推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

張啟元

李克強(qiáng)總理指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，也是廣大農(nóng)民的普遍愿望，它不僅可以帶動(dòng)巨大的消費(fèi)和投資需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，其直接作用還是富裕農(nóng)民、造福人民。

城鎮(zhèn)化是伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比重不斷提高的歷史過(guò)程。這個(gè)過(guò)程表現(xiàn)為兩種形式，一是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二是各城市內(nèi)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。城鎮(zhèn)化的順利實(shí)施有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會(huì)公平和共同富裕。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是不經(jīng)過(guò)城鎮(zhèn)化就實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率都超過(guò)70%，美國(guó)、日本、德國(guó)的城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到82%、91%、74%。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，取得顯著進(jìn)展。2013年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，城鎮(zhèn)常住人口已有7.3億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變化，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是世界上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，在我們這樣一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒(méi)有先例。按照世界城市的發(fā)展規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到40%—60%的時(shí)候，標(biāo)志著城市進(jìn)入成長(zhǎng)關(guān)鍵期，“城市病”進(jìn)入多發(fā)期和爆發(fā)期，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國(guó)要在更短時(shí)間內(nèi)走過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化走過(guò)的路，已經(jīng)遇到和可能遇到的挑戰(zhàn)會(huì)更多。在這種情況下，確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)必須實(shí)事求是、切實(shí)可行，推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥，方向要明，步子要穩(wěn)，措施要實(shí)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā)，尊重城鎮(zhèn)化的自身規(guī)律，走新型城鎮(zhèn)化道路。

所謂新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，走的是一條以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子。新型城鎮(zhèn)化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術(shù)創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)放在四化同步的大格局中來(lái)推進(jìn)，以工業(yè)化為主動(dòng)力，以城鎮(zhèn)化為大平臺(tái)，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為根本支撐，以信息化為融合器。

新型城鎮(zhèn)化要通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完善社會(huì)保障、促進(jìn)公平正義等途徑，建設(shè)成果共享、和諧包容、富有活力的城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和面積擴(kuò)張，而是要在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化要不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。新型城鎮(zhèn)化必須彰顯生態(tài)文明，建設(shè)綠色城市，創(chuàng)造宜居環(huán)境，保護(hù)歷史文化，使城鎮(zhèn)更加多姿多彩。

一、新型城鎮(zhèn)化要重點(diǎn)解決好“三個(gè)1億人”問(wèn)題 現(xiàn)階段，我國(guó)發(fā)展中涉及人口最多的問(wèn)題主要有三個(gè)，也就是城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展不平衡和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)：從城鄉(xiāng)看，我國(guó)人口多數(shù)為農(nóng)民；從區(qū)域看，中西部城市化率相對(duì)較低；從城市內(nèi)部看，城市中有大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不少群眾居住在棚戶區(qū)和城中村。

今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)著重解決現(xiàn)有“三個(gè)1億人”的問(wèn)題，也就是促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人口居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這三大問(wèn)題是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中必須解決的重大課題。

當(dāng)前，我國(guó)有大量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有落戶城鎮(zhèn)的意愿，具備在城鎮(zhèn)落戶的能力，但現(xiàn)實(shí)中他們并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)市民化，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。如果首先幫助他們進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)市民化，不僅可以按期完成2020年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右的目標(biāo)，而且能夠減少農(nóng)民市民化的新增成本。

全國(guó)城市和建制鎮(zhèn)中，各類棚戶區(qū)、危房以及沒(méi)有管道自來(lái)水、沒(méi)有廚房、廁所的不成套住房，還有4000多萬(wàn)戶，涉及約1億人口。值得關(guān)注的是，一些城市還有不少城中村，成千上萬(wàn)外來(lái)人口集中居住在那里。這些人是城市大家庭的成員，城市的發(fā)展離不開(kāi)他們，應(yīng)創(chuàng)造條件改善他們的居住狀況。

中西部城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。無(wú)論是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，還是增進(jìn)各族群眾福祉、鞏固民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國(guó)家安全，都需要加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化步伐，帶動(dòng)中西部地區(qū)盡快發(fā)展起來(lái)。

解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”的問(wèn)題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會(huì)保障和社會(huì)管理、城鎮(zhèn)建設(shè)政策性融資等方面，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，加快制度創(chuàng)新。

二、新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本 中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化必須樹(shù)立“以人為本”的城鎮(zhèn)化理念。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同，在于新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護(hù)農(nóng)民利益。推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，要提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量。城鎮(zhèn)化雖然包括城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大、城鎮(zhèn)形象的改善以及城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但“人”的發(fā)展才是城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。新型城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，是要扭轉(zhuǎn)以地為核心、大量圈地造城、要地不要人的城鎮(zhèn)化偏向，實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)“人的無(wú)差別發(fā)展”。

要從戶籍、就業(yè)、住房、土地等多方面作系統(tǒng)性政策創(chuàng)新，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份合法、市民待遇、發(fā)展能力、城鎮(zhèn)安居和融入城市等問(wèn)題。使得進(jìn)城農(nóng)民與市民同等享受子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等方面的基本公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移、從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換。

三、有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化 推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。沒(méi)有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也就沒(méi)有城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，就是隨著工業(yè)化的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。讓進(jìn)城農(nóng)民在為城市發(fā)展貢獻(xiàn)力量的同時(shí)分享城市的社會(huì)保障和公共服務(wù)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義的必然選擇。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量廉價(jià)的人力資源，為城市生活增添了活力，為社會(huì)繁榮創(chuàng)造了大量財(cái)富。他們有的雖然在城市多年，但身份依然是農(nóng)民，并沒(méi)有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無(wú)法享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無(wú)法長(zhǎng)期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活。這不僅影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，而且影響社會(huì)階層和諧與城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口市民化，就要有序地推進(jìn)戶籍制度改革，要按城鎮(zhèn)人口的不同規(guī)模，實(shí)行差別化的落戶政策?？偟脑瓌t是：小城市和小城鎮(zhèn)全面放開(kāi)，中等城市有序放開(kāi)，大城市合理放寬，特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模。把有能力、有意愿并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民共建共享城市現(xiàn)代文明。

四、加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理創(chuàng)新和機(jī)制建設(shè) 城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，又是社會(huì)變革過(guò)程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、生態(tài)等諸多領(lǐng)域。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改革和完善人口、土地、投融資、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境等保障機(jī)制，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供良好制度環(huán)境。城鎮(zhèn)化應(yīng)推動(dòng)幾億農(nóng)村人口順利融入城鎮(zhèn)生活和現(xiàn)代文明，全面提高人民的生活水平和幸福指數(shù)。要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化宏觀管理，制定實(shí)施好國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，要用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：中共遼寧省委講師團(tuán)）

□本欄編輯/白華鮮