土地財(cái)產(chǎn)權(quán)：突破城鄉(xiāng)發(fā)展一體化主要障礙的新路徑

劉娥蘋

[摘 要]作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的稀缺要素，農(nóng)村土地具有獨(dú)特性，兼有市場(chǎng)要素和社會(huì)保障雙重功能。黨的十八屆三中全會(huì)提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，強(qiáng)調(diào)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，賦予他們更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。要準(zhǔn)確把握中央關(guān)于深化農(nóng)村土地改革的精神，有恒產(chǎn)者有恒心，吃透“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”的內(nèi)核，走出“農(nóng)地入市”、“自由買賣”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)路徑。更要清醒認(rèn)識(shí)釋放農(nóng)村土地改革紅利的風(fēng)險(xiǎn)所在，只有“頂層設(shè)計(jì)”與“摸著石頭過河”相結(jié)合的改革模式，才最適合推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

[關(guān)鍵詞]土地產(chǎn)權(quán)；城鄉(xiāng)一體；農(nóng)村土地改革

[中圖分類號(hào)] D9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）11-0026-03

改革開放30多年來，以土地流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新推動(dòng)了空間城鎮(zhèn)化，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地置換等制度創(chuàng)新促進(jìn)了土地資源一定程度的集約利用和配置，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但因人口和制度城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化，不可避免地帶來諸多負(fù)面影響。根本原因歸結(jié)為土地二元結(jié)構(gòu)，政府壟斷的農(nóng)村土地被非市場(chǎng)化配置，不僅造成工業(yè)用地效率低下，政府財(cái)政過度依賴土地財(cái)政，更加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》在部署新一輪農(nóng)村土地改革中，圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與完善，提出一系列新舉措將極大解放農(nóng)村土地生產(chǎn)力，為新型城鎮(zhèn)化帶來巨大空間。

一、改革開放以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展與理論爭(zhēng)議

改革開放30多年來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)以集體所有（隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有）、分割占有使用、“分享”收益權(quán)（此處的分享并非共享，而是分別獨(dú)自享有）的形態(tài)而存在，并不具備處置權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因權(quán)屬不清的問題，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)等一系列農(nóng)村土地制度創(chuàng)新實(shí)踐中矛盾糾紛不斷；宅基地使用權(quán)因與房屋共依存的特性（房屋所有權(quán)無法轉(zhuǎn)讓，宅基地流轉(zhuǎn)更加于法無據(jù)）造成城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“空心村”現(xiàn)象；集體建設(shè)用地使用權(quán)則由于嚴(yán)重的土地“二元結(jié)構(gòu)”形成新的土地“剪刀差”，農(nóng)村建設(shè)用地雖名為集體所有，集體收益卻無法享受與國(guó)有土地同等的市場(chǎng)配置權(quán)利。

正因?yàn)槿绱耍瑢W(xué)界對(duì)解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分割的問題提出了不同的思路和主張，有的認(rèn)為要將農(nóng)村土地的所有權(quán)“實(shí)有化”，讓集體經(jīng)濟(jì)組織成為事實(shí)上的土地所有權(quán)主體，農(nóng)民承包集體土地要支付費(fèi)用；有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)行“國(guó)有永佃”、“國(guó)有永包”，土地所有權(quán)收歸國(guó)家所有，賦予農(nóng)民永久租佃權(quán)；還有的主張將土地所有權(quán)交給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的統(tǒng)一。而最易于政府和民眾普遍接受的則是主張“對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再分割，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離”的觀點(diǎn)。然而，以上觀點(diǎn)都沒有從根本上解決“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整、流轉(zhuǎn)不開放”的問題，這也是深化農(nóng)村改革亟需突破的問題。

十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“國(guó)家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)?！边@是清除市場(chǎng)壁壘、提高資源配置效率和公平的必要條件?！稕Q定》還提出了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”這一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的突破性舉措。

“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”：提出了一條突破城鄉(xiāng)發(fā)展一體化障礙的新路徑，必將釋放巨大的改革紅利。黨國(guó)英認(rèn)為：“從我國(guó)現(xiàn)行的土地制度來看，程度很高的土地壟斷既傷害了效率，又造成了不平等。因?yàn)橥恋馗母锊坏轿?，也使農(nóng)民不敢消費(fèi)?！编u曉云認(rèn)為：“新土改如果能真正按計(jì)劃推進(jìn)，其所帶來的改革紅利將隨著改革的深入會(huì)越來越大，持續(xù)時(shí)間至少二三十年。” 中國(guó)科協(xié)副主席、原廣西壯族自治區(qū)人民政府副主席陳章良在城市中國(guó)計(jì)劃2013年度論壇上表示，我國(guó)當(dāng)前承包權(quán)耕地12.77億畝，集體建設(shè)用地2.5億畝，共15億畝農(nóng)用地。有測(cè)算，這15億畝土地可以刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)百萬億人民幣市場(chǎng)。同時(shí)，也有專家認(rèn)為，土地改革的新舉措不能過于樂觀，要防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。王曉毅指出：“對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來說，他們的財(cái)產(chǎn)因?yàn)榱鲃?dòng)性弱還很難轉(zhuǎn)化成收入。財(cái)產(chǎn)要變成收入的前提是財(cái)產(chǎn)可以流轉(zhuǎn)，只有具有較好的流動(dòng)性，財(cái)產(chǎn)才能轉(zhuǎn)化收入。而財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性不僅僅取決于制度，還取決于地理區(qū)位。除了城市郊區(qū)，大多數(shù)農(nóng)民的宅基地和經(jīng)營(yíng)性用地都位于遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)，一旦要拍賣抵押物，這些農(nóng)村房屋經(jīng)常是沒有買主?！?/p>

改革總是經(jīng)歷“改革信號(hào)—目標(biāo)方向—政策措施”的過程，是需要一個(gè)調(diào)整適應(yīng)期的。從中長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”釋放農(nóng)村土地生產(chǎn)力的紅利是可觀的。但從近期看，依然面臨著不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)，包括農(nóng)地“蜂擁入市”的影響、與新型城鎮(zhèn)化相關(guān)改革措施不合拍的后果等等。

二、深化農(nóng)村土地制度改革的幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”，需要準(zhǔn)確理解和把握，走出“農(nóng)地入市自由買賣”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，才能有效探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)路徑。習(xí)近平總書記最近在山東考察時(shí)講話強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地制度要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

認(rèn)識(shí)誤區(qū)之一：農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同地同權(quán)同價(jià)”即“農(nóng)地入市和一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng)”。首先，不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制，限制條件是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是對(duì)以往備受詬病的征地制度的重大改進(jìn)和突破。一方面，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可以不用“轉(zhuǎn)性”了，依然歸集體所有；另一方面，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益，大大突破了土地管理法的限制規(guī)定。但是，這個(gè)“統(tǒng)一市場(chǎng)”并非指所有土地在一個(gè)市場(chǎng)內(nèi)交易，無論是國(guó)有土地，還是集體土地，要根據(jù)土地使用類型和市場(chǎng)規(guī)律產(chǎn)生價(jià)值價(jià)格，“同權(quán)同價(jià)”主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一。

認(rèn)識(shí)誤區(qū)之二：農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保意味著“農(nóng)戶擁有承包地的處分權(quán)”?！稕Q定》提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。首先，按照現(xiàn)行法律規(guī)定和“產(chǎn)權(quán)分離”的理論，承包權(quán)作為物權(quán)不允許抵押，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押的是分離出來的經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)。其次，能接受抵押擔(dān)保的主體必須為有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)。為了防止農(nóng)村土地的私下買賣、工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)變相圈地和高利貸金融風(fēng)險(xiǎn)，普通企業(yè)法人和自然人不適合承擔(dān)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保責(zé)任。

認(rèn)識(shí)誤區(qū)之三：宅基地連同附著其上的房屋“都可以自由買賣”。《決定》指出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這就提出了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題，打通了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要渠道，對(duì)理順農(nóng)房現(xiàn)實(shí)交易的隱性市場(chǎng)有了重要政策依據(jù)，對(duì)現(xiàn)行法律也是一個(gè)重大突破。但決不能理解為“宅基地可以自由交易了”，農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，而非所有權(quán)，農(nóng)民只能對(duì)其建在宅基地上的住房擁有所有權(quán)，對(duì)其私有財(cái)產(chǎn)擁有處置權(quán)。另外，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，也并不意味著農(nóng)民能馬上將房屋變現(xiàn)，城里人能馬上到農(nóng)村買房了。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后的社會(huì)問題（抵押后還不上，農(nóng)民流離失所怎么辦？），農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)化問題（農(nóng)村房屋在什么范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓？是否全部放開？）等等，這都需要選擇先行先試區(qū)域，從法律程序上獲得授權(quán)，而不能擅自展開。

三、農(nóng)村土地“確權(quán)后”的土地市場(chǎng)化怎樣走

2014年中央“一號(hào)文件”指出，要用五年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作。實(shí)際上是把農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益有形化、實(shí)物化和合法化，為農(nóng)村土地改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但農(nóng)村土地市場(chǎng)化的突破，也必將使農(nóng)村“三塊地”（承包地、宅基地、建設(shè)用地）卷入市場(chǎng)化浪潮中，釋放農(nóng)村土地改革紅利的同時(shí)，如何應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)多重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，對(duì)基層黨組織應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的執(zhí)政能力是個(gè)考驗(yàn)。

（一）創(chuàng)新償債渠道，緩解地方政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。《決定》允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。這對(duì)實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)能最大化，解決土地“未批先占，批而不建，土地閑置”問題大有裨益，實(shí)質(zhì)上打破了建設(shè)用地由政府單一供給的模式，集體組織與地方政府在土地出讓收益分配上產(chǎn)生了博弈，經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格會(huì)因此上漲，農(nóng)民土地補(bǔ)償金也會(huì)增加。但如果地方政府長(zhǎng)期以來形成的“土地財(cái)政”未能有效改觀，集體建設(shè)用地入市必將加劇其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為2.5萬億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的比重達(dá)81.2%。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)，必然引起銀行金融風(fēng)險(xiǎn)連鎖反應(yīng)。因此，要進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)和出讓，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，科學(xué)合理確定集體建設(shè)用地的出讓收益分配機(jī)制。同時(shí)，要引入社會(huì)資金，創(chuàng)新償債渠道，配合中央與地方的財(cái)稅體制改革，緩解地方政府長(zhǎng)期積累的債務(wù)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善社會(huì)保障，降低農(nóng)村秩序穩(wěn)定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?！稕Q定》賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，保障宅基地用益物權(quán)，選擇若干試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。這對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解決宅基地閑置等“空心村”問題有了政策依據(jù)，使閑置的土地資源流動(dòng)起來，提高了土地價(jià)值，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民不僅帶才進(jìn)城務(wù)工，也能帶財(cái)進(jìn)城居住。但同時(shí)存在的隱患風(fēng)險(xiǎn)，就是因農(nóng)民短期收益的視角，盲目轉(zhuǎn)讓抵押房產(chǎn)，進(jìn)城后因各種不確定因素影響，無法在城市立足，或者創(chuàng)業(yè)失敗，甚至兜里揣著錢，在城市吃喝玩樂，最后身無分文，演變成“無地、無房、無崗、無保”的“四無”農(nóng)民，不僅對(duì)傳統(tǒng)“農(nóng)根心態(tài)”產(chǎn)生極大沖擊，回到農(nóng)村必定帶來巨大的矛盾和沖突，給社會(huì)穩(wěn)定帶來風(fēng)險(xiǎn)，也給基層組織的群眾工作帶來壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)村的群體性上訪事件60%與土地有關(guān)，土地糾紛上訪占社會(huì)上訪總量的40%。因此，在落實(shí)土地改革戰(zhàn)略中，既要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)房抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的法律程序，減少盲目轉(zhuǎn)讓帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更要充分考慮社會(huì)保障的配套改革，讓其失地有崗、居住有保。

（三）培育新型農(nóng)民，減少農(nóng)業(yè)發(fā)展難持續(xù)的人才風(fēng)險(xiǎn)。《決定》提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。此項(xiàng)改革將土地承包權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，本意是鼓勵(lì)農(nóng)民通過土地更多形式的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)增值效益，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。但從中國(guó)農(nóng)業(yè)的實(shí)際看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地的規(guī)?；?，新型農(nóng)民培養(yǎng)跟不上，無人種地的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。本地農(nóng)民為了追求直接經(jīng)濟(jì)利益，可能會(huì)出現(xiàn)隨意抵押擔(dān)保，抵押所得并非用于投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是盲目進(jìn)城，大量外來種植大戶尚不能排除其掠奪式經(jīng)營(yíng)的目的，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有風(fēng)險(xiǎn)。因此，在落實(shí)土地改革的具體措施中，如何通過法律程序規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保和入股就很關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在人。培養(yǎng)本地新型農(nóng)民、培育家庭農(nóng)場(chǎng)，才是富裕農(nóng)民、提高農(nóng)民、扶持農(nóng)民的根本所在，才能實(shí)現(xiàn)“讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)有效益、農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為體面的職業(yè)、農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園”的三農(nóng)工作目標(biāo)。

（四）推進(jìn)產(chǎn)城融合，消解城市吸納無力的管理風(fēng)險(xiǎn)?！稕Q定》關(guān)于農(nóng)村土地的改革思路，是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程無疑具有助推作用。同時(shí)也可以預(yù)見，在戶籍制度改革推進(jìn)下，未來大量農(nóng)民將土地財(cái)產(chǎn)折現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工或創(chuàng)業(yè)，二三線城市可能出現(xiàn)外來人口“井噴”現(xiàn)象，如果缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)足后勁，將無力承載農(nóng)民工的涌入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)的流動(dòng)人口總量已超過兩億，處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段的中國(guó)，按照目前1%的城鎮(zhèn)化率來計(jì)算，每年也有超過1300萬人涌入城市。這就必然產(chǎn)生二三線城市“城市空間吸納有力、城市管理承載無力”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)城融合，才是農(nóng)村土地改革和城市人口導(dǎo)入的保障之舉。讓能吸納農(nóng)民工人群的城市增強(qiáng)承載力，既能吸納，也能承載。同時(shí)，建立農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，盡可能縮短農(nóng)民工市民化的過程。通過人口城鎮(zhèn)化，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)民市民化，減少農(nóng)民在向城鎮(zhèn)流動(dòng)中的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等制度改革與創(chuàng)新，使二者形成正循環(huán)促進(jìn)機(jī)制。

作者系中共上海市金山區(qū)委黨校教科研室主任

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