國內(nèi)因素與奧巴馬政府的亞洲政策

魏紅霞

2009年奧巴馬就任美國總統(tǒng)以來，亞太地區(qū)成為美國外交政策的重要舞臺。奧巴馬總統(tǒng)及其內(nèi)閣成員持續(xù)強(qiáng)調(diào)美國是亞太國家的定位屬性，以及亞太地區(qū)對美國的重要性。2011年10月11日，國務(wù)卿希拉里在《外交政策》（Foreign Policy）雜志上發(fā)表以《美國的太平洋世紀(jì)》（Americas Pacific Century）為題的文章，提出美國外交政策“轉(zhuǎn)向亞洲”（Pivot to Asia）[1]；隨后，當(dāng)年11月，奧巴馬在其亞太之行中拋出“再平衡亞洲”（Rebalancing Asia）這一戰(zhàn)略概念。1美國的外交戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向此時被推向一個高潮，甚至被看作是美國外交政策的一個轉(zhuǎn)折點(diǎn)。[2]之后，“轉(zhuǎn)向亞洲”和“再平衡亞洲“成為美國國內(nèi)和亞太國家相關(guān)政府部門、學(xué)界及新聞界重點(diǎn)解讀的概念。在很多解讀和評估中，觀察家們往往更多地強(qiáng)調(diào)中東反恐疲勞、亞太安全局勢、中國崛起等這些外部因素對奧巴馬政府的影響。但是，任何外交政策的制定和調(diào)整都不可能不考慮國內(nèi)因素，這一點(diǎn)往往容易被第三方國家的觀察者忽略。本文擬分兩個時段觀察美國國內(nèi)因素對奧巴馬政府亞洲政策的影響，以期更客觀地認(rèn)識奧巴馬政府的亞太政策調(diào)整，避免對美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略做出過度反應(yīng)。

一、奧巴馬第一任期：國內(nèi)因素是“再平衡亞洲”戰(zhàn)略的推動力

奧巴馬上任總統(tǒng)之時，美國在國內(nèi)外都面臨著危機(jī)。首先是布什政府的反恐戰(zhàn)爭使美國的軍力被拖在中東；其次是自2007年中開始發(fā)酵的次貸危機(jī)引發(fā)了全球性金融危機(jī)。這場危機(jī)使美國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)及其國內(nèi)管理機(jī)制面臨巨大的挑戰(zhàn)。同時，危機(jī)最終還引發(fā)了關(guān)于國際秩序的變化與美國領(lǐng)導(dǎo)地位和實(shí)力興衰的新一輪爭論。2這些爭論體現(xiàn)出美國決策層和觀察人士對美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的憂慮。

正是在這種危機(jī)背景下，巴拉克·奧巴馬走馬上任。國內(nèi)政治和社會的需要促使他高舉“變革”的旗幟，進(jìn)行一系列政策調(diào)整。

（一）美國黨派政治的影響

在外圍國家看來，奧巴馬（民主黨）政府的此次政策調(diào)整是針對亞太地區(qū)國家的，但是在國內(nèi)看來，是一次政治、經(jīng)濟(jì)和軍事的新布局，這個布局是區(qū)別于小布什（共和黨）政府將美國的力量資源過多地投入在中東地區(qū)而收效甚微的反恐戰(zhàn)略的。眾所周知，美國政黨政治的主要特征是兩黨制，也就是民主黨與共和黨兩大黨交替把持政府大權(quán)。美國選舉，尤其是大選，基本是以政黨競爭為主線而展開。由于兩黨都以追求上臺執(zhí)政為最終目的，因此，在政黨競爭中，國內(nèi)和外交政策調(diào)整都成為可利用的工具。對于在野黨而言，通過抨擊執(zhí)政黨的政策失誤以獲取更多選民的支持是一種常用的競選手段。兩黨制的特點(diǎn)還造成美國兩大黨形成政治逆反心理，通常是，共和黨贊同的民主黨就反對，共和黨反對的民主黨就贊同，這樣，政策走向就會受到影響，因此，在野黨勝選意味著政策的可能改變。而執(zhí)政黨的錯誤政策和公眾對執(zhí)政黨的不滿往往成為在野黨上臺后調(diào)整政策的推動力。奧巴馬競選時，民主黨與共和黨的競爭就是如此。在共和黨布什政府執(zhí)政的八年里，美國深陷中東戰(zhàn)爭泥潭。這成為奧巴馬政府調(diào)整美國外交政策的最好理由。2001年，9·11事件之后，布什政府發(fā)動反恐戰(zhàn)爭，其公眾支持率曾一度高達(dá)90%。但2003年美國發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭并沒有取得反恐戰(zhàn)爭初期的效果，相反，伊拉克局勢在2004年布什贏得連任之后持續(xù)惡化，駐伊美軍傷亡人數(shù)也不斷上升。同時，美國經(jīng)濟(jì)日益滑坡，由此，布什聲望大跌，公眾支持率不斷下降。2007年，由《華盛頓郵報》和美國廣播公司舉辦的民調(diào)顯示，超過三分之二（65%）的美國人不滿意布什的表現(xiàn)。[3]一直到布什任期結(jié)束，其支持率也沒有得到提升。可以說，2007—2008年大選緊鑼密鼓之際，共和黨布什政府在國內(nèi)外都面臨著危機(jī)。這種糟糕的局面成為民主黨候選人奧巴馬爭取選民的最好理由，奧巴馬提出“變革”的口號很快得到選民的青睞和支持。這個口號的核心就是“改變美國前進(jìn)的方向”，其中的優(yōu)先議程之一就是轉(zhuǎn)移美國的外交政策重心，把美國拖出在伊拉克和阿富汗的反恐戰(zhàn)爭泥潭。因此，奧巴馬上臺后，美國外交政策的調(diào)整必然使國內(nèi)的目光從中東引開，而安全局勢相對穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長動力十足的亞洲必然成為政策轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。

值得關(guān)注的是，奧巴馬對亞太政策的調(diào)整其實(shí)早在其任職之初就開始了。然而將“轉(zhuǎn)向亞洲”戰(zhàn)略炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)卻是在2011年年底，其時正是奧巴馬第一屆任期將滿，新一輪美國大選即將開始。作為民主黨總統(tǒng)的奧巴馬要想尋求連任，不但要繼續(xù)在內(nèi)政外交政策方面強(qiáng)調(diào)與前任共和黨政府不同的姿態(tài)，還要強(qiáng)化執(zhí)政以來既有的政策成果，建立選民的信心。因此，奧巴馬政府將人們對美國外交的關(guān)注點(diǎn)從中東轉(zhuǎn)移到亞太，調(diào)整的目標(biāo)有意無意地被指向平衡中國的力量，將選民的目光從中東亂局引開，并在一定程度上回應(yīng)了共和黨政府指責(zé)奧巴馬對中國“太軟”的批評。這是奧巴馬尋求連任時黨派競爭的影響。

因此，黨派政治在很大程度上影響了奧巴馬執(zhí)政以后的外交政策走向。“亞洲再平衡”政策可以說是大選中黨派政治影響的效應(yīng)。

（二）預(yù)算政治的影響

很多人認(rèn)為“再平衡亞洲”戰(zhàn)略中更多地涉及了美國軍力的調(diào)整和平衡，也就是說，軍事因素是奧巴馬政府亞洲政策調(diào)整不可忽略的一個重要方面。而在美國國內(nèi)，國防部門正經(jīng)歷著軍費(fèi)大幅削減的痛苦。國防預(yù)算的大幅削減與實(shí)施“轉(zhuǎn)向亞洲”戰(zhàn)略的資源之間顯然存在矛盾，這成為各種分析討論的主要議題。在2001年至2011年十年反恐戰(zhàn)爭期間，美國國防部門的預(yù)算處于急劇增長狀態(tài)，以每年9%的速度增長，其增速甚至超過除老年人醫(yī)保（Medicare）以外的任何大型預(yù)算項目。2008年金融危機(jī)發(fā)生之后，奧巴馬政府為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過了《2009年美國復(fù)蘇與再投資法》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）。根據(jù)該法案，美國聯(lián)邦政府的教育、能源及其他開支繼續(xù)增長，政府財政赤字壓力大大增加。為了削減財政赤字，2011年8月2日，奧巴馬簽署了《2011年預(yù)算控制法》（Budget Control Act）。這個法案中最重要的一點(diǎn)，也是最具爭議的一點(diǎn)就是，美國國防預(yù)算在未來十年內(nèi)削減4870億美元。如此大幅度的預(yù)算削減對于國防部門而言是一場嚴(yán)峻的考驗(yàn)。那么，如何在預(yù)算降低的情況下確保美國軍事優(yōu)勢和實(shí)施新的戰(zhàn)略？又如何維護(hù)美國軍工集團(tuán)的利益？這是國防部門無法回避的問題。其實(shí)，后者雖不如戰(zhàn)略實(shí)施那么引人注意，卻是美國國內(nèi)繞不過去的一個重要因素。軍工部門是美國就業(yè)崗位最多的部門之一，與美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)。軍事預(yù)算的削減意味著軍工部門的就業(yè)機(jī)會不可能增加，甚至還會減少。這與奧巴馬政府一心提高國內(nèi)就業(yè)機(jī)會的努力顯然相悖。這些問題不言而喻地引起國防部門的強(qiáng)烈反應(yīng)，他們不得不尋找抵制預(yù)算削減或?qū)で笤黾榆娰M(fèi)的理由。因此，奧巴馬政府在收縮中東和其他地區(qū)軍力投入的同時，增加在亞太地區(qū)的軍事投入、確保再平衡戰(zhàn)略的實(shí)施成為國防部門維護(hù)利益最有說服力的根據(jù)。奧巴馬本人、前國防部長帕內(nèi)塔、現(xiàn)國防部長哈格爾，以及一些其他政府官員都聲稱，在收縮世界其他地區(qū)軍事力量的同時，將保持和加強(qiáng)美國在亞太的軍事存在，而不會削減美國在這一地區(qū)的軍事投入。1因此，美國2013年國防預(yù)算計劃中，在部隊精簡、預(yù)算減少的同時，軍事高科技的研發(fā)預(yù)算卻提高了。事實(shí)上，后來的預(yù)算中甚至還提議增加4000名特種作戰(zhàn)部隊的人員，優(yōu)先確保美軍全球機(jī)動能力、技術(shù)領(lǐng)先地位，以及在特種行動部隊和網(wǎng)絡(luò)空間等重要領(lǐng)域的投入。而且，在預(yù)算提議中，部署在太平洋地區(qū)的軍力不但沒有得到削減，而且海軍和空軍方面的優(yōu)勢基本都得到保留。前國防部長帕內(nèi)塔在參加香格里拉對話時聲稱，在未來五年中，美國在太平洋領(lǐng)域“將淘汰較舊的海軍艦只，但將以40多艘能力更強(qiáng)、技術(shù)更先進(jìn)的軍艦取而代之”[4]。另外一個增加預(yù)算理由是加強(qiáng)軍種合作和技術(shù)能力，以此立項的代表性例子就是空海一體化戰(zhàn)爭（air sea battle，ASB）的提出和實(shí)施。2011年，空海一體戰(zhàn)計劃得到美國國防部批準(zhǔn)，隨后國防部設(shè)立了相關(guān)部門，并著手實(shí)施這一跨部門聯(lián)合作戰(zhàn)計劃。計劃的實(shí)施方案涉及技術(shù)創(chuàng)新、培訓(xùn)、研發(fā)等方方面面，無疑為國防部增加預(yù)算提供了翔實(shí)的根據(jù)。[5]2012年6月初，國防部長帕內(nèi)塔在香格里拉對話會上的講話也證明了這一點(diǎn)。他說，“對于那些擔(dān)心美國因?yàn)樗媾R的財務(wù)壓力而無法在亞太地區(qū)維持強(qiáng)大存在的人，我要傳達(dá)一個明確的訊息。國防部有一項為期五年的預(yù)算案以及實(shí)施我剛剛闡述的戰(zhàn)略的詳細(xì)藍(lán)圖，以實(shí)現(xiàn)我們在本地區(qū)的長期目標(biāo)”，“眼下的這個預(yù)算是一系列持續(xù)投資與戰(zhàn)略決策中的第一項舉措，旨在強(qiáng)化我們在亞太地區(qū)的軍事實(shí)力”[4]。

所以，奧巴馬第一任期內(nèi)，軍事預(yù)算的削減事實(shí)上并沒有影響美國在亞太的軍事部署，反而在很大程度上推動了“再平衡”戰(zhàn)略的形成。

二、奧巴馬第二任期：國內(nèi)出現(xiàn)影響實(shí)施“亞洲再平衡”戰(zhàn)略的掣肘

在奧巴馬第一任期的最后一年，“轉(zhuǎn)向亞洲”的外交戰(zhàn)略顯示出動力十足的勢頭。奧巴馬連任勝選之后，應(yīng)該是順勢推進(jìn)這一戰(zhàn)略。但事實(shí)卻并非如此。第二任期奧巴馬與其內(nèi)閣高官出訪的地區(qū)和表現(xiàn)的姿態(tài)都不如第一任期那么強(qiáng)調(diào)亞太地區(qū)。有些亞洲事務(wù)的職位至今都是空缺，很多亞洲問題專家抱怨說政府部門沒有知曉亞洲問題的官員。2其實(shí)，在奧巴馬第二任期開始一年多的時間里，美國國內(nèi)卻出現(xiàn)了掣肘美國“轉(zhuǎn)向亞洲”的各種障礙性因素。

（一）國內(nèi)政治危機(jī)削弱了奧巴馬實(shí)施亞洲再平衡戰(zhàn)略的政治資源

奧巴馬連任后面臨的國內(nèi)政局首先是一個分裂的國會：民主黨控制參議院，共和黨控制眾議院。這使奧巴馬的任何政策都難以在國會順利得到支持，相反，更有可能遭遇障礙。2013年10月，“財政懸崖”（fiscal cliff）引發(fā)的“政府關(guān)門風(fēng)波”很明顯地影響了“再平衡戰(zhàn)略”的推進(jìn)?！柏斦已隆眴栴}實(shí)際上是美國預(yù)算政治的溢出效應(yīng)。這個問題源于2012年底布什減稅法到期和政府“自動減支計劃”生效，由此，政府財政支出猛然緊縮，2013年美國財政赤字會如懸崖般陡然直線下降，從而導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)力及個人消費(fèi)急劇減少，同時，稅務(wù)負(fù)擔(dān)和醫(yī)療支出繼續(xù)上升，美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步伐也會因此放緩。2013年10月1日本來是美國政府2014財政年度的開始，然而支持政府運(yùn)作的新財年財政預(yù)算案卻沒有得到國會的批準(zhǔn)。民主黨把持的參議院和共和黨控制的眾議院在此問題上意見分裂，針鋒相對，導(dǎo)致預(yù)算案遲遲不得通過。于是，拿不到經(jīng)費(fèi)的政府就關(guān)掉了部分部門，最終引發(fā)了一場長達(dá)16天的政府“停擺”風(fēng)波。這場風(fēng)波致使奧巴馬未能出席2013年10月在巴厘島召開的亞太經(jīng)合組織（APEC）峰會，奧巴馬同時還取消了對東南亞四國的訪問，這讓美國國內(nèi)外對奧巴馬第二任期推進(jìn)“再平衡亞洲”戰(zhàn)略的信心大打折扣，也說明奧巴馬推進(jìn)“再平衡亞洲”戰(zhàn)略的國內(nèi)政治資源有限。

（二）TPP談判面臨的國內(nèi)障礙

實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)向亞洲”戰(zhàn)略的一個重要支柱就是完成跨太平洋伙伴關(guān)系（即TPP）談判。這是一個旨在推動整個亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)整合的多邊貿(mào)易協(xié)議，最初是2005年由文萊、新加坡、新西蘭和智利四個國家簽訂，后來引起了亞太地區(qū)其他國家的興趣。布什執(zhí)政后期，美國表示加入。奧巴馬上臺后，積極主導(dǎo)并推動談判。為了完成TPP談判，奧巴馬政府已經(jīng)設(shè)定了多個日程，但都沒能如期完成，除了與其他12個國家談判維艱的因素外，奧巴馬在國內(nèi)遇到的掣肘也使TPP的未來堪憂。要想最終完成TPP談判，奧巴馬必須從國會獲得“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”（Trade Promotion Authority， 簡稱TPA，也稱為快速道授權(quán)，F(xiàn)ast Track Authority）。但是，奧巴馬至今在國會的努力似乎沒有收到預(yù)期的效果。首先TPP談判的主要內(nèi)容之一就是降低貿(mào)易壁壘，民主黨向來對此予以反對，參眾兩院的民主黨領(lǐng)袖里德和佩洛西已經(jīng)表示不支持授予奧巴馬貿(mào)易促進(jìn)權(quán)1，奧巴馬得到共和黨的支持甚至比本黨的支持還多，這在美國國內(nèi)政治上實(shí)屬罕見。其次，2014年是美國中期選舉年，對參眾兩院的議員們而言，選票顯然比授予奧巴馬貿(mào)易促進(jìn)權(quán)重要得多。TPP談判涉及貿(mào)易、勞工、環(huán)境等問題，參眾議員在支持與否的問題上分外謹(jǐn)慎，以防遭到反全球化組織、勞聯(lián)和環(huán)保組織的反對而影響連任。所以，奧巴馬推進(jìn)TPP談判的國內(nèi)政治阻力不可小覷，完成與其他12個國家的談判等于是一場艱苦的國內(nèi)政治斗爭。奧巴馬很明白這一點(diǎn)，顯然，“轉(zhuǎn)向亞洲”需要的國內(nèi)政治資源很不充分。

結(jié) 論

在當(dāng)今世界，任何一個政治結(jié)構(gòu)成熟的國家，在調(diào)整政策時，外交都不可避免地受制于內(nèi)政。一開始，觀察家們就在認(rèn)知奧巴馬外交政策方面犯了常識性的錯誤。其實(shí)，美國要平衡的不是亞洲，而是全球范圍的戰(zhàn)略布局和國內(nèi)外政策。正如著名國際問題專家、美國對外關(guān)系委員會主席理查德·哈斯（Richard N. Haass）在其著作 《對外政策始于國內(nèi)：打理好美國內(nèi)務(wù)》（Foreign Policy Begins at Home： The Case for Putting America's House in Order） 提出的那樣，美國安全與繁榮面臨的最大威脅不是源于海外而是源于國內(nèi)，美國要在全球付諸有效行動，就必須要復(fù)興美國實(shí)力的國內(nèi)基礎(chǔ)。國家內(nèi)外政策是緊密相連的：如果國外一片混亂，美國人在國內(nèi)就不會享受到他們所期待的美好生活；如果美國不能恢復(fù)國內(nèi)力量，就難以去應(yīng)對國外的混亂局面。如何巧妙地把握內(nèi)政與外交兩者間的平衡關(guān)系一直是國家內(nèi)外決策需要考量的優(yōu)先課題。[6]

在奧巴馬第一任期，選舉政治的需要讓奧巴馬利用“轉(zhuǎn)向亞洲”的戰(zhàn)略來轉(zhuǎn)移國內(nèi)公眾的視線，減少公眾對中東戰(zhàn)爭泥潭的關(guān)注，從而吸引選民支持民主黨；預(yù)算政治則使奧巴馬得到軍方的大力支持和配合。

在奧巴馬第二任期，內(nèi)閣重要成員如國務(wù)卿約翰·克里和國防部長查克·哈格爾跟他們的前任國務(wù)卿希拉里·克林頓及國防部長萊昂·帕內(nèi)塔對世界的關(guān)注點(diǎn)并不相同，這微妙地暗示了奧巴馬政府對第一任期政策的微調(diào)，力圖微調(diào)美國的全球政策。而國內(nèi)出現(xiàn)的政治危機(jī)使奧巴馬不得不調(diào)整在國內(nèi)外政策之間的平衡。奧巴馬的首要任務(wù)并不是在太平洋激起更大的波瀾，而是要解決國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題。因此，在2014年的國情咨文中，奧巴馬強(qiáng)調(diào)的是集中于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和增加就業(yè)機(jī)會，提到亞洲的詞句寥寥無幾。這在一定程度上釋放了一個信號——奧巴馬政府試圖對亞太政策進(jìn)行“再-再平衡”的調(diào)整。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] Hillary Clinton. “Americas Pacific Century”， in Foreign Policy， October 11， 2011.

[2] Robert G. Sutter， Michael E. Brown， Timothy J. A. Adamson， Mike M. Mochizuki，Deepa Ollapally. “Balancing Acts： The U.S. Rebalance and Asia-Pacific Stability”， in Rising Powers Initiative，Sigur Center for Asian Studies，August 2013.

[3] Dan Eggen. “Bushs Post-Presidency to Include More Than A Library”， in The Washington Post， January 19， 2009.

[4] Remarks by Secretary Panetta at the Shangri-La Dialogue in Singapore， June 2， 2012.

[5] AIR- SEA BATTLE：Service Collaboration to Address Anti-Access & Area Denial Challenges， by Air-Sear Battle Office， May， 2013.

[6] Richard N. Haass， Foreign Policy Begins at Home： The Case for Putting Americas House in Order，New York： Basic Books， 2013.