fù)擔(dān)。另外，還可采取發(fā)行國(guó)債等方式進(jìn)行籌資，降低高速公路的融資成本，從而降低通行者在使用過(guò)程中的負(fù)擔(dān)。

（2）將高收益地區(qū)所收取的通行費(fèi)收入的一部分補(bǔ)貼給收益較低的地區(qū)，這樣就可將低收益地區(qū)的收費(fèi)價(jià)格定的相對(duì)低些，從而吸引更多的車(chē)輛上路，促進(jìn)其所在地區(qū)高速公路事業(yè)的健康發(fā)展。例如，將經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、車(chē)流量比較高的東部地區(qū)的通行費(fèi)收入的一部分分配給經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較落后、車(chē)流量比較低的西部地區(qū)。

（3）對(duì)不同消費(fèi)群體實(shí)行價(jià)格變動(dòng)政策，即對(duì)價(jià)格變動(dòng)不敏感的車(chē)主適當(dāng)提高收費(fèi)價(jià)格（如對(duì)豪華名車(chē)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)），而對(duì)價(jià)格變動(dòng)比較敏感的車(chē)主實(shí)行收費(fèi)價(jià)格優(yōu)惠政策（如農(nóng)業(yè)用車(chē)和長(zhǎng)途客貨運(yùn)汽車(chē)）。

（4）在每個(gè)月固定的某幾天，對(duì)一些特殊使用者實(shí)行收費(fèi)減免制度，如長(zhǎng)期使用高速公路頻率較高者、長(zhǎng)期使用高速公路距離較長(zhǎng)者等，以此來(lái)穩(wěn)定大額用戶。

2.確立合理的收費(fèi)年限

我國(guó)應(yīng)研究確立合理的高速公路收費(fèi)年限，以維護(hù)通行者的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，可以考慮從以下幾方面來(lái)確立合理的收費(fèi)期限。

（1）根據(jù)收費(fèi)目的來(lái)合理調(diào)整收費(fèi)年限。如果收費(fèi)目的僅僅局限于收回項(xiàng)目建設(shè)所需的資金，就將收費(fèi)年限適當(dāng)縮短，但如果收費(fèi)目的不僅僅在于收回建設(shè)項(xiàng)目所需的資金，而更多的在于養(yǎng)護(hù)及運(yùn)營(yíng)，就將其收費(fèi)年限適當(dāng)延長(zhǎng)。

（2）根據(jù)交通量和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定收費(fèi)年限。如對(duì)于車(chē)流量少、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，可將收費(fèi)年限適當(dāng)延長(zhǎng)，但對(duì)于車(chē)流量多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，將收費(fèi)年限適當(dāng)縮短。

（3）在收費(fèi)法律法規(guī)上應(yīng)明確規(guī)定：如果收費(fèi)的目的已經(jīng)完成，即使沒(méi)有達(dá)到收費(fèi)年限也應(yīng)該停止收費(fèi)。同時(shí)，要從立法上完善相關(guān)人員的責(zé)任追究制度，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，對(duì)違反此規(guī)定的人員進(jìn)行法律制裁，以此保證法規(guī)的有效執(zhí)行。

3.確立合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整

高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂不利于維護(hù)高速公路使用者的利益，我國(guó)應(yīng)確立合理的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)充分發(fā)揮社會(huì)效益，可以按以下幾個(gè)步驟來(lái)確立合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)，既要包括政府相關(guān)部門(mén)的人員，還要包括一些專(zhuān)業(yè)人員。這個(gè)部門(mén)的人員要能準(zhǔn)確地測(cè)算出影響高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的各個(gè)因素的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)通過(guò)關(guān)聯(lián)系數(shù)來(lái)制定出一個(gè)關(guān)聯(lián)各因素的理論上的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，分析不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和車(chē)流量，允許不同地區(qū)在理論收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上有一定的浮動(dòng)，從而制定出符合不同區(qū)域的合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但要注意將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制在極差效益以?xún)?nèi)，同時(shí)要注意相鄰地區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不要差別太大。第三，由于影響高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的很多因素都在不斷變化，所以有必要定期對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。例如，可以將周一到周五的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定得比周末高一些，或者將晚上的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)略高于白天的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這些措施都能很好地保障高速公路使用者的利益并促進(jìn)高速公路事業(yè)的健康發(fā)展。

筆者對(duì)高速公路收費(fèi)存在的幾個(gè)主要問(wèn)題進(jìn)行了梳理，并嘗試有針對(duì)性地對(duì)這些問(wèn)題提出了解決對(duì)策，這對(duì)于規(guī)范我國(guó)高速公路收費(fèi)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。相信通過(guò)全社會(huì)的共同努力，一定能夠探索出最符合我國(guó)國(guó)情的高速公路收費(fèi)管理方法。