工程總承包模式在國內(nèi)推行障礙及對策

李杰

[提要] 本文重點剖析工程總承包模式在國內(nèi)推行面臨法律法規(guī)不健全、建設(shè)單位不認可、施工單位極力反對、監(jiān)理制度不適應(yīng)、工程總承包企業(yè)內(nèi)部制約、工程報建與檔案體系不配套、施工圖審查約束等障礙，提出從完善法律法規(guī)、建立配套制度、政府引導(dǎo)市場、提高企業(yè)實力等方面施以努力，以獲得工程總承包模式在國內(nèi)全面推廣的目標。

關(guān)鍵詞：工程總承包；障礙；對策

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

原標題：工程總承包模式在國內(nèi)推行的障礙與對策研究

收錄日期：2014年7月22日

一、引言

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包有縮短工期、減少投資、減少業(yè)主協(xié)調(diào)量，業(yè)主更有精力做其他業(yè)務(wù)、采用固定總價可降低業(yè)主費用風(fēng)險、承包商更愿意開展設(shè)計優(yōu)化、利于培育專業(yè)化管理團隊等的優(yōu)勢。國際上，設(shè)計院為主體參與工程總承包的建設(shè)模式正逐漸趕超傳統(tǒng)的設(shè)計招標施工（DBB）模式，成為最主要的建設(shè)模式。工程總承包模式在國內(nèi)也已推廣多年，在石化、核電、火電、水電等行業(yè)已普遍應(yīng)用，然而工程總承包模式在國內(nèi)推行中去屢遇障礙，應(yīng)用領(lǐng)域多限于壟斷行業(yè)，市場份額也遠不如傳統(tǒng)DBB模式。

二、工程總承包模式在國內(nèi)推行的主要障礙

（一）法律法規(guī)不健全。當前，支撐我國建設(shè)工程體系的法律框架主要有《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國合同法》，三部法律對規(guī)范建設(shè)行業(yè)的各項活動起到了基礎(chǔ)性、原則性的作用。然而，三部法律對工程總承包這一國際通行模式卻提之甚少，僅在《建筑法》中提及，且將其定位在“提倡”的地位，其余兩部法律則只字未提。《招標投標法》及其支持性文件《招標投標法實施條例》和《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》僅對工程建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備材料采購等相對獨立的環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，沒有規(guī)定工程總承包模式的招標方式與實施細則。《合同法》第269條將建設(shè)工程合同定義為包括“工程勘察、設(shè)計、施工合同”，導(dǎo)致工程總承包合同只能適用于第124條無名合同的范疇。盡管建設(shè)部2003年發(fā)布了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，明確推廣工程總承包模式的意見，其他行業(yè)主管部門也先后發(fā)布了推廣工程總承包模式的管理辦法與制度，但是這些文件最多僅為部門規(guī)章，尚達不到法規(guī)層面，更不用說法律，其執(zhí)行效力了然可見。此外，法律法規(guī)的不健全還導(dǎo)致工程總承包從業(yè)人員資質(zhì)方面的尷尬，出現(xiàn)了沒有相關(guān)執(zhí)業(yè)資格證書的人員可以從事工程總承包項目管理，并且監(jiān)管著有執(zhí)業(yè)資格證書的施工單位各類人員。綜上所述，三部基礎(chǔ)性法律對工程總承包法律地位的明確不堅定、不健全，導(dǎo)致工程總承包模式在法律層面支撐力度顯得十分不足。

（二）建設(shè)單位不認可。建設(shè)單位的不認可主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府或國有企業(yè)作為建設(shè)單位的項目，官本位的思想強烈，認為增加工程總承包單位將大大削弱其對項目的控制力，縮減大量利益尋租空間。對于私營企業(yè)作為建設(shè)單位的項目，沒有看到工程總承包模式在縮短工期、優(yōu)化設(shè)計、降低造價方面的優(yōu)勢，認為增加一方的介入必定將攫取企業(yè)的利潤；二是建設(shè)單位對部分法律條款理解有誤或不了解工程總承包模式的合法性，這在設(shè)計院為主體的工程總承包模式中尤為常見，由于設(shè)計院一般沒有施工資質(zhì)，其只能將施工工作全部發(fā)包給施工單位，建設(shè)單位以《招投標法》中規(guī)定中標人只“可以將中標項目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成”為理由，拒絕采納工程總承包發(fā)包模式以規(guī)避法律風(fēng)險；三是建設(shè)單位對設(shè)計院施工管理的能力持懷疑態(tài)度，認為設(shè)計院的優(yōu)勢在于設(shè)計創(chuàng)新技術(shù)，施工技術(shù)與管理則僅是施工單位的強項。

（三）施工單位極力反對。國際上通行的工程總承包一般由設(shè)計院（工程公司）開展，這在國內(nèi)也是如此，設(shè)計院在占領(lǐng)設(shè)計市場的同時，亦在謀求工程總承包市場的拓展，從而使設(shè)計院與施工單位在采購與施工市場中有了競爭，導(dǎo)致工程總承包模式遭到施工單位的極力反對，主要原因有：①設(shè)計院作為工程總承包單位使施工單位增加了一個監(jiān)管單位；②設(shè)計院的參與在一定程度上將剝奪施工單位的利潤空間；③工程總承包單位介入后，安全生產(chǎn)的責(zé)任主體仍是施工單位，對其有所不公平；④設(shè)計院承擔(dān)工程總承包后，可以將包括主體工程的全部工程發(fā)包給施工單位，而施工單位則不能如此操作，亦然有不公平的成分。

（四）監(jiān)理制度不適應(yīng)?！督ㄖā泛汀督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定國家推行建筑工程監(jiān)理制度，并明確了必須實行監(jiān)理的工程范圍。然而，《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》以監(jiān)管對象是施工單位為出發(fā)點進行編寫，忽視了工程總承包模式。于是以設(shè)計院為主體的工程總承包模式下，出現(xiàn)了兩種不同的理解，部分監(jiān)理人員認為監(jiān)理只針對工程總承包單位，因為與建設(shè)單位的監(jiān)理合同明確的監(jiān)管對象是工程總承包單位；部分監(jiān)理人員認為監(jiān)理既針對工程總承包單位，也針對施工單位。第一種情況僅監(jiān)管工程總承包單位將使監(jiān)理規(guī)范很多內(nèi)容無法實施；第二種情況不符合監(jiān)理合同約定，且造成監(jiān)理單位與工程總承包單位項目管理工作的重疊。在實際工程中，監(jiān)理也往往是既監(jiān)管工程總承包單位，又監(jiān)管施工單位，出現(xiàn)了施工單位受工程總承包單位和監(jiān)理單位的雙向監(jiān)管，而實際上監(jiān)理單位根據(jù)合同理應(yīng)不監(jiān)管施工單位的尷尬局面。

（五）工程總承包企業(yè)內(nèi)部問題的制約。盡管建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》中明確鼓勵具有工程勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)發(fā)展成為具有設(shè)計、采購、施工（施工管理）綜合功能的工程公司，企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的不堅定卻制約了工程總承包的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下方面：①企業(yè)組織架構(gòu)沒有實質(zhì)調(diào)整，不適應(yīng)工程總承包業(yè)務(wù)發(fā)展；②施工單位設(shè)計技術(shù)實力弱，設(shè)計分包后無法把控整體方案，工程總承包優(yōu)勢顯不足；③設(shè)計院工程總承包優(yōu)勢明顯，但設(shè)計與施工脫節(jié)，未能發(fā)揮工程總承包縮短工期、優(yōu)化設(shè)計、節(jié)約投資的長處；④企業(yè)綜合項目管理人才嚴重短缺。

（六）工程報建與檔案體系不配套。由于各項配套制度沒有完善，現(xiàn)行的工程報建與檔案管理體系均僅適用于傳統(tǒng)的DBB模式，工程總承包模式，特別是設(shè)計院為主體的工程總承包在執(zhí)行過程中往往碰到諸多盲點，這在工程報建與工程檔案管理（包括交驗資料、安全資料等）方面尤為突出。工程報建方面，往往出現(xiàn)工程報建無法受理，部分項目報建時將設(shè)計院認定為施工單位，部分項目則只能以施工單位的名義報建；交驗資料方面，亦沒有工程總承包單位簽字欄，部分項目整套交驗資料沒有出現(xiàn)工程總承包單位名稱，部分項目設(shè)計院在施工單位欄簽署，部分項目施工單位欄采用總包單位與施工單位雙簽的方式解決。工程報建與檔案體系的不配套，增加了建設(shè)單位與政府主管部門的溝通成本，直接挫傷其采用工程總承包模式的積極性。

（七）施工圖審查的約束。我國實行施工圖審查制度，要求施工圖經(jīng)過有資質(zhì)的第三方審查機構(gòu)審查合格后方可辦理施工許可證并開工。在部分行業(yè)，是允許部分工點提前開工并實現(xiàn)設(shè)計與施工在時間上的搭接。而在建筑市政行業(yè)，施工圖審查備案表是辦理施工許可證的前置要件，且只有全部完成施工圖后，才可以辦理備案表，造成建筑市政行業(yè)工程總承包模式在縮短工期方面優(yōu)勢全無，十分不利于推廣。

三、擴大工程總承包模式在國內(nèi)推行的主要對策

（一）完善法律法規(guī)，解決基礎(chǔ)性問題。國內(nèi)工程總承包推行的首要問題是法律法規(guī)不健全，解決問題的首要對策也是完善法律法規(guī)，從立法上解決基礎(chǔ)性、根本性問題，才能有效地引導(dǎo)與推廣工程總承包模式。建議在《建筑法》中將工程總承包發(fā)包模式的定義、從業(yè)資格、招投標方式、監(jiān)管方案等進行原則性地規(guī)定；在《合同法》中將工程總承包合同明確定義為建設(shè)工程合同，并規(guī)定工程總承包合同參與主體的權(quán)利、義務(wù)等方面的原則性內(nèi)容；在《招投標法》中增加工程總承包發(fā)包模式招標、投標的工作程序與要求，建立工程總承包招投標機制。

（二）建立適合工程總承包模式的各項配套實施細則與制度。法律法規(guī)的完善解決的是工程總承包基礎(chǔ)性、原則性問題，還需要建立一套完整的、適合工程總承包的實施細則與制度，這些制度包括工程總承包招投標實施細則、取費標準、合同示范文本、從業(yè)人員資質(zhì)要求、施工圖審查制度、報建制度、監(jiān)理制度、驗收檔案體系等。這些實施細則與制度需要在合法的前提下，對工程總承包與施工總承包區(qū)別對待，以便為工程總承包的推廣創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。如規(guī)定設(shè)計院為主體的工程總承包模式可以不使用監(jiān)理，工程總承包模式下基礎(chǔ)與主體結(jié)構(gòu)圖紙分批次審查通過后可以先行開工等有利于工程總承包推廣的配套制度。

（三）政府引導(dǎo)市場，宣傳推廣工程總承包模式。政府的市場引導(dǎo)對工程總承包模式的推廣將十分有效，政府可以通過稅收制度、補貼制度等措施進行市場引導(dǎo)，也可以在政府投資項目與國有企業(yè)投資項目中加大工程總承包發(fā)包模式的應(yīng)用范圍與頻次，并對項目的應(yīng)用效果進行總結(jié)，宣傳應(yīng)用經(jīng)驗，推廣工程總承包模式帶來的效益，引導(dǎo)更多政府投資、國有企業(yè)投資以及私營企業(yè)投資項目采用工程總承包模式。

（四）提高工程總承包企業(yè)綜合實力。工程總承包企業(yè)要關(guān)注內(nèi)部問題，通過改革與調(diào)整，全面提高企業(yè)工程總承包項目管理能力。具體可以采取以下措施：①建立適應(yīng)工程總承包、高決策與執(zhí)行效率的事業(yè)部制架構(gòu)；②通過引進成熟項目管理人才、培養(yǎng)項目管理后備力量、轉(zhuǎn)型設(shè)計或施工單一技術(shù)水平人員為工程總承包綜合管理人才等多方面進行人才隊伍建設(shè)；③設(shè)計院要追求技術(shù)突破，推動專利技術(shù)的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，提高設(shè)計技術(shù)核心競爭力，同時要培養(yǎng)施工技術(shù)人才，掌握施工方案審查實力。施工單位要發(fā)展設(shè)計力量，掌握把控全局設(shè)計方案的能力；④要培養(yǎng)融資人才，掌握融資能力，以多元化的投融資方式參與項目。

四、結(jié)語

不管是企業(yè)外部環(huán)境還是內(nèi)部原因，不管是客觀條件還是主觀意識，工程總承包模式在國內(nèi)的推廣都障礙重重，企業(yè)面臨拓國外市場風(fēng)險多，推國內(nèi)業(yè)務(wù)難度大的窘境。只有全方位地進行法律法規(guī)頂層設(shè)計并細化配套制度，才能創(chuàng)造發(fā)展條件，只有掌握設(shè)計采購施工管理的綜合實力，才能融入工程總承包市場。相信，通過政府層和企業(yè)層的一致努力，國內(nèi)工程總承包模式必將與傳統(tǒng)的DBB模式并駕齊驅(qū)，并逐步成為主流的建設(shè)模式。

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