我國(guó)城市化成本的分析與測(cè)算

杜幗男+蔡繼明

摘要：城市化問(wèn)題是中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的最重大的問(wèn)題之一，合理推進(jìn)城市化發(fā)展進(jìn)程對(duì)促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高人民生活水平等具有重要的作用。城市化發(fā)展進(jìn)程與城市的承載能力相關(guān)，準(zhǔn)確度量城市化成本是制定城市化發(fā)展戰(zhàn)略和選擇城市化發(fā)展模式的重要依據(jù)。中國(guó)的城市化成本就是公共服務(wù)均等化的成本，即每增加一名農(nóng)村遷移人口，政府公共服務(wù)支出所增加的費(fèi)用。城市公共服務(wù)支出主要由三項(xiàng)內(nèi)容組成：社會(huì)保障支出、保障性安居工程支出以及教育支出，經(jīng)測(cè)算，2012年中國(guó)城市化人均成本為16859.3元。

關(guān)鍵詞：城市化成本；公共服務(wù)均等化；農(nóng)民工市民化

中圖分類號(hào)：F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）10-0033-06

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程逐步推進(jìn)。1978年到2011年，城市數(shù)量由193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到19881個(gè)，市鎮(zhèn)常住總?cè)丝谟?765萬(wàn)人上升至69079萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎赜?0.64%提高到51.27%①。由于我國(guó)城市化水平采用城市常住人口占總?cè)丝诘谋戎乇硎?，而常住人口存在著大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，他們雖然在城市就業(yè)、居住，但戶籍仍然滯留在農(nóng)村。由于“二元戶籍制度”的存在，城市的公共服務(wù)大多與城市戶籍相捆綁，使這部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口無(wú)法享受城市的相關(guān)服務(wù)與福利。城市化的真正意義在于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，2012年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》已經(jīng)指出，“中國(guó)未來(lái)的城市化方向是推進(jìn)農(nóng)民工市民化，逐步將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)民工”。因此，今后城市化的推進(jìn)首先要確定城市化的相關(guān)成本，按照城市提供公共服務(wù)的能力合理確定城市化水平，從而健康、有序地推進(jìn)城市化發(fā)展。

一、城市化概念的界定

從1867年的第一本城市化著作——Serda的《城鎮(zhèn)化基本原理》一書(shū)開(kāi)始，城市化研究至今已走過(guò)了近150個(gè)年頭。但遺憾的是，關(guān)于城市化的概念至今仍未形成一個(gè)統(tǒng)一的理解。

（一）現(xiàn)有的城市化定義

城市化是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展過(guò)程，不同學(xué)科均對(duì)其有著不同的理解。

人口學(xué)從人口流動(dòng)的角度定義城市化，將其理解為城市人口比重增加的過(guò)程。赫茨勒（1963）認(rèn)為城市化是“人口從鄉(xiāng)村流入城市的過(guò)程，最終導(dǎo)致人口在城市集中”，Wilson（1985）在《人口學(xué)詞典》中將城市化定義為，“居住在城市中的人口比重上升的現(xiàn)象”。社會(huì)學(xué)將城市化理解為其帶來(lái)的多方面的社會(huì)轉(zhuǎn)變，Wirth（1938）認(rèn)為“城市化是農(nóng)村生活方式向城市生活方式發(fā)展轉(zhuǎn)變的全過(guò)程，具體包括人類文化教育、價(jià)值觀念、生活方式、宗教信仰等多方面的改變”，孟德斯拉（1991）指出“城市化是生活方式的變化，使農(nóng)村人享受了城市人的舒適生活”。經(jīng)濟(jì)學(xué)聚焦于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，Hauser和Schnore（1965）將城市化定義為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過(guò)程，即農(nóng)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，尤其要重視生產(chǎn)

蔡繼明，男，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師（北京100083）。

要素（資本、勞動(dòng)力等）流動(dòng)在城市化過(guò)程中的作用”。地理學(xué)著重分析城市化帶來(lái)的地域變化，山鹿城次（1986）指出“城市化就是原有城市、街道、地區(qū)的再組織、再開(kāi)發(fā)，從而使城市地域擴(kuò)大，并產(chǎn)生了城市關(guān)系的形成和變化”。

有學(xué)者認(rèn)為，單一學(xué)科對(duì)城市化的理解只著眼于單一角度，應(yīng)賦予城市化更全面、多角度的定義，許學(xué)強(qiáng)（1988）采用羅西在社會(huì)科學(xué)詞典中對(duì)于城市化的論述，“城市化包含四個(gè)層次：一是城市對(duì)農(nóng)村影響的傳播過(guò)程；二是農(nóng)村人口逐步接受城市文化的過(guò)程；三是人口集中的過(guò)程，包括集中區(qū)域的增加和每個(gè)集中區(qū)域的擴(kuò)大；四是城市人口占總?cè)丝诒壤奶岣哌^(guò)程”。

沃納·赫希（1990）從城市化的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程來(lái)闡述其內(nèi)涵，他認(rèn)為“城市化是從人口稀疏、空間分布均勻、勞動(dòng)強(qiáng)度大且個(gè)人分散為特征的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其對(duì)立的經(jīng)濟(jì)過(guò)程和方式為特征的城市經(jīng)濟(jì)的變化過(guò)程”。由于中國(guó)的城鎮(zhèn)設(shè)置基于行政審批，也有學(xué)者（楊重光和劉維新，1986；郭書(shū)田和劉純彬，1990）將城鎮(zhèn)數(shù)量這一變化納入城市化的定義之中，認(rèn)為“城市化以人口向城市集中為基本特征，這種集中不僅包括人口規(guī)模的擴(kuò)大還包括了城鎮(zhèn)數(shù)量的增加”。

城市化的準(zhǔn)確定義是城市化研究的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，不同學(xué)科采用不同的分析視角。人口學(xué)從城市化的起源與本質(zhì)入手，將城市化鎖定為人口遷移的過(guò)程；社會(huì)學(xué)著重研究城市化的社會(huì)效應(yīng)，人類文化教育、價(jià)值觀念、生活方式、宗教信仰等多方面的改變均為人口轉(zhuǎn)移后融入城市生活的自然轉(zhuǎn)變，不應(yīng)將其定義為城市化本身；而經(jīng)濟(jì)學(xué)將城市化理解為社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，混淆了城市化的本質(zhì)與現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市后其就業(yè)方式改變的必然現(xiàn)象；而綜合觀點(diǎn)則是對(duì)各學(xué)科的總括，并不具有自身的獨(dú)特理解。

（二）本文對(duì)于城市化的定義

人口是城市存在的必要基礎(chǔ)，城市是人口聚集的表現(xiàn)形式，城市的變化是伴隨著人口的變化而產(chǎn)生的。產(chǎn)業(yè)劃分、空間利用、職業(yè)特征等都是由于人口聚集而自然引發(fā)的結(jié)果，以人口聚集為基本前提。因此，城市化的定義應(yīng)以人口為重點(diǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及勞動(dòng)生產(chǎn)率的不斷提高，農(nóng)村產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力。與此同時(shí)，城市二三產(chǎn)業(yè)崛起，提供了大量的就業(yè)崗位，使農(nóng)村人口開(kāi)始向城市遷移，由此產(chǎn)生了城市化現(xiàn)象。城市擁有著先進(jìn)的公共設(shè)施，包括便利的交通、整潔的環(huán)境、高水平的醫(yī)療和教育條件等等，對(duì)于城市居民生活品質(zhì)和收入水平的追求，使得人口遷移數(shù)量不斷升高。隨著農(nóng)村人口遷移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人口結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大的變化，農(nóng)村人口比重不斷縮小，城市人口比重不斷升高，最終導(dǎo)致了人口在城市的集中。

綜上所述，城市化的起源是農(nóng)村人口向城市遷移，動(dòng)力是農(nóng)村人口對(duì)于城市居民生活品質(zhì)和收入水平的追求，即農(nóng)村居民市民化的追求，最終的結(jié)果則是人口在城市的集中。因此，城市化的定義必須包含其起源、動(dòng)力及結(jié)果，缺一不可。因此，我們?cè)诒疚闹袑⒊鞘谢x為：“農(nóng)村人口向城市不斷遷移和集中的過(guò)程，即農(nóng)村居民的市民化?！?

二、城市公共服務(wù)的戶籍差異

二元戶籍制度是中國(guó)特有的一種人口管理制度，旨在控制農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及由此帶來(lái)的城市人口規(guī)模的增長(zhǎng)。隨著中國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，大量人口從農(nóng)村流向城市，但受到現(xiàn)行戶籍制度的制約，遷移人口完成了地域的轉(zhuǎn)移卻未能實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，他們長(zhǎng)期在城市生活、工作，卻無(wú)法真正在城市定居，在社會(huì)保障、住房等諸多方面尚不能享受與城市戶籍居民同等的待遇。

（一）二元戶籍制度

1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布，這標(biāo)志著中國(guó)限制人口流動(dòng)的戶籍制度正式以立法的形式被確定下來(lái)。1961年，公安部改變以往的人口統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，第一次明確將中國(guó)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同性質(zhì)的戶籍。

20世紀(jì)60年代至改革開(kāi)放前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，中國(guó)嚴(yán)格限制戶口遷移行為，先后發(fā)布了《關(guān)于處理戶口遷移問(wèn)題的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)戶口管理工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》等多個(gè)文件控制農(nóng)村人口遷入城市。第四屆全國(guó)人大第一次會(huì)議將《憲法》中關(guān)于“中華人民共和國(guó)居民有居住和遷徙自由”的條文刪除。同時(shí)，公安部向各級(jí)政府機(jī)關(guān)下達(dá)了嚴(yán)格的農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，即“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村嵌入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口職工家屬人數(shù)，不得超過(guò)農(nóng)業(yè)人口數(shù)的千分之一點(diǎn)五”（殷志靜、郁奇虹，1996）。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，對(duì)于戶口遷移的限制逐步松動(dòng)。1984年，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》、《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》兩個(gè)文件的發(fā)布，首次打破了農(nóng)村居民到城市落戶的限制。1995年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于指導(dǎo)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》，戶籍制度改革走上軌道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，允許人口的自由流動(dòng)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必要條件，1997年，《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)方案》明確規(guī)定“具備條件的農(nóng)村人口可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口”，戶籍制度改革正式開(kāi)始。

中國(guó)的戶籍制度改革在小城鎮(zhèn)取得了十分顯著的成果，規(guī)定“在小城鎮(zhèn)有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受城鎮(zhèn)居民同等待遇?！雹诘谟尚〕鞘邢虼蟪鞘兄鸩酵七M(jìn)的過(guò)程中仍然阻礙重重，由于受到公共服務(wù)與公共資源的限制，大城市的戶籍制度始終未全面放開(kāi)，并逐步從緊，2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，雖然強(qiáng)調(diào)要加快戶籍制度改革進(jìn)程，但對(duì)于不同規(guī)模城市的戶籍放開(kāi)程度做出了明確的區(qū)分，“全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。

（二）城市公共服務(wù)的戶籍差異

公共服務(wù)是指通過(guò)政府權(quán)力介入或公共資源投入滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會(huì)性直接需求所提供的服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，城市公共服務(wù)包括社會(huì)保障、住房、教育等。

1.社會(huì)保障的戶籍差異

中國(guó)的社會(huì)保障制度主要是針對(duì)城鎮(zhèn)人口設(shè)計(jì)實(shí)施的，對(duì)其采取強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)政策，并輔助各種社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫待遇，但對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障制度沒(méi)有采取任何強(qiáng)制措施。2011年，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%、5.6%，除工傷保險(xiǎn)外，農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)其他項(xiàng)目的參保率均不到20%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2012）。2010年，農(nóng)民工平均參加社會(huì)保險(xiǎn)率為17.7%，而非農(nóng)業(yè)人口平均參加社會(huì)保險(xiǎn)率為33.3%，相差15.6%。以城市戶籍為基準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)人口的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率至只達(dá)到了其53.15%的水平（國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，2011）。

目前，中國(guó)農(nóng)村務(wù)工人員大多是青壯年勞動(dòng)力，尚不存在看病及養(yǎng)老等問(wèn)題，所以沒(méi)有主動(dòng)參加社會(huì)保險(xiǎn)。而有些用工單位出于自身利益考慮，不愿同員工簽訂勞動(dòng)合同，以免除其為雇員繳納社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)，這些都導(dǎo)致流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率水平長(zhǎng)年處于較低水平。

2.住房的戶籍差異

住房是成家立業(yè)的根本，近年來(lái)，大中城市房?jī)r(jià)飆漲，不僅提高了人們的生活成本，還大大降低了人們生活的幸福指數(shù)，而農(nóng)村流動(dòng)人口的情況則更為突出。中國(guó)外來(lái)農(nóng)民工的主要住房來(lái)源是單位提供的免費(fèi)集體住房，居住條件較差，而城市戶籍人口中則有將近一半已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)了商品房或得到保障房。2011年，農(nóng)村戶籍流動(dòng)人口在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)的比例分別高達(dá)36.5%和39.8%，這些行業(yè)工資標(biāo)準(zhǔn)較低，且計(jì)酬方式多不規(guī)范。艱苦的經(jīng)濟(jì)條件導(dǎo)致農(nóng)村務(wù)工人員無(wú)法承受城市的高房?jī)r(jià)，無(wú)法靠購(gòu)房商品房來(lái)解決居住問(wèn)題。

對(duì)于保障性住房，戶籍條件就如同一道鴻溝把流動(dòng)人口排擠在政策之外：《北京市限價(jià)商品住房管理辦法（試行）》規(guī)定：“限價(jià)商品住房供應(yīng)對(duì)象為本市中等收入住房困難的城鎮(zhèn)居民家庭、征地拆遷過(guò)程中涉及的農(nóng)民家庭及市政府規(guī)定的其他家庭，申請(qǐng)人須具有本市戶口?！蓖瑯拥?，《北京市城市廉租住房管理辦法》也對(duì)申請(qǐng)人的戶籍性質(zhì)做出了限制：“申請(qǐng)人必須具有本市城鎮(zhèn)戶籍，在本市生活?！倍?jīng)濟(jì)適用房對(duì)于申請(qǐng)人的戶口要求則更為苛刻，《北京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法（試行）》規(guī)定“申請(qǐng)人須取得本市城鎮(zhèn)戶籍時(shí)間滿3年后才可申請(qǐng)北京市經(jīng)濟(jì)適用房”。這意味著，雖然大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口已經(jīng)在城市長(zhǎng)期居住，且收入相對(duì)較低，但卻無(wú)法享受當(dāng)?shù)氐幕咀》勘Ｕ洗觥?/p>

3.子女教育的戶籍差異

農(nóng)民工的子女教育對(duì)維護(hù)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定，提升下一代人口素質(zhì)有著極其重大的意義。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村流動(dòng)兒童的義務(wù)教育卻被隔離在城市教育體制外。2006年新修訂的《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！?/p>

目前，農(nóng)村流動(dòng)人口想解決在城市的教育問(wèn)題共有四種方式：首先是進(jìn)入公立學(xué)校。1998年《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》規(guī)定：“招收流動(dòng)兒童少年就學(xué)的全日制公辦中小學(xué)，可依國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取借讀費(fèi)?！备哳~的借讀費(fèi)對(duì)于普遍收入較低的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)是難以承受的，因此，大多數(shù)農(nóng)民工放棄了讓子女進(jìn)入辦學(xué)條件較好的公立學(xué)校。其次是政府批準(zhǔn)的民辦私立學(xué)校。此類學(xué)校辦學(xué)條件好，硬件設(shè)施甚至高于公立學(xué)校。但由于收費(fèi)過(guò)高，連普通城市居民都難以承受，對(duì)于大部分農(nóng)民工子女來(lái)說(shuō)更是望塵莫及。再次是進(jìn)入政府批準(zhǔn)建立的打工子弟學(xué)校。此類學(xué)校的辦學(xué)條件和教育質(zhì)量與公立學(xué)校相當(dāng)，而且費(fèi)用較低，是流動(dòng)人口密集的大城市解決流動(dòng)兒童就學(xué)問(wèn)題的主要途徑。但是，由于其數(shù)量非常有限，遠(yuǎn)不足以滿足數(shù)量眾多的農(nóng)村流動(dòng)兒童的入學(xué)需求。最后一種方式是進(jìn)入非正規(guī)的打工子弟學(xué)校。此類學(xué)校沒(méi)有得到政府批準(zhǔn)，教學(xué)條件差、教學(xué)質(zhì)量低、學(xué)校管理混亂，并且為了躲避檢查和取締，頻繁搬遷，使得很多就學(xué)兒童得不到正規(guī)的基礎(chǔ)教育?？傮w說(shuō)來(lái)，農(nóng)村務(wù)工人員存在流動(dòng)性較大，居住地點(diǎn)常變換等特點(diǎn)，使其子女也面臨著教育不連貫、轉(zhuǎn)學(xué)率高等問(wèn)題。

三、城市化成本的測(cè)算

由于中國(guó)社會(huì)公共服務(wù)的戶籍差異十分巨大，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化還有很長(zhǎng)的一段路要走。要打破公共服務(wù)的戶籍差異首先要準(zhǔn)確測(cè)算城市化的成本，在財(cái)政支出能夠承受的范圍內(nèi)逐步完成戶籍制度的改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市居民的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

（一）城市化成本的內(nèi)涵

中國(guó)已有多位學(xué)者對(duì)于城市化的成本進(jìn)行了測(cè)算，主要分為三個(gè)角度：

第一，個(gè)人成本。牛文元和劉怡君（2009）將個(gè)人成本分為兩個(gè)部分——個(gè)人生存成本與個(gè)人發(fā)展成本。

第二，政府成本。以公共支出角度衡量城市化成本是目前最為主流的觀點(diǎn)，建設(shè)部調(diào)研組（2006）的調(diào)研結(jié)果顯示城市化成本隨城市規(guī)模的擴(kuò)大而增加，小城市的市政公用設(shè)施配套費(fèi)為2萬(wàn)元，中等城市3萬(wàn)元，大城市6萬(wàn)元，特大城市則為10萬(wàn)元；中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院（2005）的計(jì)算結(jié)果為每增加一個(gè)農(nóng)民工，城市需要付出的成本約為1.5萬(wàn)元。還有陳廣桂（2004）、申兵（2012）等眾多學(xué)者支持這一觀點(diǎn)，但測(cè)算結(jié)果均不相同。

第三，政府成本與個(gè)人成本的總和，曹兵和郭玉輝（2012）將二者的合并稱為社會(huì)成本，張國(guó)勝和楊先明（2008）分地區(qū)進(jìn)行了政府成本和個(gè)人成本的測(cè)算，結(jié)果顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的兩項(xiàng)成本均高于次發(fā)達(dá)地區(qū)；單菁菁（2012）對(duì)全國(guó)和東、中、西部地區(qū)進(jìn)行了分別計(jì)算，東部地區(qū)成本顯著高于中、西部地區(qū)，全國(guó)平均的政府成本為13.1萬(wàn)元，個(gè)人成本為11.9萬(wàn)元。

根據(jù)本文對(duì)于城市化的定義，即農(nóng)村居民的市民化，認(rèn)為城市化的成本采用政府成本的視角，并采用邊際分析方法進(jìn)行測(cè)算，將城市化的邊際成本定義為每增加一名農(nóng)村遷移人口，政府用于建設(shè)和維護(hù)公共設(shè)施與公共服務(wù)所付出的費(fèi)用。

（二）城市化成本的測(cè)算

對(duì)于城市化成本的測(cè)算，本文將重點(diǎn)放在政府公共服務(wù)的費(fèi)用支出方面，因?yàn)閷?duì)于城市化的邊際成本，每增加一名農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，政府在公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)方面的支出基本保持不變。并且，由于城市公共設(shè)施的非排他性，并不存在戶籍上的限制，使得農(nóng)村居民可以正常享受或使用。

為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，政府支出主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：社會(huì)保障支出、保障性安居工程支出以及教育支出。

1.社會(huì)保障的城市化成本

社會(huì)保障的城市化成本是指農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移至城市后增加的城市社會(huì)保險(xiǎn)支出以及滿足其基本生活的最低保障資金。

（1）社會(huì)保險(xiǎn)成本。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)及生育保險(xiǎn)五項(xiàng)內(nèi)容組成。2012年末，中國(guó)共計(jì)30426.8萬(wàn)人參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，合計(jì)支出15561.8億元，人均支出5114.5元；共計(jì)26485.5萬(wàn)人參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)，合計(jì)支出5543.6億元，人均支出2093.1元；共計(jì)15224.7萬(wàn)人參加失業(yè)保險(xiǎn)，合計(jì)支出181.3億元，人均支出119.1元；共計(jì)19010.1萬(wàn)人參加工傷保險(xiǎn)，合計(jì)支出406.3億元，人均支出213.7元；共計(jì)15428.7萬(wàn)人，合計(jì)支出219.3億元，人均支出142.1元。③

由于已有部分農(nóng)民工參加了社會(huì)保險(xiǎn)中的相關(guān)項(xiàng)目，各項(xiàng)支出應(yīng)做相應(yīng)縮減，2012年，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保比率為：養(yǎng)老保險(xiǎn)14.3%、醫(yī)療保險(xiǎn)16.9%、失業(yè)保險(xiǎn)8.4%、工傷保險(xiǎn)24%、生育保險(xiǎn)6.1%，將各項(xiàng)目的人均支出按比例縮減后加總得到城市化的社會(huì)保險(xiǎn)成本為6527.4元。

（2）城市低保成本。2012年底，中國(guó)共有城市低保對(duì)象1114.9萬(wàn)戶，合計(jì)2143.5萬(wàn)人，全國(guó)各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金674.3億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助資金439.1億元，占支出總額的65.1%，2012年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每月每人330.1元，比2011年增長(zhǎng)約14.8%。④

2012年底，中國(guó)有農(nóng)村低保對(duì)象2814.9萬(wàn)戶，合計(jì)5344.5萬(wàn)人，全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村低保資金718.0億元，其中中央補(bǔ)助資金431.4億元，占支出總額的60.1%，2012年全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每人2067.8元，比2011年提高349.4元，增長(zhǎng)約20.3%。⑤

農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駮r(shí)，他們將享受城市的低保標(biāo)準(zhǔn)，2012年，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每人3169.2元，相對(duì)地，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為2067.8元，差額1893.4元，即為農(nóng)村居民市民化的城市低保成本。

（3）醫(yī)療救助成本。2012年中國(guó)累計(jì)醫(yī)療救助城市居民2077萬(wàn)人，其中，民政部門(mén)資助參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)1387.1萬(wàn)人，人均救助水平為84元，民政部門(mén)直接救助城市居民689.9萬(wàn)人次，人均醫(yī)療救助水平858.6元。全年各級(jí)財(cái)政共支出城市醫(yī)療救助資金70.9億元，比2011年增長(zhǎng)4.9%。⑥

2012年我國(guó)累計(jì)醫(yī)療救助貧困農(nóng)村居民5974.2萬(wàn)人，其中，民政部門(mén)資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療4490.4萬(wàn)人，人均資助水平57.5元，民政部門(mén)直接救助農(nóng)村居民1483.8萬(wàn)人，人均救助水平721.7元。全年各級(jí)財(cái)政共支出農(nóng)村醫(yī)療救助資金132.9億元，比2011年增長(zhǎng)10.8%。⑦

農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駮r(shí)，他們將享受城市居民的醫(yī)療救助水平，2012年，中國(guó)城市居民的人均醫(yī)療救助水平為942.6元，相對(duì)地，農(nóng)村人均醫(yī)療救助水平779.2元，差額163.4元，即為農(nóng)村居民市民化的醫(yī)療救助成本。將社會(huì)保險(xiǎn)成本、城市低保成本與醫(yī)療救助成本相加得到社會(huì)保障的城市化成本，2012年數(shù)值為8584.2元。

2.保障性安居工程的城市化成本

保障性安居工程是指政府為解決城鄉(xiāng)中低收入家庭住房困難而出臺(tái)的一項(xiàng)惠民政策，分為城鎮(zhèn)保障性安居工程和農(nóng)村保障性安居工程兩大部分。城鎮(zhèn)保障性安居工程包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房和各類棚戶區(qū)改造（城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦棚戶區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)）。其中，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房又統(tǒng)稱保障性住房。⑧

2012年，全國(guó)保障性安居工程財(cái)政支出3800.43億元，比上年增加457.52億元，增長(zhǎng)13.7%。全國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3400多萬(wàn)套，基本建成2100多萬(wàn)套。

按照資金來(lái)源，公共財(cái)政預(yù)算支出3123.32億元，占82.2%；住房公積金增值收益支出84.10億元，占2.2%；土地出讓收益支出593.01億元，占15.6%。按照資金使用情況，廉租住房支出1005.49億元，占26.5%；公共租賃住房支出1045.51億元，占27.5%；各類棚戶區(qū)改造支出654.17億元，占17.2%；農(nóng)村危房改造支出485.31億元，占12.8%；游牧民定居工程支出57.95億元，占1.5%；其他支出552.00億元，占14.5%。各級(jí)財(cái)政資金投入的增加，有力地保障了保障性安居工程建設(shè)資金需要。⑨

保障性安居工程多為城鎮(zhèn)戶籍人口享受，2012年中國(guó)城鎮(zhèn)共有戶籍人口470585840人，計(jì)算可得保障性安居工程的人均支出807.6元。

3.義務(wù)教育的城市化成本

二元戶籍限制使得農(nóng)村居民子女在城市無(wú)法享受與城市居民同等待遇的教育水平，主要體現(xiàn)在義務(wù)教育方面。

義務(wù)教育是指國(guó)家用法律形式規(guī)定對(duì)一定年齡兒童免費(fèi)實(shí)施的某種程度的學(xué)校教育。1986年4月12日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上通過(guò)了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，規(guī)定中國(guó)實(shí)施九年制義務(wù)教育，“凡年滿六周歲的兒童，不分性別、民族、種族都應(yīng)入學(xué)接受規(guī)定年限的義務(wù)教育?！保ㄖ袊?guó)小學(xué)教學(xué)百科全書(shū)總編輯委員會(huì)教育卷編輯委員會(huì)，1993）但由于城鄉(xiāng)教育資源的巨大差異，使得城鄉(xiāng)教育水平和質(zhì)量具有明顯區(qū)別，Zhao（1999）發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村人口進(jìn)行是否像城市轉(zhuǎn)移的決策時(shí)，子女教育問(wèn)題是其考慮的最關(guān)鍵因素。

2012年，中國(guó)共有普通小學(xué)228585所，其中155008所分布在農(nóng)村；初級(jí)中學(xué)39592所，其中19408所分布在農(nóng)村；普通高中13509所，其中718所分布在農(nóng)村。義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差別在絕對(duì)數(shù)量上隨著教育水平的上升差距逐步拉大，初級(jí)中學(xué)分布在農(nóng)村的不足50%，普通高中不足6%。⑩

城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異還體現(xiàn)在師資力量上：2012年，中國(guó)普通小學(xué)共有專任教師5121626人，2297533人在農(nóng)村任教；初級(jí)中學(xué)共有專任教師3504363人，781611人在農(nóng)村任教，大約占比五分之一；高級(jí)中學(xué)共有專任教師1595035人，55631人在農(nóng)村任教，不足6%。

為了提高子女教育水平，眾多農(nóng)村居民選擇舉家遷移至城市，使城市適齡學(xué)童人數(shù)劇增，由于城市教育資源有限，很多城市出現(xiàn)了“入學(xué)難”的問(wèn)題。2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)普通小學(xué)在校人數(shù)60434009人，教育經(jīng)費(fèi)生均支出6020.8元；初級(jí)中學(xué)在校人數(shù)37889614人，教育經(jīng)費(fèi)生均支出8181.27元；高級(jí)中學(xué)在校人數(shù)23837430人，教育經(jīng)費(fèi)生均支出10000.69元。將三類教育經(jīng)費(fèi)支出按照在校人數(shù)加權(quán)平均，最終得到中國(guó)義務(wù)教育城市化成本為7467.5元。

綜上所述，中國(guó)城市化成本為公共服務(wù)均等化成本，由社會(huì)保障人均成本、保障性安居工程成本和子女教育人均成本組成，2012年的三項(xiàng)成本分別為8584.2元、807.6元、7467.5元，合計(jì)16859.3元，即中國(guó)城市化的人均成本。

四、結(jié)論

城市具有聚集經(jīng)濟(jì)，當(dāng)農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移時(shí)，城市人口規(guī)模上升，帶來(lái)生產(chǎn)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)的多樣化和城市公共服務(wù)與公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享，達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)果。但城市的規(guī)模不是越大越好，城市的人口數(shù)量受到政府公共服務(wù)承載能力的約束。以城市化成本為依據(jù)，可以科學(xué)、合理地制定中國(guó)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村居民市民化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展方式從粗放增長(zhǎng)型向功能質(zhì)量型的轉(zhuǎn)變，真正做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體化。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012年。②2000年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。③數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013年。④⑤⑥⑦數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家民政部《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013年。⑧數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政部《中國(guó)財(cái)政年鑒2012》，中國(guó)財(cái)政雜志社，2012年。⑨數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站：http：//zhs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/zhufangguanli/201303/t20130318_780727.html.⑩中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7567/index.html.數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家教育部《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012年。

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責(zé)任編輯：曉立中州學(xué)刊2014年第10期應(yīng)對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的新思路2014年10月中 州 學(xué) 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10