亞太領(lǐng)土爭端中的美國政策

道格·班多

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國的國家力量和國際影響力也隨之增強(qiáng)，在領(lǐng)土爭端的態(tài)度上也變得更為強(qiáng)勢。2010年3月，中國表示，南中國海，同臺灣、西藏和新疆一樣，是其核心利益所在。盡管美國政府沒有在任何領(lǐng)土爭端上表明立場，但是它反對使用任何武力手段來解決爭端。然而，美國同亞太國家的雙邊聯(lián)盟實際上已經(jīng)表明了美國傾向這些國家的立場。美國的干涉、國際法、歷史等諸多因素的影響使這個地區(qū)的領(lǐng)土爭端局勢變得更為復(fù)雜。美國和中國之間也存在著關(guān)系破裂的潛在危險。因此，雙方行事應(yīng)更為謹(jǐn)慎，美國尤其應(yīng)該如此。

一、亞太領(lǐng)土爭端與地區(qū)形勢

伴隨著亞太地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)力量增長的是其國際影響力和軍事力量的增加，基于此，這一地區(qū)國家對于爭議領(lǐng)土的主權(quán)要求也變得更為激進(jìn)。其中，最引人關(guān)注的是那些間接地把中國和美國聯(lián)系在一起的主權(quán)要求。在最壞的情況下，這很有可能引發(fā)兩個大國之間的戰(zhàn)爭。

亞太地區(qū)的領(lǐng)土爭端問題可以說是非常復(fù)雜的。因為這些領(lǐng)土要求都是基于各種各樣的標(biāo)準(zhǔn)提出的，包括國際海洋公約法的大陸架原則、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)原則等，因此即使是最簡單的國際爭端也很難解決。雖然并未爆發(fā)戰(zhàn)爭，但是亞太國家之間的?？諏箙s正在不斷升級。諸如釣魚島事件以及最近的關(guān)于中國防空識別區(qū)的問題。就在最近，中國宣布將擴(kuò)大防空識別區(qū)，并且這個識別區(qū)將涵蓋大范圍的爭議區(qū)域。這很有可能會與其他鄰國產(chǎn)生沖突。針對中國的行動，美國的回應(yīng)是立即派遣了兩架B-52轟炸機(jī)通過了防空識別區(qū)。中國還提出將會在其他地方建立相似的區(qū)域，比如南中國海，而這也將會擴(kuò)大潛在的對峙區(qū)域。沒人希望戰(zhàn)爭，但是在這種狀況下，如果判斷錯誤的話就很有可能會引起戰(zhàn)爭。

雖然中國長期以來一直在限制其軍事力量，但是，這種狀況如今已經(jīng)發(fā)生改變。隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，其在軍事上的投入也大大增加。然而，中國的領(lǐng)先地位可能會遭到挑戰(zhàn)。許多東南亞國家，比如菲律賓、越南都加大了軍事投入?！稌r代》記者奧斯汀·拉姆齊就提出：去年，即使是東南亞國家軍事實力最弱的菲律賓，其軍事預(yù)算也幾乎翻倍。在北太平洋，中國也并沒有太大的優(yōu)勢，因為日本也存在著潛在的軍事力量。中國更加強(qiáng)硬的態(tài)度刺激了東南亞地區(qū)新一輪的軍事投入，促使日本重整裝備，并且刺激了以反對中國為目的的更多的地區(qū)合作。

盡管美國同這些領(lǐng)土爭端沒有直接的聯(lián)系，但是其同這個地區(qū)的許多國家存在著聯(lián)盟關(guān)系。日本就正式要求美國再次確認(rèn)共同防務(wù)條約。另外，就在去年，美國國務(wù)卿希拉里訪問馬尼拉時也宣布美國將永遠(yuǎn)站在菲律賓一方同其并肩作戰(zhàn)。[1]可以說，美國的干涉極大地改變了地區(qū)形勢。

隨著蘇聯(lián)和華約的解體，美國將更多的注意力集中在中國。中國的強(qiáng)大已經(jīng)被美國視為一個潛在威脅。在五角大樓向國會提交的關(guān)于中國問題的年度報告中，美國政府提出了關(guān)于中國軍事現(xiàn)代化的問題，認(rèn)為中國的軍事現(xiàn)代化已經(jīng)更加集中于對軍事能力的投入，使得軍隊能夠進(jìn)行更廣泛的任務(wù)而不限于目前的領(lǐng)土爭端問題，包括參與跨地區(qū)軍事行動。這些行動是為了服務(wù)中國利益和目標(biāo)，卻也對國際安全產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。

五角大樓沒有對中國在保衛(wèi)自己領(lǐng)土的問題上有所異議，事實上，他們承認(rèn)中國的國家利益受到了威脅。然而，五角大樓卻表達(dá)了對于中國最近行動的擔(dān)憂。卡托研究所的賈斯汀·洛根指出：盡管美國的政客一般都會否認(rèn)，但是事實上美國軍事行動的意圖就在于遏制中國。當(dāng)然，這些行動反而刺激了中國更多的反彈。布魯塞爾當(dāng)代中國研究院的學(xué)者喬納森·哈爾斯拉格認(rèn)為：雖然美國海軍在東亞地區(qū)有很大的優(yōu)勢，但是這并不表示中國會放棄縮小差距。即使是五角大樓也承認(rèn)：與日本在東海的緊張局勢以及在南中國海的爭端，都挑戰(zhàn)了中國想要維持一個穩(wěn)定的周邊的愿望。加上美國的干涉，使得中國更加擔(dān)憂其他國家加大軍事投入，并同美國聯(lián)合來遏制中國。[2]（P18）

二、中美在亞太地區(qū)的利益訴求與美國的政策

中國的領(lǐng)土利益的重要性是顯而易見的，其中最基本的利益在于主權(quán)。中國基于歷史上的侵略和分裂，決意要贏得國際上對其爭議領(lǐng)土的主權(quán)認(rèn)同。同樣重要的還有安全利益，這對于近代飽受侵略的中國而言同樣重要。美國企業(yè)研究所著名中國問題專家卜大年認(rèn)為，中國方面提出這個要求是非常合理的。一方面，中國已經(jīng)逐漸采取了“近海防御戰(zhàn)略”，意味著使任何潛在的敵人遠(yuǎn)離其新興城市；另一方面，作為一個貿(mào)易大國，海上運輸安全也對中國非常重要。而且，爭議的海域有著豐富的自然資源。

過去，中國一直同其他亞洲國家維持著良好關(guān)系，這使得其長期以來在東亞地區(qū)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但是這種地位現(xiàn)在受到了挑戰(zhàn)。

而對于美國來說，亞太地區(qū)確實存在著它的利益，但是意義并不深遠(yuǎn)。

首先是安全利益。美國致力于雙邊聯(lián)盟，認(rèn)為通過這些聯(lián)盟可以促進(jìn)地區(qū)和平與穩(wěn)定。美國強(qiáng)調(diào)應(yīng)該支持全球規(guī)則和規(guī)范，包括航海自由和用非武力手段解決國際爭端。美國認(rèn)為，如果不能維護(hù)國際法和國際原則的話，美國利益就會受到損害。國務(wù)卿約翰·克里在2013年9月甚至指出，這個問題關(guān)系到全世界。

其次，美國在亞太地區(qū)有著巨大的經(jīng)濟(jì)利益。作為頭號的能源消費者，這個地區(qū)持續(xù)的能源開發(fā)對美國意義重大。更重要的是，美國同中國的積極合作關(guān)系帶來了巨大利益，不僅在于貿(mào)易和投資，還包括其他許多領(lǐng)域的合作。

美國的一些分析家事實上夸大了中國的威脅，比如，布拉門托就認(rèn)為，如果中國達(dá)到了其所設(shè)定的目標(biāo)，那么美國的安全和幸福就會受到威脅。事實上，盡管美國的一些利益會受到影響，但美國本土不會受到威脅。

雖然中美之間存在著競爭，但是他們也有非常重要的共同利益：合作與和平。從美國和蘇聯(lián)的關(guān)系以及美國和英國的關(guān)系發(fā)展中，中國和美國應(yīng)該學(xué)到一些經(jīng)驗和教訓(xùn)。

盡管華盛頓并沒有在這個地區(qū)提出什么領(lǐng)土要求，但是它宣稱美國在這個地區(qū)享有利益。2012年時任國務(wù)卿的希拉里就表示：美國人民在航海自由、維護(hù)和平和穩(wěn)定、尊重國際法和在南中國海上的自由貿(mào)易上有著廣泛的利益。美國國務(wù)院在去年發(fā)表關(guān)于南中國海問題的主張時也提出了相似的觀點：作為一個太平洋國家和一個駐留亞洲的大國，不管是在保持和平和穩(wěn)定上，還是在尊重國際法的原則、航海自由，以及在南中國海的自由貿(mào)易上，美國都有著巨大的利益。但是，對抗言論的上升，對這一地區(qū)資源開發(fā)的分歧、脅迫的經(jīng)濟(jì)行動，以及黃巖島周邊的事故，包括邊界問題等都對美國利益造成了威脅。奧巴馬政府提倡緩解這種緊張局勢，在中國-東盟框架內(nèi)進(jìn)行談判或者通過外交手段解決，并且敦促各國都根據(jù)國際法的原則來追求他們的領(lǐng)土要求和海事要求。

美國政府已經(jīng)拒絕在特定的領(lǐng)土爭端中表明立場。2012年，副國務(wù)卿威廉·伯恩斯就表示，美國不會在主權(quán)問題上站隊。而且，美國倡議通過外交手段和平解決爭端。2013年10月，國務(wù)卿克里也提到，這些提出主權(quán)要求的國家有責(zé)任使他們的領(lǐng)土要求符合國際法的原則。他們可以通過仲裁手段或者其他和平協(xié)商的手段解決問題。前國務(wù)卿希拉里也曾經(jīng)提出了相似的說法，即任何提出要求的國家都要有權(quán)力來執(zhí)行它，但是他們沒有權(quán)力使用恐嚇或威脅的手段來達(dá)到目的。

在具體的解決方案上，美國鼓勵多邊對話協(xié)商解決。然而，正如邁克爾·克萊爾教授所指出的那樣，美國的中立立場并不如表現(xiàn)的那樣堅定，對于可能的暴力沖突也沒有應(yīng)對措施?？▋?nèi)基和平基金會的中國問題專家包道格也承認(rèn)，美國雖然宣稱要遵守國際法的準(zhǔn)則，但他的真正做法是同這個宣言相違背的。

華盛頓通過在澳大利亞、日本、菲律賓、韓國和泰國的軍事部署而維持了許多貿(mào)易協(xié)定，包括同中國臺灣地區(qū)的一個曖昧不明的條約。這些措施，一開始是為了遏制蘇聯(lián)，防止日本復(fù)興，但是現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)為遏制中國發(fā)展。中國的強(qiáng)大刺激了美國將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)到亞洲，這種轉(zhuǎn)變開始于2011年，包括加強(qiáng)軍事聯(lián)盟，增加軍事力量?？ㄍ醒芯克馁Z斯汀·洛根提到，在最近幾年，華盛頓兩黨的中國政策正在成為安撫美國盟友的重要因素——這些盟友就是指亞太地區(qū)的美國聯(lián)盟國家，它們依賴美國的保護(hù)。

華盛頓似乎認(rèn)為北京只能選擇接受美國在這個地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。布蘭戴斯大學(xué)的著名國際戰(zhàn)略學(xué)者羅伯特·阿特認(rèn)為，就如同美國不得不接受一個更加強(qiáng)大的中國海軍一樣，中國也不得不接受美國的海上霸權(quán)，與冷戰(zhàn)時期的蘇聯(lián)一樣。然而情況不同的是，冷戰(zhàn)時期的蘇聯(lián)從來沒有在經(jīng)濟(jì)上超過美國，但是中國在并不遙遠(yuǎn)的將來卻很有可能。

三、亞太地區(qū)爭端可能的解決方案

當(dāng)今最重要的雙邊關(guān)系存在于中美兩個大國之間，因此它們更應(yīng)該就和平和穩(wěn)定問題進(jìn)行經(jīng)常性磋商。盡管中國認(rèn)為地區(qū)爭端不需要外部國家的參與，但是美國已經(jīng)表明將會基于自己的利益而在其中進(jìn)行干涉。因此，這兩個國家應(yīng)該商討那些會引起對抗的爭議。并且這種商討應(yīng)該從如何解決中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航海爭端和情報活動開始。中國和美國也應(yīng)該商討出一套行為準(zhǔn)則來防止危險的對抗發(fā)生。比如，這兩個國家可以恢復(fù)1988年的《海上安全磋商協(xié)議》來幫助避免這兩個國家軍隊之間的摩擦和事故。更多的海上合作也可以減少問題的出現(xiàn)和對抗的形成。另外，中國和美國應(yīng)該開展一個關(guān)于領(lǐng)土爭端的定期對話。美國應(yīng)該承認(rèn)他沒有直接參與的權(quán)力，但是強(qiáng)調(diào)兩個政府相互諒解的重要性。雙方應(yīng)該對敏感問題有所了解，并且通過阻止紛爭來建立信賴。

在實質(zhì)層面上，美國應(yīng)該重新考慮他的干涉行為。首先，美國應(yīng)該認(rèn)清向其他國家傾斜意味著站在了中國的對立面，這會帶來明顯的后果。中國的一位高級軍官就曾警告過這會危害到中美之間潛在的戰(zhàn)略互信；其次，美國應(yīng)該重新考慮那些被認(rèn)為是過度挑釁的行為，比如在中國邊界和中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的監(jiān)視活動；再次，美國應(yīng)該承認(rèn)，對于爭議領(lǐng)土問題得不出什么解決方法，畢竟，正如美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院戰(zhàn)略研究部副教授萊爾·戈爾茨坦所分析的：資源糾紛本質(zhì)上就是非?；靵y的，也不太可能被什么大的宣言或者多邊峰會所解決。相反，美國應(yīng)該試著在鼓勵整個亞太地區(qū)發(fā)展和合作的同時推動這個地區(qū)的穩(wěn)定與和平。

因此，最好的做法是安靜地退出。戈爾茨坦認(rèn)為，指導(dǎo)美國南中國海政策的主要原則應(yīng)該是保持不干涉。特別是，美國應(yīng)當(dāng)避免做出像聲稱對南中國海擁有主權(quán)國家的防御關(guān)系的新承諾。而且，美國應(yīng)該建議其盟友保持克制，并同中國進(jìn)行協(xié)商，否則，南中國海的局勢只會更加危險和緊張。

對于中國與這一地區(qū)其他國家的爭端而言，各方都應(yīng)該盡力維持和平的局面。事實上，如果擱置具體主權(quán)問題，這個地區(qū)的各個國家可能會更加愿意相信彼此并且一起合作發(fā)展。

從20世紀(jì)80年代開始，中國對于爭端一直采取努力克制的態(tài)度并且尋求外交手段來解決。在過去三十年中，中國解決沖突的記錄是非常令人鼓舞的：從1979年開始，中國就沒有采取過以武力為主的手段。從1949年起的23起邊界爭端中，中國和平解決了17起。通過這種方式，中國在沒有過分妥協(xié)國家利益的情況下和平解決了爭端。

對于卷入領(lǐng)土爭端的亞太地區(qū)其他國家來說，一方面，他們需要避免采取諸如威脅的手段，并且，他們不應(yīng)該為了和中國對抗就把美國拉進(jìn)來；另一方面，解決爭議時，他們也應(yīng)該謹(jǐn)慎行事。因為在一些情況下，這些爭端會被提到國際機(jī)構(gòu)面前。在一些雙邊談判的情況下，也許通過某個外部的中介，可以幫助解決問題。但是，在南沙群島的問題上有爭議的國家太多，那么，一個多邊會談也許會更有效。

對此，空軍力量研究中心的印度分析家薩拉尼·薩里的建議是，建立一個多邊地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，由爭議國家的主要權(quán)力機(jī)構(gòu)組成。這個機(jī)構(gòu)可以把所有的國家聚集起來進(jìn)行協(xié)商。另外的一些意見包括建立一個聯(lián)合國杰出人員小組，一些由非爭議國家代表組成的非正式論壇以及一些特別的咨詢小組。中國反對外來力量的干涉，但是不受限制的論壇可能會提出建設(shè)性的意見，使得各方都能夠避免進(jìn)行對抗。

考慮到潛在的沖突，美國和其他國家應(yīng)該增加同中國的交流來避免潛在的危險。華盛頓不應(yīng)該使他自己陷入這些可以采用和平手段解決的爭端中去。多方參與的減少危險和建立信任的措施將尤為有益?，F(xiàn)有的措施，比如西太平洋海軍研討會就可以適當(dāng)擴(kuò)展，這個研討會已經(jīng)聚集了地區(qū)性的海軍領(lǐng)導(dǎo)人來討論海上安全問題。2002年，包括中國在內(nèi)的許多國家，簽署了《南海各方行為宣言》，這個宣言為有待解決的爭端提供了行為準(zhǔn)則。但是，這個宣言并不具有強(qiáng)制性。中國雖然繼續(xù)強(qiáng)調(diào)雙邊談判，但是最近也表示愿意將這個問題提到東盟框架內(nèi)來解決。盡管完成這樣一個協(xié)定還需要一個很長和很困難的過程，但是外交磋商仍在進(jìn)行。

另一個解決方法是合并區(qū)域主權(quán)，也就是將爭議的區(qū)域置于一個多邊委員會之下，并且共同享有海上管理和資源開發(fā)的權(quán)力。主權(quán)的確認(rèn)則可以通過一個關(guān)于資源共享和自由通行的協(xié)議實現(xiàn)。比如，1920年，斯匹次卑爾根條約將這個島嶼的主權(quán)交與挪威，但是挪威和格陵蘭島可以共享這個島的資源。美國著名智庫戰(zhàn)略暨國際研究中心的中國問題專家葛萊儀解釋說：如果將這種模式應(yīng)用到南中國海的話，那么就可以在將主權(quán)給予中國的前提下，保證其他國家也能開發(fā)這個地區(qū)的資源。美國應(yīng)該讓其盟友了解，美國不會支持武力解決方案，那么這些爭議就可以通過合理的途徑解決了。

推進(jìn)資源開發(fā)并且進(jìn)行關(guān)于主權(quán)的談判會避免在現(xiàn)有的爭議中“贏家通吃”的趨勢。戰(zhàn)略暨國際研究中心東南亞項目副研究員格里高利·波林建議，在沒有得出一個真正能夠解決南中國海領(lǐng)土爭端的解決方案之前，最好的也是唯一的緩解這個地區(qū)緊張局勢的方法就是對于爭議地區(qū)資源的共同開發(fā)。這與中國現(xiàn)行的主張基本上是一致的。

在面對亞太地區(qū)的領(lǐng)土爭端時，美國需要更加謹(jǐn)慎。亞太地區(qū)的許多領(lǐng)土爭端已經(jīng)威脅到了地區(qū)的和平與穩(wěn)定。美國的干涉則加劇了這種緊張局勢。不管將戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到太平洋是否是奧巴馬的意愿，它都已經(jīng)增加了中國東海和南海任何一個國家因為一些挑釁的行為而導(dǎo)致戰(zhàn)爭的危險。美國已經(jīng)為模糊的利益而選擇了危險的立場。卡內(nèi)基和平基金會的包道格就承認(rèn)：美國在南中國海的直接利益是有限的。美國海軍軍事學(xué)院的萊爾·戈爾茨坦也認(rèn)為：所謂的中國對東盟國家造成的威脅，實際上更多的是夸大的炒作。中國在這個地區(qū)只有有限的軍事部署，并且不管是在歷史上還是在現(xiàn)在，采取的都是被動的反應(yīng)政策。更重要的是，戈爾茨坦提出，亞太領(lǐng)土爭端對美國的國家安全只有非常小的影響。因此，美國必須避免在其中進(jìn)行干涉，并且?guī)椭鷣喬珖疫M(jìn)行“靈活的、實際的和安定的外交”。

更重要的是，真正的危機(jī)并不存在。包道格也指出：今天的南中國海不是21世紀(jì)的蘇德臺地區(qū)，并不需要像蘇德臺地區(qū)那樣反抗侵略，拒絕綏靖。中國沒有執(zhí)行軍事外交政策，并且在很長時間內(nèi)也不會這樣做。同時，同領(lǐng)土爭端的風(fēng)險相比，中國和那些鄰國在貿(mào)易、投資和其他關(guān)系上有更多具有建設(shè)性的合作。

亞洲正在變得更加富裕和強(qiáng)大。因此，維持和平與穩(wěn)定變得更加重要。隨著亞太地區(qū)在地緣政治、外交、軍事和經(jīng)濟(jì)方面重要性的增加，這個地區(qū)的領(lǐng)土爭端也逐漸變得激烈。東亞國家之間的潛在爭端雖然讓人感到十分擔(dān)憂，但是更加危險的是中美之間的沖突。為了避免沖突，各國應(yīng)當(dāng)奉行一個旨在提供安全、和平、穩(wěn)定和資源開發(fā)、航海自由的政策。畢竟，中國、美國還有其他亞太國家還有太多的問題要去解決。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] Clinton， “Philippine Foreign Secretary Joint Press Availability”，http：//translations.state.gov/st/english/texttrans/2011/11/20111116142331su0.4998852.html#axzz3GGftdkd2.

[2] Office of the Secretary of Defense， Annual Report to Congress： Military and Security Developments Involving the Peoples Republic of China 2013.