從國際比較看住房儲(chǔ)蓄模式在我國的實(shí)踐

于琦

[提要] 住房儲(chǔ)蓄作為當(dāng)今世界三大住房金融服務(wù)模式之一，為增強(qiáng)居民住房消費(fèi)能力、豐富金融服務(wù)體系起到了良好的補(bǔ)充作用。但受主客觀多種因素的制約，我國住房儲(chǔ)蓄銀行在歷經(jīng)十年的發(fā)展后仍呈現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)模不高、市場影響較小、服務(wù)范圍偏窄等問題。為此，本文力圖通過深入分析住房儲(chǔ)蓄模式在國外（特別是西歐國家）得以有效運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)理，探究影響和制約這一模式在我國發(fā)展的根本原因，進(jìn)而對(duì)如何推動(dòng)我國住房儲(chǔ)蓄銀行的進(jìn)一步發(fā)展提出有益的政策建議。

關(guān)鍵詞：住房儲(chǔ)蓄；比較；發(fā)展

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年8月18日

當(dāng)前，住房儲(chǔ)蓄一般是指借款人為獲得住房消費(fèi)貸款而進(jìn)行的有目的、有計(jì)劃的專項(xiàng)儲(chǔ)蓄，是一種在政府支持下采用契約方式建立的公益互助性購建房融資體系。其于1775年在英國伯明翰誕生以來，歷經(jīng)200多年的發(fā)展，已成為西歐國家特別是德國民眾最主要的購房融資手段之一，并憑借在促進(jìn)市場平穩(wěn)發(fā)展、減輕消費(fèi)者還款負(fù)擔(dān)、合理規(guī)劃住房消費(fèi)等方面的顯著作用和巨大成功，而被各國普遍關(guān)注和廣泛引入。但就我國實(shí)踐及國外經(jīng)驗(yàn)比較來看，住房儲(chǔ)蓄制度的良好運(yùn)行有其必要條件，且國情不同具體操作方式也差異顯著。由此，住房儲(chǔ)蓄模式在我國的進(jìn)一步發(fā)展及其相關(guān)問題的解決需在一般規(guī)律基礎(chǔ)上，與中國實(shí)際相結(jié)合，方能充分發(fā)揮其完善住房金融服務(wù)體系、增強(qiáng)普通居民購房能力、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要職能。

一、西歐國家住房儲(chǔ)蓄制度運(yùn)行情況及其啟示

住房儲(chǔ)蓄制度起源英國，但在兩次世界大戰(zhàn)后以及東西德統(tǒng)一過程中為緩解購房融資困難、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展所發(fā)揮的巨大作用，使得這一模式在全球廣泛接納和使用，并結(jié)合各國特點(diǎn)形成了不同的具體運(yùn)作方式。這又以德國和奧地利住房儲(chǔ)蓄銀行、法國住房儲(chǔ)蓄計(jì)劃最具代表型。

（一）德國：封閉型的住房儲(chǔ)蓄模式。德國住房儲(chǔ)蓄制度是一套內(nèi)部封閉式的長期儲(chǔ)蓄和融資體系。在《住房儲(chǔ)蓄銀行法》和聯(lián)邦信貸監(jiān)管局的監(jiān)管下，由專業(yè)住房儲(chǔ)蓄銀行按照互動(dòng)及透明原則調(diào)動(dòng)和管理住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)資金。就其日常管理和資金運(yùn)用而言，一是住房儲(chǔ)蓄銀行為專業(yè)銀行，不能自行跨區(qū)域經(jīng)營，而其他商業(yè)銀行也不能承辦該項(xiàng)業(yè)務(wù)；二是儲(chǔ)蓄銀行無需繳納存款儲(chǔ)備金，但必須上存同業(yè)系統(tǒng)3%的風(fēng)險(xiǎn)基金；三是服務(wù)對(duì)象僅限于參加住房儲(chǔ)蓄、以購建房融資為目的的儲(chǔ)戶；四是利率固定且較低，與商業(yè)貸款保持穩(wěn)定的利差。

其間，德國一方面加大政府扶持力度。通過住房儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)金、雇員資金積累款、對(duì)雇主儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)等財(cái)政補(bǔ)貼方式促進(jìn)住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)快速發(fā)展。如規(guī)定，對(duì)年滿16歲以上、年收入不超過5馬克的單身者，給予每年住房儲(chǔ)蓄存款家庭10%（最高不超過100馬克）；另一方面建立多元化的住宅融資機(jī)制。通過法律禁止金融機(jī)構(gòu)向購房者提供100%的抵押貸款和保障第二抵押權(quán)的利益，實(shí)現(xiàn)住房融資機(jī)制的多元化。如目前，居民購房貸款的55%來自抵押銀行或儲(chǔ)蓄銀行、15%來自住房互助儲(chǔ)蓄銀行、20%來自商業(yè)貸款，其他來自家庭積累。

但近年來，受政府政策支持和補(bǔ)貼力度下降、外部經(jīng)營環(huán)境變化以及行業(yè)競爭等因素影響，住房儲(chǔ)蓄在房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)中的比重下降、作用減少。

（二）法國：開放型的住房儲(chǔ)蓄模式。法國住房儲(chǔ)蓄制度（建成E-L制度）是在德國住房儲(chǔ)蓄制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。其是在國家信托投資局的監(jiān)管下，依托遍布全國的郵政局和儲(chǔ)蓄銀行兩大體系開設(shè)住房儲(chǔ)蓄專戶，進(jìn)而廣泛吸收社會(huì)資金鼓勵(lì)長期住房金融發(fā)展。其運(yùn)作：一是通過預(yù)算貼息和免征利息所得稅的方式使儲(chǔ)戶的利息收入不低于其他儲(chǔ)蓄工具的稅后收益，具有吸引力；二是允許一部分儲(chǔ)戶不行使申請貸款的權(quán)利、僅通過存款獲得收益，而銀行也可使用這部分儲(chǔ)戶資金發(fā)放住房貸款與參與抵押債券市場；三是由于住房儲(chǔ)蓄貸款優(yōu)先向定期存款人提供，因此對(duì)借款人具有自我約束能力，其違約率接近零。

目前，住房儲(chǔ)蓄計(jì)劃在法國取得了巨大成功，其約占近年來新增住宅貸款總額的25%（其中，28.2%用于新建住宅，44.9%用于購買存量房，26.8%用于房屋修繕），并由此成為商業(yè)抵押貸款的有效補(bǔ)充。

綜上可見，住房儲(chǔ)蓄制度具體運(yùn)行方式的建立及實(shí)施與一國國情具有密切關(guān)系，受歷史文化傳統(tǒng)、金融發(fā)展?fàn)顩r、政策導(dǎo)向目標(biāo)等因素影響而差異明顯、各具特點(diǎn)，如德國和法國，且既有一定的優(yōu)點(diǎn)長足，也存在相應(yīng)的不足缺陷，需隨著經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的變化而不斷改革完善。（表1）但總體來看：

一是完善的法律法規(guī)是住房儲(chǔ)蓄機(jī)制得以有效運(yùn)行的首要條件。從各國經(jīng)驗(yàn)而言，住房儲(chǔ)蓄作為兼具政策性和商業(yè)性的房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)，其發(fā)展與一般商業(yè)行為差異顯著，且對(duì)社會(huì)和諧和國民經(jīng)濟(jì)具有重要影響。由此，為了促進(jìn)該制度的持續(xù)健康發(fā)展，既確保其作用的充分發(fā)揮，也避免對(duì)整個(gè)金融體系的沖擊，由此需要一個(gè)涉及機(jī)構(gòu)設(shè)立、市場準(zhǔn)入、操作規(guī)范、政策支持、日常監(jiān)管等多方面的較為完善的住房儲(chǔ)蓄法律體系。

二是政府的扶持程度及方式對(duì)住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)發(fā)展具有重要影響。就德法兩國來看，一方面住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的發(fā)展離不開國家財(cái)政的大力支持。如，Borsh-Supan和Stahl（1991）發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼會(huì)增加德國低收入群體的住房儲(chǔ)蓄參與率；另一方面財(cái)政貼現(xiàn)及獎(jiǎng)勵(lì)政策的差異也會(huì)對(duì)受益主體產(chǎn)生顯著影響。如，由于法國住房儲(chǔ)蓄補(bǔ)貼并不具有明確指向且利息稅減免占比較大，從而使得高收入者獲得的好處大于低收入者。在20世紀(jì)90年代，法國55%的直接貸款提供給了高中收入人群。

三是與外部環(huán)境相適應(yīng)的產(chǎn)品及服務(wù)是住房儲(chǔ)蓄制度有效落實(shí)的充分條件。以具體情況為例，住房儲(chǔ)蓄產(chǎn)品及服務(wù)的推廣和應(yīng)用需與其所在國的金融市場環(huán)境、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等因素相適應(yīng)，方能為社會(huì)各界所認(rèn)可、起到良好的效果。如，德國長期以來對(duì)房價(jià)漲幅及通貨膨脹的有效控制、以間接融資為主的市場格局和穩(wěn)健經(jīng)營的歷史傳統(tǒng)，使得其選擇了封閉型的住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)模式；而法國金融市場的較為活躍和對(duì)理財(cái)投資的偏好，使得其選擇了開放型的服務(wù)方式。

二、當(dāng)前我國住房儲(chǔ)蓄模式發(fā)展中的困境及內(nèi)在原因——以中德住房儲(chǔ)蓄銀行為例

2004年，我國為完善住房金融服務(wù)體系、促進(jìn)房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展，在天津成立了第一家按照市場化方式運(yùn)作的住房儲(chǔ)蓄銀行——中德住房儲(chǔ)蓄銀行，力圖通過引入國外成功業(yè)務(wù)模式和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國住房金融現(xiàn)有構(gòu)架及未來發(fā)展進(jìn)行有益補(bǔ)充和積極探索。但就其十年來的發(fā)展歷程來看，中德住房儲(chǔ)蓄銀行雖然通過發(fā)揮產(chǎn)品優(yōu)勢、創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式、拓展服務(wù)領(lǐng)域等舉措，已在天津、重慶兩地累計(jì)與十多萬戶儲(chǔ)戶簽訂住房儲(chǔ)蓄合同400億元，但相對(duì)于我國近年來房地產(chǎn)市場及住房金融服務(wù)的發(fā)展及需求來看，其在網(wǎng)點(diǎn)布局、資產(chǎn)總量、扶持力度等方面呈現(xiàn)出“規(guī)模不大、速度不快、優(yōu)勢不顯、支持不強(qiáng)”的局面，從而在制約自身業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，也使得其設(shè)立的政策初衷和戰(zhàn)略目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。究其原因：

一是法律法規(guī)建立滯后嚴(yán)重。雖然住房儲(chǔ)蓄制度在我國已試點(diǎn)運(yùn)行有十年之久、業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)400億元，但目前在住房儲(chǔ)蓄乃至房地產(chǎn)金融制度建設(shè)方面還存在明顯滯后。一方面現(xiàn)今我國還沒有專門的住房銀行法，與住房金融相關(guān)的法律僅散見于1986年通過（1998年修改）的《土地管理法》、1994年制定的《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)，不僅內(nèi)容滯后，且缺乏系統(tǒng)，不利于住房金融業(yè)務(wù)的有序推進(jìn)；另一方面則是有關(guān)住房儲(chǔ)蓄銀行監(jiān)管的規(guī)章制度不夠透明公開，不僅其仍處于試點(diǎn)階段，且業(yè)務(wù)準(zhǔn)入創(chuàng)新需“一事一議”，從而嚴(yán)重制約了中德住房儲(chǔ)蓄銀行的發(fā)展。

二是經(jīng)營管理理念差異顯著。中德住房儲(chǔ)蓄銀行由德國施威比豪爾住房儲(chǔ)蓄銀行與中國建設(shè)銀行共同投資設(shè)立。在發(fā)展初期，德方基于自身對(duì)房地產(chǎn)市場以及住房儲(chǔ)蓄消費(fèi)理念的認(rèn)識(shí)，始終堅(jiān)持發(fā)展住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，不愿提供除此之外的其他服務(wù)，從而未能與我國尚處于起步階段，市場變化迅速、客戶需求多樣、銀行競爭激烈等的房地產(chǎn)市場外部環(huán)境相匹配，進(jìn)而束縛了自身發(fā)展、喪失了市場機(jī)遇。

三是市場發(fā)展時(shí)機(jī)有所欠缺。德國住房儲(chǔ)蓄銀行得以取得巨大成功的一個(gè)內(nèi)在前提便是德國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)且發(fā)展平穩(wěn)，通貨膨脹率較低、房地產(chǎn)價(jià)格比較穩(wěn)定，儲(chǔ)蓄收益與投資房地產(chǎn)收益相差不大，居民沒有強(qiáng)烈的投資投機(jī)性購房需求。但我國房地產(chǎn)市場卻從2004年（即中德住房儲(chǔ)蓄銀行同年成立）進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期、房價(jià)及居民購房熱情快速攀升，從而使得住房儲(chǔ)蓄產(chǎn)品“固定利率、先存后貸”、通過延遲市場消費(fèi)和讓渡投資收益的方式使客戶減輕利息支付負(fù)擔(dān)的優(yōu)勢被房價(jià)上漲的資本利得所抵消，導(dǎo)致更多的購房者傾向于立即貸款購房。如，對(duì)計(jì)劃貸款60萬元購買單價(jià)1萬元/平方米的借款人而言，當(dāng)房價(jià)可能會(huì)以年均5.32%（2.05%）的速度上漲時(shí)，與其簽訂34個(gè)月后貸款購房的住房儲(chǔ)蓄合同不如立即使用商業(yè)按揭（公積金）購房。（表2）

四是政府支持略顯不足。目前，西方國家對(duì)住房儲(chǔ)蓄的支持形式多樣，包括財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、利息補(bǔ)貼、稅收減免等多種方式，且力度也較大。其中，法國規(guī)定除住房儲(chǔ)蓄外，存款人在銀行開立的儲(chǔ)蓄賬戶不計(jì)息；德國規(guī)定住房儲(chǔ)蓄是唯一可獲得國家獎(jiǎng)勵(lì)的儲(chǔ)蓄形式，并對(duì)于年收入5萬馬克以下的單身家庭給予最高每月100馬克的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)、10萬以下的給予200馬克的獎(jiǎng)勵(lì)；荷蘭對(duì)住房貸款利息免征所得稅，且扣除沒有最高限額；美國是通過資產(chǎn)證券化來支持固定利率住房貸款的發(fā)放。但我國現(xiàn)階段對(duì)住房儲(chǔ)蓄銀行的支持僅為免稅財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)（即在存款期間享受年利率為1.5%的免稅利息獎(jiǎng)勵(lì)），與西方國家相比不僅形式單一，且程度也較低，從而未能有效推動(dòng)住房儲(chǔ)蓄銀行及其產(chǎn)品業(yè)務(wù)的發(fā)展。

三、政策建議

綜上可見，當(dāng)前我國住房儲(chǔ)蓄銀行發(fā)展中所面臨的困境有其深刻的內(nèi)在根源。既有制度缺失、支持不足等未能符合西方國家住房儲(chǔ)蓄制度一般成功經(jīng)驗(yàn)的地方，也有創(chuàng)新不足、時(shí)機(jī)不佳等與我國現(xiàn)階段國情不適應(yīng)的因素。為此，為了進(jìn)一步促進(jìn)住房儲(chǔ)蓄銀行及其制度的中國化，充分發(fā)揮其優(yōu)勢和作用：

一是要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。這其中，一方面應(yīng)制定出臺(tái)有關(guān)住房儲(chǔ)蓄市場準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、日常經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的規(guī)章制度，使得參與住房儲(chǔ)蓄的主客體及運(yùn)行機(jī)制均實(shí)現(xiàn)“有法可依”，并降低政策風(fēng)險(xiǎn)和提高管理效率；另一方面則應(yīng)通過完善物權(quán)法、擔(dān)保法等法律法規(guī)，使得住房儲(chǔ)蓄銀行的貸款抵押物權(quán)利得到有效主張和保障，促進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)的順利開展。

二是應(yīng)明確發(fā)展目標(biāo)和市場定位。當(dāng)前，公積金作為一種強(qiáng)制性的住房儲(chǔ)蓄模式在我國的實(shí)施，擠壓了基于自愿合作原則的商業(yè)化住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的發(fā)展空間。對(duì)此，住房儲(chǔ)蓄銀行在我國應(yīng)定位為房地產(chǎn)金融體系的重要組成部分和住房保障金融服務(wù)機(jī)制的有益補(bǔ)充，充分利用其與一般商業(yè)性按揭貸款、住房公積金貸款之間的差異，滿足中低收入、中小戶型住房的購房信貸需求以及服務(wù)于公積金覆蓋不足、借款人信用狀況調(diào)查難度較大以及購房預(yù)期明確等人群，進(jìn)而在市場細(xì)分下充分發(fā)揮住房儲(chǔ)蓄產(chǎn)品特點(diǎn)和業(yè)務(wù)優(yōu)勢。

三是應(yīng)加強(qiáng)政府扶持力度。住房儲(chǔ)蓄銀行的資金運(yùn)作模式在降低存款人貸款利息負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也割裂了儲(chǔ)蓄資金與資本市場的聯(lián)系，從而使得其在與商業(yè)銀行其他金融產(chǎn)品的市場化競爭中處于不利地位。由此，各級(jí)政府要加大扶持力度，通過給予儲(chǔ)蓄客戶資金獎(jiǎng)勵(lì)、存款利息所得稅減免、準(zhǔn)備金少交甚至免交、債券發(fā)行等措施提高其產(chǎn)品收益水平，進(jìn)而吸引更多的人參與住房儲(chǔ)蓄。

四是應(yīng)創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)方式?？紤]到目前我國房地產(chǎn)市場的發(fā)展變化速度和金融體系改革的推進(jìn)，單一的產(chǎn)品模式顯然難以滿足客戶需求，并制約住房儲(chǔ)蓄銀行的發(fā)展。由此應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，在傳統(tǒng)住房儲(chǔ)蓄產(chǎn)品一般，積極開展保障房開發(fā)貸款、住房儲(chǔ)蓄與公積金組合按揭貸款以及住房儲(chǔ)蓄資金投資國債等產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，提高服務(wù)領(lǐng)域、增強(qiáng)資金收益，不僅能夠?yàn)榭蛻籼峁┮粩堊拥姆?wù)方案，更增強(qiáng)住房儲(chǔ)蓄銀行的市場競爭力。

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