解決公共交通擁堵問題的法治思考

摘要：公眾共用道路是一種典型的公眾共用物。我國(guó)應(yīng)當(dāng)基于公眾共用物理論，從建設(shè)可持續(xù)公共交通的頂層設(shè)計(jì)的高度，從轉(zhuǎn)變和端正公共交通治理和管理的指導(dǎo)思想上解決公共交通擁堵問題。應(yīng)當(dāng)突出公共交通的公益性，將公眾共用道路建設(shè)放在公共交通建設(shè)的首要位置，確立公眾共用道路在城鄉(xiāng)道路中的主體地位。公共交通建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本的理念，以滿足和保障公眾基本出行、行動(dòng)自由和基本生活品運(yùn)輸?shù)男枰獮閮?yōu)先目標(biāo)。在公共交通領(lǐng)域?qū)嵭辛挤ㄉ浦?，?yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用政府調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制。破解公共交通擁堵問題的基本途徑是增加公眾共用道路的數(shù)量和面積，重要措施是加強(qiáng)公眾共用道路的管理、服務(wù)和相關(guān)法制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共交通擁堵問題；公眾共用道路；公共交通法治建設(shè)

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）10-0052-07

目前我國(guó)交通擁堵、道路不暢情況嚴(yán)重，已經(jīng)成為阻礙公眾便利出行、影響人們生活質(zhì)量提高的負(fù)面因素，成為實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易和城市化、城鄉(xiāng)一體化、交通運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。導(dǎo)致城市公共交通擁堵的原因繁雜，破解城市公共交通擁堵問題的理念、路徑和方法也很多，本文僅從公眾共用道路的視角，探討依法解決公共交通擁堵問題。

一、基于公眾共用物理論，從指導(dǎo)思想上

解決公共交通擁堵問題著名的1804年《法國(guó)民法典》（或稱《拿破侖民法典》）第714條規(guī)定：“有一些不屬于任何人而為一切人共同使用的物。警察法律規(guī)定享用它們的方式?！雹賹?duì)于“不屬于任何人而為一切人共同使用的物”，《法國(guó)民法典》沒有用一個(gè)專門法律術(shù)語(yǔ)來表示，筆者將其稱為“公眾共用物”（commons）。從公眾共用物②的概念和相關(guān)理論出發(fā)，大部分公共交通道路屬于公眾共用道路③。公眾共用道路是一種典型的公眾共用物。目前我國(guó)公共交通擁堵，主要原因是公眾共用道路存在“三路”問題（“路少、路小、路差”，即道路數(shù)量少、面積小、質(zhì)量差），以及公共交通管理與服務(wù)不到位。由上述問題引起的公共交通擁堵問題，可以納入“公眾共用物悲劇”④的范疇。公共交通可持續(xù)發(fā)展的主要內(nèi)容是公共交通的可持續(xù)供給、服務(wù)和管理、治理，主要路徑是公共交通道路（特別是公眾共用道路）的可持續(xù)供給、服務(wù)和管理、治理。生態(tài)文明建設(shè)背景下的可持續(xù)交通法治理論與實(shí)踐的一個(gè)重要方面，是作為公眾共用物的公共道路的法治理論與實(shí)踐。解決我國(guó)公共交通擁堵問題、發(fā)展可持續(xù)公共交通的關(guān)鍵，是基于公眾共用物理論，構(gòu)建公共交通（特別是公眾共用道路）的良法善治（good law and good governance），建立健全公共交通綜合治理制度，重點(diǎn)是加強(qiáng)公眾共用道路及其使用權(quán)⑤的法律調(diào)整。

基于上述公眾共用物理論，應(yīng)當(dāng)首先從建設(shè)可持續(xù)公共交通的頂層設(shè)計(jì)（包括可持續(xù)公共交通建設(shè)的方針、原則、目標(biāo)、重點(diǎn)等）的高度，從轉(zhuǎn)變和端正公共交通管理和治理的指導(dǎo)思想上，從根本上解

作者簡(jiǎn)介：蔡守秋，男，國(guó)家2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)（上海200433）。

決我國(guó)交通擁堵問題。我國(guó)以往有關(guān)交通運(yùn)輸?shù)姆?、政策、治理機(jī)制和實(shí)踐很少?gòu)墓姽灿玫缆返慕嵌葋砜紤]解決公共交通擁堵問題。例如，到2014年初，我國(guó)交通運(yùn)輸領(lǐng)域已經(jīng)有法律7部、行政法規(guī)27部、部頒規(guī)章358件，交通法規(guī)雖然數(shù)量眾多，但主要是有關(guān)“具有商業(yè)性質(zhì)的交通運(yùn)輸營(yíng)利活動(dòng)”和“旨在獲得最大經(jīng)濟(jì)效益的交通道路建設(shè)和管理”的法律規(guī)范，很少有強(qiáng)調(diào)公共交通屬于公益性事業(yè)、公共道路主要是一種公眾共用物的法律規(guī)定，更沒有規(guī)制公眾共用道路的法律條文。筆者認(rèn)為，在今后的公共交通治理和法制建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)從以下6個(gè)方面加強(qiáng)以建設(shè)公共交通和公眾共用道路為主要內(nèi)容的交通運(yùn)輸法制體系建設(shè)。

第一，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式，確立公共交通在整個(gè)交通運(yùn)輸中的主體地位，將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，作為我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展的重點(diǎn)。解決交通擁堵、促進(jìn)交通可持續(xù)發(fā)展的根本途徑是：在城市化進(jìn)程中堅(jiān)持交通決定發(fā)展的原則，通過對(duì)公共交通的超前規(guī)劃，帶動(dòng)城市化發(fā)展；完善城市規(guī)劃和功能區(qū)劃，發(fā)展功能混合區(qū)，避免“職住分離”，減小出行距離。同時(shí)，在優(yōu)先發(fā)展公共交通的基礎(chǔ)上建設(shè)多個(gè)城市副中心和衛(wèi)星城，避免交通需求的過度集中。交通運(yùn)輸可以分為非營(yíng)利性公共交通運(yùn)輸和營(yíng)利性私營(yíng)交通運(yùn)輸，這兩種交通運(yùn)輸都很重要，都要可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)將非營(yíng)利性公共交通作為優(yōu)先投資建設(shè)的重點(diǎn)，大力發(fā)展和扶植公益性、廉價(jià)的公共交通運(yùn)輸業(yè)，而將營(yíng)利性私營(yíng)交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展交給企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)律去辦，不斷提高交通運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益和效率。發(fā)展快速公交是滿足城市建成區(qū)交通運(yùn)輸需求的有效手段，是城市發(fā)展的希望所在。我國(guó)需要大規(guī)模推廣快速公交系統(tǒng)，所有城市主干道上都需要開通快速公交。我國(guó)城市交通建設(shè)需要以發(fā)展公共交通工具為導(dǎo)向，而不是以發(fā)展私人小汽車為導(dǎo)向。城市政府應(yīng)當(dāng)通過提高公共交通運(yùn)輸能力、提升公共交通服務(wù)水平、增強(qiáng)公共交通的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，構(gòu)建以公共交通為主的機(jī)動(dòng)化出行系統(tǒng)，不斷提升公共交通出行分擔(dān)比例。目前，歐洲主要大城市的主要通勤方式都是公共交通，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展方便、可靠、廉價(jià)的城市公共交通。如果把私車出行中的一部分改為公共交通出行，北京等城市交通擁堵的狀況就可能明顯改善。優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵狀況、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提高城市公共交通保障水平、提升群眾生活品質(zhì)和政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建資源節(jié)約型社會(huì)、環(huán)境友好型社會(huì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)、和諧社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的戰(zhàn)略選擇。

第二，突出公共交通的公益屬性，將公眾共用道路建設(shè)放在公共交通建設(shè)的首要位置，確立公眾共用道路在城鄉(xiāng)道路中的主體地位。政府要逐步增加公眾共用道路的投資、建設(shè)和供給，不能指望通過建設(shè)公眾共用道路來增加財(cái)政收入，應(yīng)當(dāng)從將公共交通運(yùn)輸主要作為營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變到將其主要作為一項(xiàng)公益性事業(yè)和公共服務(wù)。國(guó)家投資的公共交通運(yùn)輸企業(yè)和公共交通道路經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)從以增加財(cái)稅收入為主的營(yíng)利性企業(yè)事業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃S護(hù)和促進(jìn)公共交通發(fā)展為主的公益性企業(yè)事業(yè)。

第三，公共交通建設(shè)（包括管理和服務(wù)）應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本的理念，以滿足和保障公眾基本出行、行動(dòng)自由和基本生活品運(yùn)輸為優(yōu)先目標(biāo)，把改善城市公共交通條件、方便群眾日常出行作為首要原則，將保障公眾行動(dòng)自由權(quán)、維護(hù)公眾共用道路的交通秩序作為公共交通管理和道路管理的主要任務(wù)。政府要逐步增加公眾共用道路的投資、建設(shè)和供給，改善步行和自行車出行條件，建成確保公眾出行安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效，并且方便公眾上下班、購(gòu)物、探親訪友、交往、休閑散步、慢行步行、跑步鍛煉和游山玩水的公眾出行交通系統(tǒng)和道路網(wǎng)絡(luò)。以人為本理念要求在城市交通運(yùn)輸建設(shè)中，從長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展的角度來規(guī)劃公共交通網(wǎng)絡(luò)，以人和社區(qū)的發(fā)展為尺度，充分考慮公眾對(duì)交通道路的多方面需求，不斷提高公眾出行便捷度。

第四，政府及其交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)從公眾共用道路的所有者（或行使國(guó)家所有權(quán)的代表人）、管理者、經(jīng)營(yíng)者和裁判者的多重身份，轉(zhuǎn)變?yōu)楣姽灿玫缆返墓芾碚吆头?wù)者。對(duì)于公眾共用道路這類公眾共用物，政府機(jī)關(guān)可以兼具服務(wù)提供者、管理者、監(jiān)督者等角色和功能，但不宜作為私法和私權(quán)中的道路所有者和道路專用人。政府如果作為私法和私權(quán)中的道路所有者和道路專用人，其就可以以所有者和專用人的身份任意處分屬于自己的道路，公眾就無權(quán)干涉其處分行為，公眾共用道路就可能變質(zhì)為政府獨(dú)占或?qū)Ｓ玫缆贰Ｕ绻鳛榈缆饭芾碚吆吞峁┕姽灿玫缆贩?wù)的公益機(jī)構(gòu)，其就只能通過管理和服務(wù)來維護(hù)公眾共同使用道路的權(quán)利和秩序，保障公眾有序、安全、有效地共同使用道路。

第五，在公共交通領(lǐng)域?qū)嵭辛挤ㄉ浦危╣ood law and good governance），綜合運(yùn)用政府調(diào)整機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制和社會(huì)調(diào)整機(jī)制⑥，推行公共交通和道路綜合治理（comprehensive governance），充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府、企業(yè)、公眾在公共交通領(lǐng)域的積極性和正能量。政府對(duì)公共交通應(yīng)當(dāng)從主要采取以行政命令為主的“管理”（management）和“善政”（good government），轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用以上三種調(diào)整機(jī)制，實(shí)行強(qiáng)調(diào)企業(yè)作用和公眾參與的“治理”⑦（governance）和“善治”⑧（good governance）。政府應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、宣傳教育等手段，努力提高公共交通管理人員、車輛駕駛?cè)藛T和公眾的公共交通意識(shí)和交通法制觀念，有效調(diào)控、合理引導(dǎo)企業(yè)的交通運(yùn)輸活動(dòng)，有效滿足、合理引導(dǎo)公眾在自由出行、自由交往等方面的交通需求，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量為我國(guó)公共交通的可持續(xù)發(fā)展不斷注入新的動(dòng)力。

第六，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，必須明確發(fā)展公共交通運(yùn)輸、建設(shè)公共道路（特別是公眾共用道路）的主要責(zé)任者是政府，提供公共交通和公共道路（特別是公眾共用道路）是政府的主要職責(zé)，是政府對(duì)公眾的一種服務(wù)。國(guó)家機(jī)關(guān)和政府組織在公共交通運(yùn)輸領(lǐng)域的主要職責(zé)是實(shí)行法治和善治，主要工作是制定促進(jìn)公共交通運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展的法律規(guī)范，建立健全公共交通和公共道路法律制度，并嚴(yán)格依法進(jìn)行行政管理。

二、提高對(duì)公眾共用道路的認(rèn)識(shí)，是解決

公共交通擁堵問題的關(guān)鍵從一般意義上講，交通擁堵現(xiàn)象反映的是人與路的矛盾（這里的人包括行人、駕駛?cè)藛T和交通工具），是道路滿足不了人的交通出行需要的矛盾。破解公共交通擁堵問題的一個(gè)基本途徑，是增加公眾共用道路的數(shù)量和面積，提高公眾共用道路的質(zhì)量，加強(qiáng)公眾共用道路的建設(shè)、維護(hù)和管理。這里的公眾共用道路，包括公眾共用道路和道路照明，以及與公眾共用道路相連通的車站、碼頭、機(jī)場(chǎng)和其他公共停車場(chǎng)所。

改革開放以來，我國(guó)道路建設(shè)有了很大發(fā)展，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)交通運(yùn)輸發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，特別是公眾共用道路還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)公眾出行的需要。當(dāng)前，一方面，傳統(tǒng)上供不特定多數(shù)人（公眾）自由通行的道路（公路、街道、行人小道、鄉(xiāng)村野道及與其相連的車站、碼頭、機(jī)場(chǎng)和其他公共停車場(chǎng)所），正在被一些政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位或個(gè)人通過各種方式進(jìn)行獨(dú)占或排他性使用，公眾可以非排他性使用的公眾共用道路越來越少、越窄。另一方面，交通道路特別是公眾共用道路的質(zhì)量較差，不少道路年久失修、坑坑洼洼，路面污水橫流，道路上空及周圍霧霾嚴(yán)重。總體而言，我國(guó)公眾的自由通行權(quán)益正在因公眾共用道路“路少、路小、路差”等問題而受到侵害。

歷史上，大部分道路都屬于公眾共用物，不僅習(xí)慣法將道路視為公眾共用物，許多國(guó)家的成文法也將道路視為公眾共用物。目前，許多國(guó)家的法律都規(guī)定道路為公眾共用物或公共物品。如美國(guó)《聯(lián)邦長(zhǎng)途公路法》第1條第4款規(guī)定，道路是由路面、上層空間、附屬物以及道路邊的輔助設(shè)施和輔助經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)等組成的一個(gè)統(tǒng)一的公物。美國(guó)許多州的公路法也作了類似規(guī)定。英國(guó)2000年《鄉(xiāng)村與通行權(quán)法案》確立了公眾在鄉(xiāng)村道路上的自由通行權(quán)。我國(guó)也應(yīng)通過良法善治，明確公眾共用道路存在的正當(dāng)性（包括必要性、重要性、合法性），明確公眾共用道路的法律性質(zhì)和法律地位，維護(hù)公眾共用道路的公眾共用性及公眾對(duì)公眾共用道路的使用權(quán)、公眾在公眾共用道路上的優(yōu)先權(quán)，有效制止地方亂“圈地”“圈水”“圈?！薄叭啊焙汀叭Τ牵▍^(qū)）”，亂筑圍墻、門卡、哨卡、路卡、檢查站、收費(fèi)站等，亂架鐵絲網(wǎng)、挖壕溝、立禁止牌（禁止通行牌、禁止入內(nèi)牌等）等侵占和損害公眾共用道路的行為。

事實(shí)證明，質(zhì)量好、數(shù)量多的公眾共用道路，是衡量城鎮(zhèn)等人居區(qū)域的優(yōu)劣和公共交通水平高低的重要指標(biāo)。在某種意義上可以說，建設(shè)一條高質(zhì)量的公眾共用道路，可以獲得極大的甚至是最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益和生態(tài)環(huán)境效益，其綜合效益、連鎖效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單一工業(yè)用地、商業(yè)用地和收費(fèi)公路所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。目前通過各種方式評(píng)選出來的“最適宜居住城市”⑨（the most suitable city for people to live），幾乎都是公眾共用道路量多質(zhì)優(yōu)的城市。如西班牙首都馬德里的公眾共用道路量多面廣，是一座非常適合步行漫游的城市。我國(guó)上海南京路、廣州北京路、武漢武昌區(qū)等地的步行街，吸引了大量游客和顧客，不僅沒有降低用地效益，而且使周圍地價(jià)迅速上漲，形成了一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等綜合效益的高效益商業(yè)文化區(qū)。以上事實(shí)說明，公眾共用道路、街區(qū)的面積擴(kuò)大和質(zhì)量提高，不僅沒有導(dǎo)致“公眾共用物悲劇”，而且極大地提高了公眾共用地的利用效率和效益，也帶動(dòng)了公眾共用地周圍土地的利用效率和效益提升，有力地促進(jìn)了公眾共用道路所在地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)發(fā)展。事實(shí)證明，只要提高了對(duì)公眾共用道路的認(rèn)識(shí)，明確了公眾共用道路的性質(zhì)、特點(diǎn)、功能、作用和意義，就可以找到解決公共交通擁堵問題的有效途徑和方法。筆者認(rèn)為，可以考慮以下途徑和方法。

第一，增加我國(guó)交通運(yùn)輸?shù)缆返目偭亢屯顿Y。目前，我國(guó)政府已經(jīng)注意從路況和道路基礎(chǔ)設(shè)施方面破解交通擁堵問題。例如，交通運(yùn)輸部2011年4月印發(fā)的《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》明確提出，到2015年，我國(guó)公路網(wǎng)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，技術(shù)質(zhì)量明顯提升，國(guó)家高速公路網(wǎng)基本建成，高速公路覆蓋90%以上的20萬以上城鎮(zhèn)人口城市，國(guó)省道總體技術(shù)狀況達(dá)到良等水平，農(nóng)村公路總里程達(dá)到390萬公里。今后，應(yīng)進(jìn)一步加大公共交通道路特別是公眾共用道路的建設(shè)和投入力度。

第二，加強(qiáng)以公眾共用道路為主體的公共交通道路體系建設(shè)。這個(gè)公共道路體系應(yīng)當(dāng)包括各種公路（高速公路、國(guó)道、省道、城市公路等）、軌道道路（有線電車軌道、輕軌和地鐵道路）、街道、城鄉(xiāng)小道（步行道）等，其中絕大多數(shù)公共道路應(yīng)當(dāng)是供公眾免費(fèi)自由通行的公眾共用道路。在各種公共交通道路尤其是公眾共用道路中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化公眾自由行動(dòng)和換乘條件，撤除不必要的圍墻、柵欄、鐵絲網(wǎng)、壕溝、門崗、哨所、收費(fèi)站、禁止通行牌、專用道等，改善公眾步行和自行車出行條件，確保公眾出行安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效。

第三，不斷提高道路特別是公眾共用道路的質(zhì)量。解決交通擁堵問題，除了增加道路的數(shù)量和面積，還要注意改進(jìn)道路的質(zhì)量，防治道路污染、生態(tài)破壞和其他人為破壞。道路質(zhì)量差是導(dǎo)致交通擁堵的一個(gè)重要原因。質(zhì)量差的道路承載的車輛和行人少，通行速度慢，容易造成交通擁堵。同樣數(shù)量、同樣面積的不同道路，質(zhì)量高的道路可以更好地滿足公眾出行和交通運(yùn)輸?shù)男枰?。如果道路處于?yán)重的霧霾氛圍，車輛和行人就會(huì)緩慢、擁擠，道路就容易堵塞。為了防止道路和車站、碼頭、機(jī)場(chǎng)等公共停車場(chǎng)所受到污染，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展綠色道路和綠色交通，這也是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)對(duì)道路建設(shè)的要求。目前我國(guó)政府已經(jīng)開始注意從提高道路質(zhì)量方面來解決交通擁堵問題，如《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中提出，“十二五”期間要大力發(fā)展綠色交通，環(huán)保力度進(jìn)一步加強(qiáng)，重大交通工程生態(tài)修復(fù)取得明顯進(jìn)展，主要污染物排放強(qiáng)度進(jìn)一步降低。這些要求有待細(xì)化和在實(shí)踐中予以嚴(yán)格落實(shí)。

第四，加強(qiáng)有利于、服務(wù)于公眾步行的道路建設(shè)。緩解城市交通堵塞的一個(gè)重要措施，是發(fā)展供公眾自由、免費(fèi)地通行、步行、慢行的城市步行街、步行道和人行道，使居民不需要擁有汽車就可以方便地使用娛樂和日常生活設(shè)施。2014年8月，非政府組織自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)在北京發(fā)布的《中國(guó)城市步行友好性評(píng)價(jià)報(bào)告》中創(chuàng)建了首個(gè)中國(guó)城市步行友好性評(píng)價(jià)體系。上海早在2002年就發(fā)布了《上海市城市交通白皮書》⑩，是國(guó)內(nèi)最早引入慢行交通理念的城市。中國(guó)城市步行適宜性研究者設(shè)計(jì)了4個(gè)指標(biāo)（人們行走是否安全、舒適、便捷以及當(dāng)?shù)卣欠癯雠_(tái)促進(jìn)政策），將城市的步行適宜性分為5個(gè)等級(jí)：步行天堂、非常適宜步行、適宜步行、較適宜步行、不適宜步行。在一座“步行天堂”城市，市民的日?；顒?dòng)通過步行和公共交通便可完成；而在“不適宜步行”的城市中，人們?cè)诤艽蟪潭壬弦蕾嚈C(jī)動(dòng)車出行。以上研究和措施值得進(jìn)一步完善、推廣。

三、加強(qiáng)對(duì)公眾共用道路的管理和服務(wù)，是解決

公共交通擁堵問題的基本途徑我國(guó)公共交通擁堵問題是人與路、車的矛盾的集中反映，其中人是矛盾的主要方面。道路要靠人去投資建設(shè)、維修、使用和管理，車輛要靠人去駕駛、維修、改進(jìn)和管理，交通運(yùn)輸要靠人去制定和遵守規(guī)則、維護(hù)秩序和管理。從某種意義上講，我國(guó)公共交通擁堵問題的成因是“三分在物（路和車），七分在人”。鑒于此，加強(qiáng)對(duì)公眾共用道路的管理和服務(wù)，是破解公共交通擁堵問題的基本途徑。

第一，政府交通管理部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公共交通和公共道路管理。我國(guó)應(yīng)通過良法善治來規(guī)范政府在道路和交通領(lǐng)域的重大決策程序，推進(jìn)道路和交通領(lǐng)域重大決策的法制化、民主化、公開化。（1）要規(guī)范城市政府公共交通重大決策程序，實(shí)行線網(wǎng)規(guī)劃編制公示制度和運(yùn)營(yíng)價(jià)格聽證制度。（2）要建立和完善公共交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，廣泛采用標(biāo)準(zhǔn)化、系列化、規(guī)范化的公共交通技術(shù)，推廣先進(jìn)、適用的公共交通車輛和設(shè)備。（3）要建立交通和道路監(jiān)測(cè)制度。在“十二五”期間，國(guó)省道重要路段和內(nèi)河干線航道重要航段監(jiān)測(cè)覆蓋率要達(dá)到70%以上，重點(diǎn)營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸裝備監(jiān)測(cè)覆蓋率達(dá)到100%。（4）要建立城市公共交通運(yùn)營(yíng)成本和服務(wù)質(zhì)量信息公開制度，不斷提高公共交通建設(shè)的信息化水平。要鼓勵(lì)建設(shè)公共交通網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，支持采用互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)資源共享、數(shù)據(jù)共用、信息互通。（5）要加快建立健全城市公共交通發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)制度。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要研究制定評(píng)價(jià)辦法，定期對(duì)全國(guó)重點(diǎn)城市公共交通發(fā)展水平進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。（6）要建立健全交通運(yùn)輸收費(fèi)制度，取消不符合國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目，加強(qiáng)收費(fèi)管理。應(yīng)當(dāng)基于公眾共用物理論，對(duì)使用公共道路者少收費(fèi)，對(duì)使用公眾共用道路者不收費(fèi)。要全面整頓道路收費(fèi)站點(diǎn)，要求違反國(guó)家規(guī)定設(shè)置的收費(fèi)站點(diǎn)立即停止收費(fèi)并限期拆除相應(yīng)設(shè)施。對(duì)通過收費(fèi)將公眾共用道路變?yōu)樗接谢驅(qū)Ｓ玫缆返?，違規(guī)設(shè)置站點(diǎn)、擅立收費(fèi)項(xiàng)目的，要依法予以查處。（7）要簡(jiǎn)化交通車輛通過檢查站、收費(fèi)站和邊防、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、稅務(wù)等關(guān)卡的手續(xù)和程序，鼓勵(lì)建立集海關(guān)監(jiān)管、商品檢疫、地面服務(wù)為一體的交通運(yùn)輸車輛進(jìn)出境快速處理機(jī)制。（8）要加強(qiáng)對(duì)公共道路建設(shè)和公共交通工作的綜合組織協(xié)調(diào)，建立由有關(guān)政府部門參加的公共交通工作協(xié)調(diào)機(jī)制。要提高公共交通管理人員的素質(zhì)，通過多種方式和渠道，培育公共交通管理人才。

第二，政府交通管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公共交通和公共交通道路的管理。應(yīng)不斷優(yōu)化公共交通線路和站點(diǎn)設(shè)置，逐步提高覆蓋率、準(zhǔn)點(diǎn)率和運(yùn)行速度，提升公共交通的通達(dá)性和便捷性。應(yīng)增加公共交通優(yōu)先車道，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)。完善、通暢的公共交通優(yōu)先道路網(wǎng)絡(luò)是吸引市民選用公共交通的關(guān)鍵因素。城市道路資源有限，較之單純的小車限購(gòu)政策，從道路使用權(quán)的分配方面來限制私車使用會(huì)更有效，也更合理。購(gòu)置家庭財(cái)產(chǎn)是公民的自由，但這一自由不能妨害其他公民使用公共交通車輛和公眾共用道路的自由和權(quán)利。較之公共交通車輛，私車對(duì)公共道路資源的占用要多得多，放任私車對(duì)道路資源的占用是對(duì)使用公共交通者權(quán)利的損害。我國(guó)應(yīng)推行“公交都市”“文明街道”“文明道路”“綠色交通”等公共交通示范工程，通過5年的努力，在示范城市實(shí)現(xiàn)主城區(qū)500米上車、5分鐘換乘，公共電汽車運(yùn)行速度明顯提高，公交出行分擔(dān)率達(dá)到50%以上。當(dāng)公眾共用道路容量不足時(shí)，有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科學(xué)管理、創(chuàng)新社會(huì)治理，制定和實(shí)施公平、和諧的非排他性使用公眾共用道路的通行規(guī)則。政府加強(qiáng)對(duì)公眾共用道路的管理有一個(gè)限度，即不能因管理而使公眾共用道路變?yōu)樗接械缆罚ɑ蚱髽I(yè)收費(fèi)道路）、專有專用道路（或政府收費(fèi)道路、特定政府部門專用道路）。

第三，應(yīng)當(dāng)將公共交通領(lǐng)域的管理，發(fā)展成為治理、善治和綜合治理。公共交通管理部門、交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)企業(yè)事業(yè)單位和行人（包括車輛駕駛?cè)藛T）缺乏公共交通意識(shí)和覺悟，缺乏公眾共用道路方面的意識(shí)和覺悟，是導(dǎo)致我國(guó)交通擁堵的重要原因。政府交通管理部門應(yīng)當(dāng)將對(duì)公共交通和公共交通道路的管理，當(dāng)作對(duì)公眾的一種服務(wù)予以加強(qiáng)。

四、加強(qiáng)公眾共用道路方面的法制建設(shè)，是解決

公共交通擁堵問題的重要措施國(guó)家在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的主要職責(zé)是實(shí)行法治，主要工作是制定促進(jìn)交通運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展的法律制度并嚴(yán)格依法行政。目前，我國(guó)公眾共用道路因受到來自各方面的各種形式的污染、破壞和損害而面臨道路數(shù)量減少、面積減小、質(zhì)量退化的危機(jī)，急需加強(qiáng)法律保護(hù)。從某種意義上講，加強(qiáng)公眾共用道路的保護(hù)和管理，是一項(xiàng)比建設(shè)收費(fèi)公路更為重要而緊迫的任務(wù)。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定公共交通立法規(guī)劃，逐步建立健全以《交通運(yùn)輸法》和《城鄉(xiāng)道路法》為龍頭的交通運(yùn)輸和道路管理法規(guī)體系，這一體系應(yīng)當(dāng)包括《公路法》《鐵路法》《航空法》《航運(yùn)法》《城市公共交通條例》《道路管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)和其他有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章。要加強(qiáng)對(duì)公共交通、公共道路發(fā)展的法律調(diào)控，理順公共交通管理體制，實(shí)行城鄉(xiāng)公共交通一體化、統(tǒng)籌發(fā)展，規(guī)范城市公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立政府購(gòu)買公共交通服務(wù)制度。交通運(yùn)輸和公共道路領(lǐng)域的法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)將保障公眾行動(dòng)自由權(quán)、方便群眾日常出行作為首要原則，應(yīng)當(dāng)保障公眾的公共交通道路優(yōu)先權(quán)，在交通運(yùn)輸和公共道路管理領(lǐng)域努力做到讓公眾和市場(chǎng)主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。應(yīng)當(dāng)廢除交通運(yùn)輸和公共道路管理領(lǐng)域各種不符合國(guó)家法律的，由國(guó)務(wù)院組成部門或地方制定的帶有地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、市場(chǎng)分割性質(zhì)的，或?qū)⒐姽灿玫缆坊珵樗降南嚓P(guān)規(guī)定，為公共交通的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造寬松而有序的法治環(huán)境。地方政府要努力推動(dòng)配套制定和完善有關(guān)道路交通的地方性法規(guī)，對(duì)城鄉(xiāng)道路和公共交通建設(shè)加大資金投入，并在土地開發(fā)、路權(quán)優(yōu)先等政策方面提供扶持和保障。

我國(guó)公共交通法應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用市場(chǎng)、行政、社會(huì)這三種調(diào)整機(jī)制去規(guī)范公共道路建設(shè)和公共交通活動(dòng)。市場(chǎng)對(duì)使用公眾共用道路與收費(fèi)道路、專用道路之間的轉(zhuǎn)換與平衡有較高的調(diào)節(jié)效率，政府在管理公眾共用道路方面具有強(qiáng)制力強(qiáng)、資金雄厚、信息充足等優(yōu)勢(shì)，包括非政府非營(yíng)利組織在內(nèi)的公民集體對(duì)保護(hù)公眾共用道路有著本能的動(dòng)力和熱情。我國(guó)公共交通法應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分把握和發(fā)揮市場(chǎng)、政府、公眾各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，逐步建立有關(guān)公眾共用道路的綜合調(diào)整機(jī)制、善治機(jī)制，避免“公地悲劇”“反公地悲劇”和埃利諾·奧斯特羅姆所謂的“雙重陷阱”，通過保障公眾共用道路的完好存在和可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)交通運(yùn)輸乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展。

第一，建立健全關(guān)于非排他性使用公眾共用道路的法律制度和措施。近年來我國(guó)一些地方盲目推行城市化和交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將大量公眾共用道路轉(zhuǎn)化為收費(fèi)公路或?qū)Ｓ玫缆?，這不僅嚴(yán)重侵犯了公眾的自由遷徙權(quán)和道路通行權(quán)，給人們?nèi)粘＝煌?、散步休閑、體育鍛煉等帶來不便和麻煩，而且極大地提高了企業(yè)的物流和交通運(yùn)輸成本，降低了物流和交通運(yùn)輸效率，提高了農(nóng)產(chǎn)品等日常生活用品的價(jià)格，也給自由貿(mào)易和人們生活造成許多困難和麻煩。鑒于此，我國(guó)公共交通法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，一切單位和個(gè)人（特別是作為不特定多數(shù)人中的每個(gè)公民）都有非排他性使用公眾共用道路的權(quán)利，也有保護(hù)公眾共用道路的義務(wù)。加強(qiáng)對(duì)公眾共用道路使用權(quán)的保障，既是維護(hù)廣大人民切身利益的需要，也是實(shí)現(xiàn)城市化和城鄉(xiāng)貿(mào)易、市場(chǎng)、交通道路一體化發(fā)展的需要。我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定非排他性使用公眾共用道路的基本原則（如先來先用、互不干擾、友好互助等原則）和規(guī)則，提倡公平、理性、和諧、對(duì)環(huán)境友好地非排他性使用公眾共用道路。

第二，明確公眾共用道路、公眾共用車輛的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，建立公共交通標(biāo)準(zhǔn)制度。為了便利公眾自由出游、通行和交往，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定城市道路公眾共用物標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定城市道路暢通率、人均道路面積、道路面積占城市總面積的比例等指標(biāo)。可以沿用現(xiàn)行的《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTGB01—2003）、《公共交通等候室衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB9672—1996）、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB9663～9673—1996、GB16153—1996）等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，或者在這些標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上根據(jù)公眾共用物的特點(diǎn)予以改進(jìn)和完善。要落實(shí)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014—2020年）中提出的擴(kuò)大城市人均道路面積，優(yōu)化公共交通站點(diǎn)和線路設(shè)置，推動(dòng)形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，提高覆蓋率、準(zhǔn)點(diǎn)率和運(yùn)行速度，到2020年基本實(shí)現(xiàn)100萬以上人口城市中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，普通國(guó)道基本覆蓋縣城，國(guó)家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市等要求。

第三，建立健全保護(hù)、改善和治理現(xiàn)有公眾共用道路的法律制度和措施。由于各種原因，我國(guó)現(xiàn)有公眾共用道路受到了不同程度的污染、破壞和其他損害。鑒于此，應(yīng)當(dāng)通過法治建設(shè)，建立健全保護(hù)、改善和治理公眾共用道路，防止公眾共用道路退化或被污染、破壞的法律制度和措施，嚴(yán)格禁止并有效制止污染、破壞、侵占、損害公眾共用道路的行為。

第四，建立健全防止不當(dāng)減少（?。┈F(xiàn)有公眾共用道路數(shù)量和規(guī)模，保障基本公眾共用道路供給的法律制度和措施。因國(guó)家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活水平的需要而依法將某些公眾共用道路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)道路和專用道路（如軍事通道、某些大型企業(yè)事業(yè)單位的專用運(yùn)輸線路等），有其必要性和正當(dāng)性。但是，公眾共用道路關(guān)系到公眾的切身利益，凡是將現(xiàn)有公眾共用道路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)道路或?qū)Ｓ玫缆返模瑧?yīng)當(dāng)經(jīng)過科學(xué)論證和環(huán)境影響評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)征求公眾意見。如果公眾堅(jiān)決反對(duì)將公眾共用道路轉(zhuǎn)變?yōu)槭召M(fèi)道路或?qū)Ｓ玫缆?，就?yīng)當(dāng)采取可以為公眾認(rèn)可或接受的替代或補(bǔ)償措施（如再造相似的公眾共用道路等）。應(yīng)當(dāng)建立公眾共用道路總量控制制度，嚴(yán)格控制公眾共用道路被盲目轉(zhuǎn)化為私有專用道路，扭轉(zhuǎn)公眾共用道路總量急劇減少的趨勢(shì)。

第五，建立健全增加和鼓勵(lì)增加公眾共用道路的法律制度和措施。目前我國(guó)公眾共用道路較少，急需大幅度增加。對(duì)于個(gè)人、組織、單位將原本屬于本人、本組織、本單位的道路自愿轉(zhuǎn)變?yōu)楣姽灿玫缆返男袨?，?guó)家、政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵(lì)。例如，對(duì)于那些自動(dòng)拆除圍墻、籬笆、鐵絲網(wǎng)、門卡、禁止通行牌而向公眾敞開其園區(qū)、礦區(qū)、廠區(qū)、河濱、海濱的行為，對(duì)于那些自動(dòng)拆除哨卡、門卡而向公眾敞開道路的行為，都應(yīng)予以支持。

第六，建立健全有關(guān)公眾共用道路的法律責(zé)任制度和救濟(jì)制度。要明確違犯法律規(guī)定，污染、破壞、侵占、損害公眾共用道路或者轉(zhuǎn)變公眾共用道路的性質(zhì)和功能的行為的法律責(zé)任（包括行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任），明確規(guī)定公眾共用道路受到侵占或損害時(shí)的行政救濟(jì)、司法救濟(jì)和其他救濟(jì)措施。應(yīng)當(dāng)建立健全有關(guān)公眾共用道路的公益訴訟制度，保障公眾共用道路使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)?？梢酝ㄟ^法律明確規(guī)定，對(duì)于違法侵犯公眾共用道路的行為，一切公民和單位都有權(quán)提起訴訟。

第七，建立健全有關(guān)公眾共用道路的管理體制、規(guī)劃制度、調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度、信息公開和查閱制度，確保公眾共用道路與收費(fèi)道路、專用道路的比例適當(dāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足公眾對(duì)公眾共用道路的需要。

第八，加強(qiáng)公共交通和公眾共用道路執(zhí)法，通過嚴(yán)格執(zhí)法緩解交通擁堵問題。公安交通管理部門對(duì)侵占公眾共用道路，亂設(shè)關(guān)卡、亂禁行、亂收費(fèi)的行為，要嚴(yán)格依法查處。

注釋

①該規(guī)定系筆者依據(jù)“法國(guó)法律”（legifrance）網(wǎng)2009年11月20日公布的《法國(guó)民法典》文本翻譯而來，其法文原文是：Il est des choses qui n'appartiennent àpersonne et dont l'usage est commun àtous.Des lois de police règlent la manière d'en jouir.《法國(guó)民法典》（英文版）中對(duì)該規(guī)定的表述是：There are things which belong to nobody and whose usage is common to all.Public order statutes regulate the manner of enjoying them.②公眾共用物是指不特定多數(shù)人（即公眾）可以自由、直接、非排他性享用的東西。通俗地講，公眾共用物是每個(gè)人不經(jīng)其他人（政府、組織、單位和個(gè)人）批準(zhǔn)、同意，也不需要額外花錢（向他人交付專門使用費(fèi)），就可以自由、直接、非排他性使用的東西。這里的“東西”可以是某個(gè)空間（地域、水域、空域、地下空間等），某種物體（環(huán)境要素、自然資源、自然景觀、自然遺跡和人文遺跡、建設(shè)工程、建筑設(shè)施、設(shè)備、產(chǎn)品等），以及某些物體的某項(xiàng)功能（保持水土、改善氣候、防沙、通氣、造氧、凈化、美化、綠化等生態(tài)功能、環(huán)境功能等）。③公眾可以自由、直接、免費(fèi)、非排他性使用的道路可稱作公眾共用道路。那些需要經(jīng)過許可、同意或繳費(fèi)，才能被直接使用的公共交通道路，不屬于公眾共用道路的范疇。④公眾共用物悲劇，是指因人們對(duì)公眾共用物的開發(fā)、利用和管理不當(dāng)而使公眾共用物的質(zhì)量嚴(yán)重退化、數(shù)量急劇減少，造成人身、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)等方面的損害或阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并導(dǎo)致個(gè)人或單位的私有利益或?qū)Ｓ欣媾c公眾的共同利益發(fā)生尖銳沖突的情況。公眾共用物悲劇有兩大類：一類是因人為污染、破壞或其他原因而導(dǎo)致公眾共用物質(zhì)量嚴(yán)重退化所引起的悲劇，如環(huán)境污染、資源損壞、生態(tài)破壞等環(huán)境資源與生態(tài)問題。公眾交通道路、公眾交通工具質(zhì)量差，是這類悲劇的一種反映。另一類公眾共用物悲劇表現(xiàn)為公眾共用物被人為地排他性占有、利用或因其他原因而導(dǎo)致數(shù)量急劇減少所引起的悲劇。公眾共用道路數(shù)量少、面積小，公眾交通工具數(shù)量少，是這類悲劇的一種反映。造成公共交通擁堵等公共交通運(yùn)輸問題的原因很多，現(xiàn)實(shí)中有些公共交通運(yùn)輸問題（如交通肇事、故意犯罪所造成的公共交通問題）不屬于公眾共用物悲劇的范疇，而那些因道路數(shù)量少、面積小、質(zhì)量差而引起的交通擁堵問題大都屬于公眾共用物悲劇的范疇。⑤公眾共用道路使用權(quán)是指不特定多數(shù)人非排他性使用公眾共用道路的資格、自由和力量，通俗地講，是指每個(gè)公民都有不經(jīng)其他人批準(zhǔn)而自由進(jìn)入或自由地非排他性使用公眾共用道路的權(quán)利。⑥社會(huì)調(diào)整機(jī)制又稱第三種調(diào)整機(jī)制，它通過非政府非營(yíng)利組織，以社會(huì)輿論、社會(huì)道德、公眾參與等非行政、非市場(chǎng)、非法律規(guī)范的方式進(jìn)行調(diào)整。⑦這里的治理機(jī)制既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)政府組織與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間的合作以及政府管理與公眾參與的配合。根據(jù)全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，治理的定義和含義如下：“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且利益主體采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程；它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種使人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！雹嗨^善治（有人稱作良治），就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治是一種理想的治理機(jī)制，其主要特征是三種組織（行政性政府組織、營(yíng)利性企業(yè)組織、非政府非營(yíng)利組織）或三個(gè)部門（公共部門、私人部門、私人公域）對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行合作管理，體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)之間的一種新型伙伴關(guān)系。善治的要素包括嚴(yán)明的法律制度（強(qiáng)調(diào)合法性）、清廉的官員（強(qiáng)調(diào)公信度）、很高的行政效率（強(qiáng)調(diào)有效性）、良好的行政服務(wù)（強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性）、公開的信息（強(qiáng)調(diào)透明性）、公眾參與（強(qiáng)調(diào)合作性）等。⑨一般而言，最適宜居住城市是指人類聚居所依賴的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等要素協(xié)調(diào)、均衡、可持續(xù)發(fā)展并能滿足人的共性和個(gè)性需求，環(huán)境宜人、生活舒適、經(jīng)濟(jì)繁榮、就業(yè)充分、教育發(fā)達(dá)、文化先進(jìn)、社會(huì)和諧的城市。⑩《上海市城市交通白皮書》的內(nèi)容有四個(gè)特點(diǎn)：一是層次高，將過去的單項(xiàng)交通工程設(shè)計(jì)和專項(xiàng)交通規(guī)劃提升到綜合交通規(guī)劃和政策的有機(jī)結(jié)合層面。二是理念新，以滿足市民出行需求為根本出發(fā)點(diǎn)，在城市交通建設(shè)、運(yùn)行、管理等環(huán)節(jié)充分體現(xiàn)以人為本的理念。三是系統(tǒng)性強(qiáng)，從注重單個(gè)交通系統(tǒng)拓展到解決各交通系統(tǒng)的整合問題，著力于城市交通一體化發(fā)展。四是內(nèi)容豐富，完整地提出了城市交通發(fā)展的戰(zhàn)略、目標(biāo)、任務(wù)和措施，做到了遠(yuǎn)近結(jié)合、設(shè)施建設(shè)和交通管理兼顧。如《瑞典自然保護(hù)法》（1964年制定，1996年修訂）中就有多處（第16條、第17條、第24條等）關(guān)于不得妨礙公眾在公共地區(qū)自由活動(dòng)的規(guī)定。

責(zé)任編輯：鄧林中州學(xué)刊2014年第10期構(gòu)建我國(guó)勞動(dòng)者公益告發(fā)制度探析2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10