應(yīng)對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的新思路

谷亞光+谷牧青

摘要：近年來，由于財稅體制改革方案貫徹不徹底，稅收收入大部分歸入中央財政，造成基層政府稅源分散和數(shù)量不足，導(dǎo)致各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)劃分不匹配，地方財政創(chuàng)收能力下降，地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財力而大量舉債，形成地方債務(wù)的迅猛增長，積累了大量的金融風(fēng)險，面臨著規(guī)模巨大、融資與投資期限錯配、信息披露和監(jiān)管缺失、對土地收入和銀行信貸高度依賴等嚴(yán)重問題。針對以上問題，應(yīng)采取加快發(fā)展市政債券、完善制度設(shè)計、建立健全債務(wù)問責(zé)和政績考核機(jī)制、合理調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)等措施，有效化解地方政府債務(wù)中的金融風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；金融風(fēng)險；對策建議

中圖分類號：F832文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0039-04

2014年6月，世界銀行和國際貨幣基金組織同時對我國過度依賴信貸擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)增長模式提出警告，指出地方政府存在借助影子銀行的高息貸款進(jìn)行“借新還舊”來應(yīng)對償債壓力的行為，積累了大量的金融隱患。據(jù)國家審計署的近期審計，截至2013年6月，我國省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府的直接債務(wù)達(dá)10.89萬億元，占GDP的比重約為36.4%；如果包括或有債務(wù)，則地方政府廣義債務(wù)①高達(dá)17.89萬億元，占GDP的比重約為53.2%，政府債務(wù)風(fēng)險基本可控。但由于時下國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力未得到明顯緩解，財政收入增長緩慢，地方政府債務(wù)中的金融風(fēng)險不容忽視。筆者結(jié)合對近幾年我國宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的分析，對地方債務(wù)的現(xiàn)實狀況、膨脹原因及蘊含的金融風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)研究，并針對存在問題，提出化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對措施和建議。

一、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

1.地方政府債務(wù)增速較快

為應(yīng)對國際金融危機(jī)的負(fù)面影響，我國在2009年實行了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計劃，財政政策由“穩(wěn)健”轉(zhuǎn)為“積極”，地方投融資平臺在全國遍地開花，地方政府債務(wù)迅猛增長，融資規(guī)模幾乎翻了一倍。2010年，地方政府債務(wù)增速得到了一定控制，但2011、2012年仍保持較高增長速度。進(jìn)入2013年，地方政府債務(wù)增速有所放緩，但由于基數(shù)較大，債務(wù)總量控制工作面臨形勢依然嚴(yán)峻。截至2013年6月，省、市、縣三級政府的各類債務(wù)之和比2010年末增長了63.52%，年均增速達(dá)21.17%，明顯高于社會融資和信貸規(guī)模的增速，債務(wù)總量和風(fēng)險敞口繼續(xù)膨脹。在債務(wù)分布上，地方債務(wù)主要集中于市級（約占40%），其次是省級和縣級（鄉(xiāng)級債務(wù)微?。?、市、縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)年均增長率分別為14.41%、17.36%和26.59%?？梢?，隨著財力層級和償債能力的降低，地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)增長速度呈遞增態(tài)勢：層級越下沉，債務(wù)償還對財力的需求越大，這與當(dāng)前基層地方政府財力吃緊局面恰成倒掛。

2.地方政府債務(wù)存在較大區(qū)際差異

作者簡介：谷亞光，男，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院特聘教授（北京100037）。

谷牧青，男，中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部碩士生（北京100037）。

的債務(wù)分布。②在區(qū)際分布上，東部11省約占47.48%，西部11省約占28.72%；中部8省約占23.59%。在省際分布上，江蘇、廣東、浙江、四川、上海和山東是債務(wù)占比最高的6大?。ㄊ校嫌嬚急燃s為33.88%。債務(wù)區(qū)際分布呈現(xiàn)出“東部占半壁，江蘇為群首”的態(tài)勢。在區(qū)際之間總體狀況的比較上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級負(fù)債比重較高；經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的省級負(fù)債比重較高。③因此，發(fā)達(dá)地區(qū)由于負(fù)債較為分散且層級下沉，所以債務(wù)的管理和財力的縱向平衡應(yīng)作為關(guān)注的重點；落后地區(qū)省級融資平臺所償還的資金來源和再融資能力則更需要關(guān)注。

3.巨額債務(wù)對政府財政構(gòu)成巨大壓力

過去幾年中，地方政府借助投融資公司構(gòu)建了有效的舉債平臺，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集了大量資金，但規(guī)模不斷擴(kuò)大且結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜的地方政府債務(wù)最終仍要由地方財政來償還，對我國的財政收支和金融穩(wěn)定構(gòu)成巨大壓力。當(dāng)前地方債務(wù)融資雖然來源不一，但最終仍來源于銀行貸款。一旦地方財政出現(xiàn)資金鏈條斷裂，就會對銀行資產(chǎn)產(chǎn)生劇烈沖擊。我國現(xiàn)存的地方融資平臺大多存在違規(guī)擔(dān)保、投資經(jīng)營不善等問題，諸多風(fēng)險最終會通過融資平臺向銀行轉(zhuǎn)嫁，從而對我國金融體系和國民經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。

二、我國地方政府債務(wù)膨脹的成因分析

1.財稅體制改革貫徹不徹底

1994年，我國進(jìn)行的分稅制改革在財政收入上規(guī)范了中央與地方之間的分配關(guān)系，實現(xiàn)了稅收規(guī)模的快速增長，有效解決了中央政府財力缺乏難題，并為分稅制財政體制的建立奠定了基礎(chǔ)。④但由于財稅體制改革不徹底導(dǎo)致很多遺留問題。首先，分稅制改革造成稅收收入大部分歸入中央財政，而基層政府稅源分散和數(shù)量不足，地方財政創(chuàng)收能力下降。其次，中央與地方的事權(quán)分配不明，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和社會保障事務(wù)均由中央和地方共同承擔(dān)，且需要地方政府提供的配套資金有增無減，造成“財權(quán)重心上移”而“事權(quán)重心下移”結(jié)果。

2.投融資體制與債務(wù)資金監(jiān)管體制存在缺陷

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)型時期，過去的政府性投融資體制逐漸被打破，但新的投融資體制尚付闕如。地方政府受到“政績考核”和“經(jīng)濟(jì)利益”的雙重驅(qū)動，紛紛拓寬投資領(lǐng)域，存在著過度投資行為。這導(dǎo)致資金運作效率低下和資金來源相對不足，致使政府運用土地抵押等方式取得項目資金，而項目的投資收益卻難以按期償還債務(wù)。最終，為應(yīng)對償債壓力，部分地區(qū)又被迫借助于“影子銀行”的高息貸款進(jìn)行借新還舊，積累了巨大的潛在風(fēng)險。此外，在債務(wù)資金的運用方面，很多地方政府的投資項目缺乏科學(xué)規(guī)劃，地方融資的審批程序不規(guī)范，投資項目建設(shè)缺乏有效的監(jiān)督。同時，地方債務(wù)核算體系尚未完全建立，地方政府債務(wù)底線不明，導(dǎo)致地方財政“入不敷出”。在債務(wù)資金的監(jiān)管方面，我國尚未設(shè)立規(guī)范的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，中央政府和地方人大對地方政府債務(wù)都缺乏有效的監(jiān)管約束，而且各級政府間的債務(wù)責(zé)任邊界模糊，地方政府認(rèn)為局部債務(wù)問題最后總會有中央政府“兜底”，最終釀成嚴(yán)重的“道德風(fēng)險”。

3.經(jīng)濟(jì)刺激計劃的負(fù)面影響

2009年，我國出臺了“4萬億元”的經(jīng)濟(jì)振興計劃，通過加大公共投資和財政擴(kuò)張拉動經(jīng)濟(jì)增長，有效應(yīng)對了金融危機(jī)對我國的沖擊。但在4萬億元刺激計劃中，中央政府出資1.18萬億元，而地方政府需要出臺自己的刺激方案而且要承擔(dān)配套資金高達(dá)近2.8萬億元，由此掀起了地方性基建投資的熱潮。然而，在既有財政體制下，地方政府能夠支配的財政收入無法承受大規(guī)模的基建投資對資金的高額需求。因此，投融資公司和影子銀行就成為各級地方政府完成投資的主要資金來源，最終導(dǎo)致地方融資平臺數(shù)量急劇增加。同時，面對金融危機(jī)的壓力，相關(guān)部門放松了對樓市的調(diào)控和地方融資平臺的監(jiān)管，為城投債的高發(fā)創(chuàng)造了條件。

三、當(dāng)前地方政府債務(wù)面臨的金融風(fēng)險

1.地方政府債務(wù)信息披露缺乏透明度

就國際經(jīng)驗而言，“市政債”在地方政府債務(wù)中具有最高的透明度?！笆姓痹诎l(fā)行前首先要經(jīng)地方議會批準(zhǔn)，并且在發(fā)行過程中，債務(wù)發(fā)行的三大要素（發(fā)行主體、發(fā)行數(shù)量、發(fā)行目的）都必須在資本市場進(jìn)行妥善披露。反之，銀行和信托貸款、向上級借款等舉債方式透明度較低。當(dāng)前，我國透明度較高的地方政府債在地方債務(wù)余額中的比重僅占10%左右；而在歐美等發(fā)達(dá)國家，高透明度的地方債務(wù)占比高達(dá)50%—60%。我國地方政府負(fù)債的透明度偏低，導(dǎo)致債務(wù)在融資過程中難以得到合理有效的控制，極易造成過度負(fù)債。這不僅會造成社會輿論壓力，而且會影響自身的舉債能力，進(jìn)而累積巨大潛在的金融風(fēng)險。

2.地方政府債務(wù)來源集中度較高

由于財政制度和相關(guān)政策的限制，我國的地方債市場規(guī)模較小。因此，作為地方主要融資渠道的“融資平臺”雖然數(shù)量巨大，但其運作資金最終主要來源于銀行系統(tǒng)（目前地方債務(wù)余額中銀行貸款約占60%）。而發(fā)達(dá)國家銀行貸款占地方債務(wù)余額的比重極低：在英國和澳大利亞約為10%—20%，而美國約為8%。同時，美國的“市政債”持有比例中，個人所持份額約占50%，其余的50%分散在銀行、基金、保險等機(jī)構(gòu)投資者之間。投資主體的分散化，有利于降低由于地方政府違約而導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險的概率。目前我國地方政府債務(wù)來源集中度較高，而且財政部在2009年代理發(fā)行的地方政府債券中，5年期債券總額約達(dá)620億元，這部分債務(wù)將于今年集中到期，同時地方融資平臺貸款也將迎來還款高峰，增加了地方政府債務(wù)面臨的金融風(fēng)險。

3.地方政府債務(wù)和投資收益的期限嚴(yán)重錯配

眾所周知，發(fā)達(dá)國家的地方政府債務(wù)期限多高達(dá)10年，而我國地方財政由于過度依賴銀行融資，地方政府債務(wù)平均償還期限較短，多數(shù)在3年以內(nèi)。這是因為銀行負(fù)債的期限大約在半年以內(nèi)，所以難以向地方政府提供規(guī)模巨大的長期貸款。地方政府的投資項目一般需經(jīng)10年以上的收益累積才能徹底還本付息，因此地方政府債務(wù)面臨嚴(yán)重的期限錯配風(fēng)險。為了應(yīng)對追加投資的壓力，地方政府常常被迫為所投項目進(jìn)行反復(fù)融資。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)或資本市場出現(xiàn)較大波動，所投項目就可能無法獲得再次融資。同時，在當(dāng)前地方政府資產(chǎn)中，變現(xiàn)能力較弱的非金融資產(chǎn)約占80%。地方政府一旦出現(xiàn)償債危機(jī)，利用變現(xiàn)資產(chǎn)來償債的途徑亦困難重重。

4.地方政府債務(wù)的償還對土地收入的依賴加劇

1988年我國將“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”納入憲法修正案，標(biāo)志著土地有償使用制度的確立，此后我國土地出讓收入逐年遞增。目前，土地收入已成為地方政府收入的主要來源。我國地方債務(wù)一般以財政作擔(dān)保，在土地出讓收入占據(jù)地方財政收入近一半情況下，以地方財政作保在一定程度上可以說是以土地收入作保，地方政府和銀行都以地價上漲作為債務(wù)履約的期望。但我國土地資源相對有限，土地的稀缺性決定了以土地財政作為創(chuàng)收來源的不可持續(xù)性。自2014年第二季度以來，房地產(chǎn)市場疲軟，房企購地更加謹(jǐn)慎，但地方政府供地欲望卻依然強烈，導(dǎo)致我國一、二線城市的土地溢價率降至最近兩年的最低水平。⑤受經(jīng)濟(jì)增速放緩和房地產(chǎn)市場疲軟的影響，今后我國土地溢價率繼續(xù)下滑的可能性很大，各地政府面臨的財政壓力可想而知，以土地為主要擔(dān)保對象的地方債務(wù)風(fēng)險重重。

四、應(yīng)對地方政府債務(wù)金融風(fēng)險的措施

1.逐步放開地方債券發(fā)行權(quán)，積極發(fā)展市政債券

2014年，財政部開展了地方債自發(fā)自還試點工作，一定程度上有助于促進(jìn)融資與投資期限的匹配，緩解地方債務(wù)壓力，從而使地方政府逐步擺脫對銀行信貸和土地收入的過度依賴，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險；其次開展“自還”，可以對地方發(fā)債沖動形成抑制，無疑為地方債務(wù)管理開辟了一條捷徑。今后在地方政府相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)審核后符合“自發(fā)自還”要求的前提下，要逐步把具有高隱蔽性且高風(fēng)險性的“地方融資平臺”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允姓癁橹黧w的融資模式，避免地方債務(wù)風(fēng)險在銀行體系內(nèi)過度集中。對于已經(jīng)存在的融資平臺，中央政府要進(jìn)行及時妥善地處理，嚴(yán)防融資平臺進(jìn)行變相借債。通過不斷深化財政體制改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制的資金運作效率，增加地方融資的透明度，使債券利率更好地反映違約風(fēng)險，最終實現(xiàn)地方債務(wù)管理正規(guī)化、社會化和透明化的目標(biāo)。

2.完善制度設(shè)計，加強對地方政府債務(wù)的制度約束

針對現(xiàn)存的地方債務(wù)問題，應(yīng)從行政、立法和體制改革三個方面多管齊下。首先，盡快建立統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，促使地方政府舉債行為規(guī)范化。其次，建立對地方債務(wù)的立法監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格限定地方政府債務(wù)的擔(dān)保來源、籌集上限和用途，逐步擺脫對土地收入的依賴，并遵守“政府債務(wù)黃金法則”，政府發(fā)債所籌資金必須用于地方投資建設(shè)，不得隨意用于經(jīng)常性支出。地方人民代表大會也應(yīng)當(dāng)立法，將本級政府債務(wù)限制在一定的償債指標(biāo)之內(nèi)。市政債券在發(fā)行前必須經(jīng)過地方人大批準(zhǔn)，且財政部門必須及時客觀地公示財政收支和償債能力等信息，進(jìn)而提高信用評級的可信度，實現(xiàn)市政債券風(fēng)險定價的準(zhǔn)確性。最后，進(jìn)一步深化財稅體制改革。地方政府債務(wù)管理制度的完善要同分稅制改革相對應(yīng)，明確中央政府和地方政府在地方債務(wù)運行過程中所行使的權(quán)利。一方面要適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任，同時也要向下釋放財力到市縣級政府，并適當(dāng)逐步提高增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅中地方政府的占比。

3.探索建立有效的“債務(wù)問責(zé)”和“政績考核”機(jī)制

長期以來，我國主要運用GDP等指標(biāo)對官員進(jìn)行政績考核，而忽視了債務(wù)風(fēng)險、施政成本、公共服務(wù)等。因此要在地方政府治理層面上建立合理有效的債務(wù)問責(zé)機(jī)制，應(yīng)從兩個方面同時展開：一是建立和完善地方官員個人層面的問責(zé)機(jī)制，把債務(wù)管理決策的成效納入主政官員政績考核內(nèi)容；二是建立有效的“集體決策”問責(zé)機(jī)制，債務(wù)集體決策必須遵循合理的預(yù)算程序，使“預(yù)算問責(zé)”成為“債務(wù)集體問責(zé)”機(jī)制發(fā)揮作用的首要平臺，最終實現(xiàn)個人責(zé)任和集體責(zé)任的均衡。⑥同時在“政績考核”上，相關(guān)部門應(yīng)全面貫徹中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，并積極借鑒發(fā)達(dá)國家的考核方法，結(jié)合各地自身的經(jīng)濟(jì)、社會、文化情況對地方官員政績進(jìn)行客觀公正的評價。

4.調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行適度的外債融資

隨著我國資本市場的逐步開放，境內(nèi)機(jī)構(gòu)對境外資金的需求動機(jī)也逐漸增強。據(jù)國家外匯管理局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年3月，我國外債余額約為5.4萬億元人民幣。相對于我國當(dāng)前近4萬億美元的外匯儲備來說，外債規(guī)模依然相形見絀，融資空間尚待開發(fā)。目前，相對國內(nèi)政府債務(wù)融資利率不斷攀升的趨勢而言，海外發(fā)債利率低于4%，可大大降低未來的償債成本；其次，海外發(fā)債期限高達(dá)5—10年，期限優(yōu)勢較為明顯，且沒有中央政府托底的風(fēng)險，能夠激勵地方融資平臺提升自身的風(fēng)險調(diào)控能力。當(dāng)然，海外發(fā)債所要求的標(biāo)準(zhǔn)要比國內(nèi)發(fā)債更為嚴(yán)格，地方政府應(yīng)充分衡量自身的債務(wù)資金運作和償還能力，切勿盲目跟風(fēng)。相關(guān)部門也應(yīng)在資金的籌集、使用和償還等環(huán)節(jié)加強管理?？傊Ｍ獍l(fā)債能降低我國基建融資的成本，地方融資平臺進(jìn)行外債融資，是我國政府債務(wù)融資的一種有益探索，但要在探索中不斷規(guī)范和完善融資行為，維護(hù)好融資平臺和地方政府的信用。

注釋

①包括直接債務(wù)（負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)）以及或有債務(wù)（負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)）。②數(shù)據(jù)來源：2013年各省審計局政府債務(wù)審計報告。③浙江、內(nèi)蒙古、四川、重慶等地區(qū)縣級債務(wù)占比在50%以上；而山西省級債務(wù)占比約62%，位列全國之首。④賈康、程瑜：《新一輪稅制改革的取向、重點與實現(xiàn)路徑》，《中國稅務(wù)》2014年第1期。⑤中原地產(chǎn)市場研究部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2014年6月，我國一線城市土地出讓平均溢價率僅為2.3%，而最近一年約為30%；二線城市土地出讓平均溢價率5.8%，此前一直保持在15%左右。⑥王雍君：《用制度管控政府債務(wù)風(fēng)險》，《中國金融》2014年第7期。

責(zé)任編輯：曉立瑜言中州學(xué)刊2014年第10期地方政府債務(wù)異化的風(fēng)險與矯正2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10