德國北極戰(zhàn)略及其外交實(shí)踐

肖洋

在

可以預(yù)見的未來，北極將會(huì)成為地球上第一個(gè)由于氣候變暖而具有重大戰(zhàn)略價(jià)值的地理區(qū)域，對環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、極地科考和國際安全等國際事務(wù)影響巨大。北極海冰的持續(xù)融化與北冰洋航道，特別是東北航道全線開通的愿景，使得北極地區(qū)成為德國新的戰(zhàn)略焦點(diǎn)。本文旨在回答如下幾個(gè)問題：德國北極戰(zhàn)略的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力是什么？將會(huì)形成怎樣的優(yōu)先順序和策略選擇？德國的北極外交實(shí)踐將對中國帶來何種借鑒經(jīng)驗(yàn)？

德國在北極地區(qū)的戰(zhàn)略訴求

北極問題的焦點(diǎn)是北極航道及資源的權(quán)益之爭，引起各國對北極地區(qū)的戰(zhàn)略關(guān)注，特別是北冰洋沿岸國家紛紛掀起了“藍(lán)色圈地”運(yùn)動(dòng)，試圖控制北極豐富的海運(yùn)與自然資源。從挪威?！窳晏m海—北冰洋到太平洋，這條國際戰(zhàn)略通道的形成，為德國開展跨洲貿(mào)易鋪設(shè)了一條新的黃金水道。因此，資源開發(fā)、北極航道、環(huán)境安全、自由科考成為德國北極戰(zhàn)略的四大支柱，它們代表了德國參與北極事務(wù)的核心決策要素，[1]指導(dǎo)著德國的北極外交實(shí)踐。

第一，北極資源開發(fā)為德國提供新的原料產(chǎn)地。北極地區(qū)的能源潛力可與中東相媲美，國際能源署的最新數(shù)據(jù)顯示：世界未探明油氣儲量的30%蘊(yùn)藏在北極地區(qū)，此外還有豐富的銅、鎳、鋅、稀土元素等金屬資源。北極冰面的融化，降低了開發(fā)該地區(qū)自然資源的難度，如今，開發(fā)北極資源已成為挪威、加拿大、丹麥經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新興增長點(diǎn)，同時(shí)也是美國、俄羅斯、歐盟能源戰(zhàn)略的重要組成部分。此外，北極氣候變暖為德國的遠(yuǎn)洋捕撈、冰海航運(yùn)和礦業(yè)開發(fā)帶來新的機(jī)遇。對于德國工業(yè)和消費(fèi)者來說，確保能從北極地區(qū)獲得長期穩(wěn)定的能源和原材料供應(yīng)極具戰(zhàn)略意義。德國一方面通過國際漁業(yè)組織來確保北冰洋生物資源的可持續(xù)開發(fā)，另一方面則鼓勵(lì)德國企業(yè)走進(jìn)北極，大力發(fā)展極地能源開發(fā)科技、培訓(xùn)高素質(zhì)的海事人才，以滿足本國參與北極資源開發(fā)的戰(zhàn)略需要。

第二，通過影響北極環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定過程來提升德國在北極治理中的話語權(quán)。盡管德國對于開采北極資源有著極大的興趣，但仍需考慮北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)能否承載相應(yīng)的環(huán)境壓力。為此，德國將環(huán)境保護(hù)作為其北極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，通過掌握北極環(huán)境政治話語權(quán)來介入北極治理的制度設(shè)計(jì)過程，以議題設(shè)計(jì)優(yōu)勢換取合法開發(fā)北極資源的身份優(yōu)勢。德國強(qiáng)調(diào)各國在北極的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)遵照環(huán)境友好型開發(fā)的準(zhǔn)則，嚴(yán)格執(zhí)行高水平的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并倡議建立一個(gè)北冰洋環(huán)保治理的跨國合作網(wǎng)絡(luò)。為了進(jìn)一步樹立環(huán)保大國的優(yōu)質(zhì)形象，德國身體力行地制定了一系列嚴(yán)格的碳排放和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并倡議采取預(yù)防性措施以消除北冰洋日益嚴(yán)重的石油污染問題，德國的郵輪公司也在大力推動(dòng)北極觀光業(yè)的同時(shí)，執(zhí)行著最嚴(yán)格的安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

第三，開發(fā)北冰洋航道為德國遠(yuǎn)洋航運(yùn)帶來新的商機(jī)。作為世界第三大海運(yùn)貿(mào)易國，德國高度關(guān)注連接亞歐消費(fèi)市場的北冰洋東北航道，這意味著更短的航行時(shí)間，更少的燃料消耗和更低的成本。為了滿足未來北極航運(yùn)對運(yùn)輸船舶的技術(shù)要求，德國發(fā)揮在建造綠色船舶推進(jìn)系統(tǒng)、破冰船和尖端海事科技領(lǐng)域的巨大優(yōu)勢，大力研發(fā)適合冰海運(yùn)輸?shù)拇啊?/p>

為了盡快做好商業(yè)化使用北冰洋航道的準(zhǔn)備，德國與北冰洋沿岸國家達(dá)成了關(guān)于使用海事基礎(chǔ)設(shè)施和提升航運(yùn)管理效率的一系列合作協(xié)議。德國認(rèn)為設(shè)置嚴(yán)格的安全和環(huán)保指標(biāo)是開展北冰洋海運(yùn)的先決條件，因此有必要定期修訂國際海事組織設(shè)立的環(huán)保和安全準(zhǔn)則，并將之平等應(yīng)用于所有在北冰洋航行的船舶，以最大限度保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境。為了確保航行安全，德國積極與北極國家建立技術(shù)合作，例如聯(lián)合投放航標(biāo)、繪制航海圖、建設(shè)?？胀ㄓ嵕W(wǎng)絡(luò)、完善北極氣候信息庫等。此外，德國呼吁加強(qiáng)在北極的海上監(jiān)督、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)調(diào)研和海空援救能力，提出國際社會(huì)須在北冰洋建立一套災(zāi)害預(yù)警機(jī)制以應(yīng)對可能出現(xiàn)的航運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)。

第四，積極開展北極科考是德國建立本國北極數(shù)據(jù)庫的重要途徑。德國是《斯匹次卑爾根群島條約》的簽署國，具有獨(dú)立進(jìn)行北極科考的權(quán)力，并且是國際北極科學(xué)委員會(huì)的成員國。為了提升德國在北極科考領(lǐng)域的影響力，德國大力推行科技外交，通過國際北極科學(xué)委員會(huì)（International Arctic Science Committee，IASC）這一北極科研權(quán)威機(jī)構(gòu)，支持所有領(lǐng)域的國際北極科考合作，并主辦了三屆國際北極會(huì)議，與丹麥、芬蘭、挪威建立了北極科考合作機(jī)制。德國努力改善北極科研條件，增強(qiáng)北極生態(tài)環(huán)境科研成果的實(shí)用性與轉(zhuǎn)化率，積極推動(dòng)符合高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的國際北極科考合作。

德國擁有高度發(fā)達(dá)的北極科研機(jī)構(gòu)，為開發(fā)北極奠定了充足的信息儲備。德國的阿爾弗雷德極地和海洋研究所（Alfred Wegener Institute for Polar and Marine Research，AWI）和赫姆霍茲極地與海洋研究中心（Helmholtz Centre for Polar and Marine Research）是世界領(lǐng)先的極地研究機(jī)構(gòu)，在極地氣候、海冰變化、海洋生態(tài)等領(lǐng)域成果頗豐。德國在斯匹次卑爾根島建設(shè)了永久性科考站，其中AWI收集了長期的極地氣象與水文數(shù)據(jù)，積累了豐富的專業(yè)知識，為德國大規(guī)模參與北極開發(fā)提供了寶貴的信息支持。德國聯(lián)邦地球科學(xué)和自然資源研究所（Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe，BGR）通過研究北極地區(qū)的地殼運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步精確評估北極的資源儲量。此外，德國的北極科研機(jī)構(gòu)積極參加歐盟、北歐理事會(huì)（North council）和歐洲極地理事會(huì)（European Polar Board）的調(diào)研項(xiàng)目。

需要指出的是，盡管五個(gè)北冰洋沿海國有義務(wù)推進(jìn)北極科考的國際合作，但它們也加強(qiáng)了對北極航道的控制力度，例如采取了強(qiáng)制導(dǎo)航和頒發(fā)航道使用許可證制度，限制了非北極國家自由出入北極的權(quán)利。[3]因此，德國的北極科考將面臨來自北極國家越來越多的制度性約束。

德國北極外交的國際制度支撐

從德國的視角來看，非北極國家參與開發(fā)北極自然資源，需要依靠相關(guān)的國際法等國際規(guī)制支撐。這些國際規(guī)制包括制定高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保制度、應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境污染的國際合作制度，以及破壞環(huán)境問責(zé)制度。因此，德國承諾始終遵守并號召繼續(xù)施行《聯(lián)合國海洋法公約》、《國際防止船舶造成污染公約》、《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》等涉北極的國際法文件。

《聯(lián)合國海洋法公約》是北極治理最權(quán)威的國際法文件，除美國之外的所有北極國家都是簽約國。《聯(lián)合國海洋法公約》對北冰洋沿海國的領(lǐng)土主權(quán)、海事管轄權(quán)、環(huán)保義務(wù)進(jìn)行了界定，并允許這些國家在各自專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)可采取強(qiáng)制性措施阻止外國船舶污染海洋的行為。[4]2008年，環(huán)北冰洋五國聲明不會(huì)締結(jié)一個(gè)類似于《南極條約》的北極治理?xiàng)l約，但宣布承諾遵守《聯(lián)合國海洋法公約》，[5]要求德國等非北極國家的北極科考活動(dòng)也必須遵守《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定。

國際海事組織（International Maritime Organization， IMO）是制定北極航運(yùn)管理規(guī)制的權(quán)威機(jī)構(gòu)。1973年IMO制定的《國際防止船舶造成污染公約》是與北極海洋環(huán)境安全有關(guān)的國際法文件，該公約有效推動(dòng)了礦業(yè)公司和海運(yùn)企業(yè)發(fā)展環(huán)境友好型科技。在《國際防止船舶造成污染公約》的框架內(nèi)，德國發(fā)起了在北冰洋等生態(tài)環(huán)境極為脆弱的海域設(shè)置最為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，力圖將部分或全部北冰洋海域劃設(shè)為控制碳排放的特殊航區(qū)，建立類似于南極海域的專門航海制度，其中包括強(qiáng)制使用低污染燃油、減少廢水排放等。2002年，IMO出臺了《在北極冰覆蓋水域內(nèi)船舶航行指南》， 2009年，德國作為IMO的A類理事國，推動(dòng)制定了《極地水域船舶航行安全規(guī)則》（Polar Code），為冰海航行的船舶及船員設(shè)立了技術(shù)要求，提出了比《國際防止船舶造成污染公約》更為嚴(yán)格的廢水、廢氣、廢物排放標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了北極航運(yùn)管理制度的空白。

《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic）是保護(hù)東北大西洋環(huán)境的首創(chuàng)性國際法律文件，覆蓋面包括延伸到北極點(diǎn)的大西洋東北部海域，其運(yùn)行機(jī)制為“奧斯巴委員會(huì)”（OSPAR Commission）。德國和丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典等北極理事會(huì)成員國都簽署了該公約。奧斯巴委員會(huì)還引入了“海洋（特別是北冰洋）環(huán)境質(zhì)量常規(guī)評估機(jī)制”，密切監(jiān)測北極地區(qū)的石油和天然氣開發(fā)所造成的環(huán)境污染。德國在奧斯巴委員會(huì)內(nèi)非?；钴S，號召構(gòu)建一個(gè)包括北冰洋在內(nèi)的全球性海洋環(huán)保網(wǎng)絡(luò)，并與其他成員國一起制定針對北極地區(qū)的專門性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這將有效推動(dòng)《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）等國際法規(guī)在北極的適用。此外，德國也是東北大西洋漁業(yè)委員會(huì)（North East Atlantic Fisheries Commission）的成員國。

由于北冰洋沿岸國的主權(quán)聲索區(qū)存在重疊，劃界爭端的沖突升級不僅威脅地區(qū)穩(wěn)定，還危及歐洲的安全利益。德國作為歐盟最強(qiáng)大的成員國，大力支持通過建立軍事信任、加強(qiáng)國際溝通和協(xié)調(diào)等預(yù)防性措施來避免爆發(fā)沖突，力求建立一個(gè)包括所有北極國家在內(nèi)的多邊安全保障體系，通過獲取在國際組織中的議題設(shè)置權(quán)和制度建設(shè)權(quán)來鞏固德國在北極事務(wù)中的影響力。

德國北極外交戰(zhàn)略的實(shí)踐路徑

對于德國來說，確保用一種謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的方式開發(fā)北極資源至關(guān)重要。德國不僅要維護(hù)本國的北極權(quán)益，還需尊重北極國家、北極原住民和國際社會(huì)的利益。因此德國將在不同維度的國際雙邊和多邊協(xié)商平臺中開展北極外交，促進(jìn)在科學(xué)領(lǐng)域和北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)域內(nèi)的國際合作。

制度性介入是德國參與北極治理最現(xiàn)實(shí)、最有效的途徑，不僅較易實(shí)現(xiàn)，而且政治敏感度較低。建立于1996年北極理事會(huì)是北極治理的權(quán)威平臺，也是德國北極外交的重要場所。隨著北極問題的逐漸升溫，北極理事會(huì)的影響力也不斷增大，逐漸從最初的對話磋商平臺演變?yōu)槭聦?shí)上的國際組織。2011年，具有普遍約束力的《北極搜救合作協(xié)議》的出臺，標(biāo)志著北極理事會(huì)一改咨詢顧問、清談磋商的務(wù)虛職能，將在應(yīng)對氣候變化、保證北極地區(qū)原住民的正常生活、海洋環(huán)境保護(hù)、合理商業(yè)開發(fā)北極問題上有更多作為。[6]這也意味著北極八國徹底拋棄建立《北極條約》的方式來管理北極，而是通過強(qiáng)化現(xiàn)有國際機(jī)構(gòu)的職能，提高非北極國家介入北極事務(wù)的門檻，進(jìn)一步強(qiáng)化北極理事會(huì)在北極治理中的主導(dǎo)作用。

2013年5月北極理事會(huì)通過了具有法律約束力的《北極地區(qū)海上溢油污染事故防備和應(yīng)對合作協(xié)議》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic），標(biāo)志著北極理事會(huì)進(jìn)入建章立制的關(guān)鍵期，并對北極治理格局及國際安全態(tài)勢產(chǎn)生重大影響，其加速機(jī)制化的趨勢引起各國北極戰(zhàn)略的調(diào)整。德國已充分認(rèn)識到北極八國在北極理事會(huì)中的特權(quán)地位，為了贏得北極國家對德國的好感，德國充分發(fā)揮其北極理事會(huì)觀察員國的身份，成為第一個(gè)以實(shí)際行動(dòng)支持該協(xié)議的非北極國家，并主動(dòng)在北極理事會(huì)框架內(nèi)開展海洋污染防治的技術(shù)合作。德國被公認(rèn)在北極科考、海洋科技、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域擁有高度專業(yè)化的知識，積極參與北極理事會(huì)下設(shè)的具有高科技要求的工作組項(xiàng)目。為了將科技優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為身份優(yōu)勢，德國建議：如果觀察員國能夠解決類似于海洋污染等高難度問題，是否能依據(jù)貢獻(xiàn)力的大小適當(dāng)擴(kuò)大其在北極理事會(huì)的參與權(quán)。

歐盟是北極國家最大的經(jīng)貿(mào)與安全合作伙伴。德國與歐盟在北極地區(qū)的利益訴求基本一致，因此，德國支持歐盟在北極事務(wù)中扮演積極的角色，采取多邊+雙邊的外交方式，積極推動(dòng)歐盟與德國共同參與北極治理，從而進(jìn)一步穩(wěn)固德國在北極地區(qū)的發(fā)言權(quán)。為了保證歐盟對北極問題的持續(xù)關(guān)注及其北極政策的連貫性，德國利用自身事實(shí)上的“歐盟領(lǐng)導(dǎo)者”的地位，不斷促使歐盟在北極問題上形成共同的外交與安全政策，在歐盟的環(huán)境保護(hù)、極地科研、能源和原材料、海運(yùn)貿(mào)易、遠(yuǎn)洋漁業(yè)等領(lǐng)域中，不斷抬升北極的重要性，使得歐盟將北極政策納入到長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃之中。

歐盟已向北極理事會(huì)提交了希望成為永久性觀察員的申請。在過去的十年中，歐盟為北極科研活動(dòng)提供了20億歐元的資金。由于地理位置和政治聯(lián)系上的優(yōu)勢，芬蘭、丹麥、瑞典這三個(gè)北極理事會(huì)的成員也是歐盟的成員國，隨著冰島加入歐盟的步伐不斷加快，一半的北極理事會(huì)成員國也是歐盟成員，此外，德國、意大利、英國、法國也是北極理事會(huì)的觀察員國，歐盟已經(jīng)完成了加入北極理事會(huì)的輿論準(zhǔn)備。除此之外，挪威與歐盟還達(dá)成了挪威參與歐盟軍事危機(jī)管理的協(xié)議，加拿大、美國和俄羅斯是歐盟的戰(zhàn)略伙伴。歐盟可以通過共享構(gòu)建多邊公約的成功經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)國際安全協(xié)調(diào)、建立持久廣泛的互信措施等方式來支持北極理事會(huì)的工作，凸顯歐盟在北極事務(wù)中保護(hù)環(huán)境、提供公共產(chǎn)品的作用，加強(qiáng)北極國家在北極治理中對歐盟的依賴。[7]歐盟擁有的這些國際制度資源同樣也可被德國所用。

除了推動(dòng)歐盟與北極理事會(huì)在國際組織層面的交往，德國還加強(qiáng)與北極國家的雙邊交流與合作，例如丹麥就是德國北極戰(zhàn)略的重要合作伙伴。德國與北極國家不僅討論雙方共同關(guān)心的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)開發(fā)問題，還推動(dòng)共同投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目合作。此外，德國還與中國、意大利等北極理事會(huì)常任觀察員國圍繞北極科考、北極航運(yùn)、環(huán)境保護(hù)等議題展開合作。

雖然德國始終堅(jiān)持和平的目的來開發(fā)北極，但也認(rèn)識到在共同開發(fā)北極的過程中存在安全風(fēng)險(xiǎn)，為此，德國認(rèn)為囊括所有北極國家的北約可以為解決北極安全事務(wù)提供一個(gè)合適的多邊論壇，并且可以加入北極安全部隊(duì)圓桌會(huì)議（the Arctic Security Forces Roundtable ，ASFR）等其他安全機(jī)制，德國是該機(jī)制的觀察員國，自然具有身份優(yōu)勢。

德國北極外交的另一個(gè)關(guān)注點(diǎn)聚焦在北極原住民身上。全球變暖顯著影響著北極原住民的生存環(huán)境、謀生方式和文化傳承，德國主張國際社會(huì)應(yīng)該保護(hù)他們決定在自己家園進(jìn)行自由生活的權(quán)利。由于北極經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)域多在原住民居留地，考慮到這種聯(lián)系，德國尊重當(dāng)?shù)鼐用駥︻I(lǐng)土及其管轄權(quán)的聲明，確保他們能夠共享北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利，逐漸適應(yīng)生活環(huán)境的變化。

結(jié) 語

從地緣政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的視角來看，北極地區(qū)的變化將會(huì)帶來全球效應(yīng)。目前德國的北極外交實(shí)踐，已經(jīng)顯示出將北極地區(qū)作為其國際戰(zhàn)略支點(diǎn)的趨勢。德國一再強(qiáng)調(diào)和平、綠色、科技、可持續(xù)開發(fā)北極資源的必要性，以本國擁有的經(jīng)濟(jì)、科技、國際制度優(yōu)勢彌補(bǔ)作為非北極國家的身份劣勢，這種實(shí)事求是的做法值得中國借鑒。綜上所述，德國的北極戰(zhàn)略是在全球碳政治的大背景下，以《聯(lián)合國海洋法公約》等權(quán)威國際法文件作為德國參與北極治理的合法性依據(jù)，通過多邊與雙邊相結(jié)合的方式，鞏固德國在北極理事會(huì)的存在感與影響力，為全面開發(fā)北極做好準(zhǔn)備?？梢灶A(yù)見的是，具有科技、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的德國與北極國家的合作必將進(jìn)一步深化，這為中國思考自身優(yōu)勢與提升在北極事務(wù)中的話語權(quán)提供了有益啟發(fā)。

【本文是作者主持的2014年度國家社科基金項(xiàng)目《北極地區(qū)國際組織建章立制及中國參與路徑研究》（項(xiàng)目編號：14CGJ009）的階段性成果】

（作者系北京第二外國語學(xué)院國際問題研究中心研究員）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）

[1] Germany Federal Foreign Office： “Guidelines of the Germany Arctic Policy”， www.auswaertiges-amt.de

[2] Germany Federal Foreign Office： “International Arctic Conference at the Federal Foreign Office ” http：//www.auswaertiges-amt.de/EN/Aussenpolitik/InternatRecht/Einzelfragen/Arktis/140410_Arktis_Konferenz_B%C3%B6hmer.html

[3] 柳思思：《“近北極機(jī)制”的提出與中國參與北極》，載《社會(huì)科學(xué)》，2012年第10期，第34頁。

[4] United Nations Convention on the Law of the Sea，Article 234， 1982. http：//www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/UNCLOS-TOC.htm

[5] The Ilulissat Declaration——Arctic Ocean Conference，Ilulissat， Greenland，27-28 May 2008， http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf

[6] Arctic council， Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic， Article 2，Objective of this Agreement，2011，p2.

[7] 楊劍：《北極航道：歐盟的政策目標(biāo)和外交實(shí)踐》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2013年第3期，第43頁。