淺析我國(guó)土地制度現(xiàn)狀及改革思考

王金河

摘 要：當(dāng)前我國(guó)土地制度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，暴露出在所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)方式、兼業(yè)勞動(dòng)存在、土地流轉(zhuǎn)受限等現(xiàn)實(shí)問題。借鑒國(guó)內(nèi)成都、嘉興、蘇州的成功經(jīng)驗(yàn)，提出賦予更充分的保障的土地使用權(quán)、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與市場(chǎng)、強(qiáng)化排他農(nóng)地使用權(quán)以及土地制度改革的政策支持等我國(guó)土地改革的新思路。

關(guān)鍵詞：土地制度、土地流轉(zhuǎn)、改革

改革開放以來，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)形勢(shì)改變，家庭承包帶來的種種問題和弊端逐步暴露出來，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸，對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行改革已迫在眉睫。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

（一）所有權(quán)的界定不明晰且產(chǎn)權(quán)殘缺

現(xiàn)行土地制度明確規(guī)定：農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制。農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，但實(shí)踐中卻無法行使，且土地權(quán)益受到多方侵蝕和侵占。由于土地產(chǎn)權(quán)的不完善和不清晰，在我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)方面存在嚴(yán)重的漏洞和缺陷。各地政府通過土地征用的方式，以全民所有制侵犯農(nóng)村土地集體所有權(quán)和業(yè)已通過合同方式確定的農(nóng)民土地合法承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；甚至使用行政權(quán)力進(jìn)行侵占。而且長(zhǎng)期以GDP 作為政績(jī)考核的主要指標(biāo)，造成一些地方政府在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)通過土地財(cái)政來獲得財(cái)政資金和城市化建設(shè)快速發(fā)展，政府占用農(nóng)村集體土地的情況不斷發(fā)生。由于我國(guó)相關(guān)法律體系不完善，土地征用過程中廣大農(nóng)民土地權(quán)益不能得到保障，成為地方社會(huì)矛盾主要導(dǎo)火索，甚至屢有土地拆遷補(bǔ)償導(dǎo)致的“流血事件”，影響了我國(guó)安定和諧的社會(huì)秩序。

（二）土地經(jīng)營(yíng)方式分散

我國(guó)數(shù)量龐大的農(nóng)民長(zhǎng)期依附于土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)分散化、零碎化嚴(yán)重，。而家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制延續(xù)了經(jīng)營(yíng)分散化的特點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料，我國(guó)目前農(nóng)戶總數(shù)為19308.8萬戶，而經(jīng)營(yíng)的耕地面積只有13003.92萬公頃，平均每戶經(jīng)營(yíng)耕地只有0.67公頃，而且其中30.35%的農(nóng)戶戶均耕地在0.2公頃以下，戶均不到1公頃的占總戶數(shù)的53.04%，戶均3.4公頃以上耕地不足0.5%。農(nóng)村是新增人口的重災(zāi)區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致的耕地流失；城市化進(jìn)程導(dǎo)致的耕地被侵占，盡管中央政府幾次出臺(tái)政策允許和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，但在目前看來流轉(zhuǎn)的土地?cái)?shù)量和范圍比例還很低，農(nóng)村土地的細(xì)碎化情況并未得到明顯緩解。蔬菜種植、瓜果生產(chǎn)等因不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而使農(nóng)民增收、農(nóng)村富裕受到很大制約。

（三）兼業(yè)勞動(dòng)廣泛存在

受兩千多年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，兼業(yè)勞動(dòng)成為我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的典型經(jīng)濟(jì)特征。一塊土地上往往存在多種農(nóng)作物，且農(nóng)產(chǎn)品大部分用于自給自足，缺乏市場(chǎng)交易的動(dòng)力，兼業(yè)化阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，成為農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展擴(kuò)大的絆腳石。從市場(chǎng)交易費(fèi)用角度來看，兼業(yè)化減少了市場(chǎng)交易的產(chǎn)品種類、頻率、地域范圍等，從而較好地節(jié)約了交易費(fèi)用，但農(nóng)戶所生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品商品化程度低，不能體現(xiàn)不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上的比較優(yōu)勢(shì)，制約和影響農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工和發(fā)展。第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引大量農(nóng)村人才和資金，造成農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量減少、質(zhì)量下降。持續(xù)農(nóng)業(yè)資源流失和農(nóng)業(yè)投入不足，對(duì)我國(guó)的糧食生產(chǎn)造成極大沖擊。

（四）土地流轉(zhuǎn)受限

我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期依附于土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，土地利用效率低，經(jīng)濟(jì)效益差。土地作為生產(chǎn)要素不能以資本形式參與生產(chǎn)。究其原因生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的前提條件要求生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)。而在我國(guó)，土地這一生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)受其屬性和中國(guó)傳統(tǒng)思想影響而顯得非常復(fù)雜。農(nóng)民不能沒有土地這一思想根深蒂固。而我國(guó)目前“二元化”的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，使得農(nóng)業(yè)人口即使從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但其社會(huì)保障卻仍然被牢牢地束縛在土地上?，F(xiàn)階段對(duì)農(nóng)民來說，其應(yīng)得到社會(huì)保障仍然是以土地為核心。在缺乏完善的社會(huì)保障制度的情況下，農(nóng)民能依賴的社會(huì)保障仍然是具有長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地。而現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)沒有以市場(chǎng)為主導(dǎo)，仍然以政府為推手，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)民出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一做法威脅到了農(nóng)民土地生產(chǎn)收入和保障，當(dāng)然遭到農(nóng)民的抵制和反對(duì)，是造成我國(guó)很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作不能順利進(jìn)行的關(guān)鍵制約因素。

二、我國(guó)各地農(nóng)村土地制度改革嘗試和探索的成功經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)我國(guó)土地制度歷史遺留所造成的漏洞和缺陷，解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的問題，各地充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在農(nóng)村土地制度改革方面比較成功的模式主要有以下幾種：

（一）“成都模式”

2003年開始，四川成都市順利進(jìn)行土地整理、拆院并院、確權(quán)登記、建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)等土地改革嘗試和探索，緊密圍繞著“明晰產(chǎn)權(quán)，完善權(quán)能，促進(jìn)流轉(zhuǎn)，管好用途”的目標(biāo)逐步推廣和展開進(jìn)行。成都農(nóng)地制度改革以土地整理和拆院并院為契機(jī)，創(chuàng)造性的探索農(nóng)村土地股份制改革，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和建設(shè)用地指標(biāo)置換，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民集中居住。成都市農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效：一是明確了農(nóng)民擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，使其能夠成為自主選擇是否以及如何轉(zhuǎn)讓土地的有關(guān)權(quán)利，為促進(jìn)土地和勞動(dòng)力等要素在城鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移流動(dòng)創(chuàng)造了條件；二是確立對(duì)農(nóng)民地權(quán)保護(hù)，推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)，提高了土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)；三是搭建了土地交易平臺(tái)，為土地要素流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

（二）“嘉興模式”

浙江嘉興對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了卓有成效的探索，實(shí)行的“兩分兩換”方案。就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，建設(shè)農(nóng)村新居和土地流轉(zhuǎn)分開，可用所原來農(nóng)民手中的農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以手中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障。 這一探索和改革的具體措施包括：首先，在條件成熟鄉(xiāng)鎮(zhèn)村進(jìn)行以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方的試點(diǎn)。也就是在農(nóng)民自愿有償?shù)幕A(chǔ)上鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民放棄宅基地，并由政府財(cái)政為購(gòu)買商品房提供額度補(bǔ)貼、以新型農(nóng)村社區(qū)置換搬遷安置房、置換商業(yè)經(jīng)營(yíng)用房等多種置換形式。其次，進(jìn)行以承包地?fù)Q取社會(huì)保障的試點(diǎn)探索。具體講，就是在堅(jiān)持國(guó)家土地承包政策一貫性、穩(wěn)定土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，保持農(nóng)用地用途不變、農(nóng)用地量與質(zhì)不變，以農(nóng)民原來所獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換股權(quán)、置換農(nóng)民的社會(huì)保障，以最大程度流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。通過“兩分兩換”，一方面使在城鎮(zhèn)已就業(yè)且有社會(huì)保障的“農(nóng)民工”能夠落戶城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲某擎?zhèn)居民；另一方面，通過這種宅基地的有償置換及土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大了農(nóng)村耕地面積，積極有效探索了農(nóng)村宅基地有償使用。“嘉興模式”通過這種宅基地置換和土地流轉(zhuǎn)有益探索，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的集約化經(jīng)營(yíng)和發(fā)展農(nóng)民進(jìn)一步集中居住的同時(shí)，也有利于推動(dòng)廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向市民的真正轉(zhuǎn)變，以此實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展，也為縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展探索出一條切實(shí)可行的道路。

（三）“蘇州模式”

江蘇省蘇州市進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的具體措施是以“三置換+三集中+三合作+三統(tǒng)籌”。“三置換”是經(jīng)過一定的合法程序和市場(chǎng)化運(yùn)作，農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會(huì)保障和社區(qū)住房。“三集中”是指所有城鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)向規(guī)劃的村鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，所有的農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，所有的農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中。“三合作”是指農(nóng)民社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作三種合作制形式，確保了在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中農(nóng)民群體整體穩(wěn)定?！叭y(tǒng)籌”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)制，使蘇州的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展呈現(xiàn)出可持續(xù)性。“蘇州模式”注重解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差距，穩(wěn)定順利實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化改造，確保了農(nóng)民利益，解決了政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與的問題，完成土地在城鄉(xiāng)間的流轉(zhuǎn)，城市獲得了發(fā)展空間，而農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間和諧發(fā)展。

三、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的對(duì)策建議

目前我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度業(yè)已嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并暴露出諸多問題。借鑒國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的成功模式，我國(guó)土地制度的調(diào)整與改革應(yīng)從以下方面進(jìn)行改革，統(tǒng)籌兼顧，探索建立符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和需要的土地制度。

（一）賦予農(nóng)民完整而有法律保障的合法土地使用權(quán)

我國(guó)土地問題的核心是有保障的所有權(quán)、使用權(quán)。只有進(jìn)一步確認(rèn)并保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能夠解決目前諸多制約因素和矛盾。在農(nóng)村土地集體所有這一前提下，明晰產(chǎn)權(quán)主體需要強(qiáng)化使用權(quán)，使農(nóng)民利益得到長(zhǎng)期而有效的保障。在“穩(wěn)定所有權(quán)、完善承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的前提下，對(duì)集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，并給予登記頒證。穩(wěn)定而有保障的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)擴(kuò)大土地投資，實(shí)施集約經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、提高資源配置和實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營(yíng)，都將起到極大作用。一是使土地承包權(quán)穩(wěn)定化。修改《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，以法律形式確認(rèn)和維護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)。二是修改《土地管理法》中農(nóng)戶宅基地及其房屋的規(guī)定。原農(nóng)村只有宅基使用證，而房屋沒有所有權(quán)證是不完善的財(cái)產(chǎn)權(quán)，核發(fā)相關(guān)產(chǎn)權(quán)證書，允許市場(chǎng)交易、置換和進(jìn)行銀行抵押。三是將集體所有的建設(shè)用地予以股權(quán)化。允許村集體組織在國(guó)家許可的情況下，通過土地市場(chǎng)交易、置換非農(nóng)建設(shè)用地，以發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

（二）健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與市場(chǎng)

建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，培育統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程。因地制宜實(shí)施多種土地流轉(zhuǎn)模式，建立有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可通過“招拍掛”等競(jìng)標(biāo)方式來進(jìn)行確定流轉(zhuǎn)對(duì)象和確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。首先，在繼續(xù)確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善和規(guī)范現(xiàn)存口頭協(xié)議、官方行為等形式的土地流轉(zhuǎn)，才能順利實(shí)施土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化改革。十七屆三中全會(huì)開始許可農(nóng)民轉(zhuǎn)讓原承包為期30年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以采取包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種具體形式，以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益，建立以市場(chǎng)化價(jià)格為核心的健康有序土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。其次，市場(chǎng)是資源優(yōu)化配置的有效手段和必經(jīng)之路，在基于土地合法轉(zhuǎn)讓、明晰界定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)形成和完善能夠讓農(nóng)民或其代理人在自愿基礎(chǔ)上，主導(dǎo)成為配置土地資源的交易主體，真正實(shí)現(xiàn)合作共贏。

（三）強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)的排他性

破除農(nóng)地所有權(quán)對(duì)使用權(quán)的顯性或隱性控制， 限制政府利用行政權(quán)力對(duì)土地的任意處置。征地作為國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)利，應(yīng)嚴(yán)格限制于“公共利益需要”。必須遵守“征地按市價(jià)補(bǔ)償”的基本原則，尤其是給農(nóng)民以足夠的土地征用補(bǔ)償，以保障被征地農(nóng)民的利益。黨的十八大報(bào)告提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。由此可以看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新動(dòng)向：一是在政府供應(yīng)土地模式上，增加農(nóng)民在土地增值收益中分配的比重，甚至有消息稱，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可能是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍以上；二是農(nóng)民出售土地獲得溢價(jià)收益，由地方政府以稅收的獲取，以增加地方政府的積極性和實(shí)力。要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，并提出通過明確地界定公共利益來縮小強(qiáng)制征地的范圍。同時(shí)，要完善征地補(bǔ)償機(jī)制，合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步轉(zhuǎn)向市價(jià)補(bǔ)償，使農(nóng)民同樣享受市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的收益。

（四）農(nóng)村土地制度改革需要政策支持

我國(guó)目前土地制度改革必須在有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入探索農(nóng)村社保體系完善、金融支持等相關(guān)制度改革。推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，必須做好：一是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程，為土地流轉(zhuǎn)解除后顧之憂；二是推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，為農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)提供資金保障；三是繼續(xù)加大政府對(duì)農(nóng)村教育的政策支持和資金投入；四是加強(qiáng)農(nóng)村基層的民主建設(shè)；五是防止非農(nóng)資本侵害農(nóng)民利益。全國(guó)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的逐步建立，農(nóng)村的融資渠道會(huì)逐漸增多，在這些資本參與農(nóng)村建設(shè)的過程當(dāng)中，要防止這些資本與民爭(zhēng)利、剝削農(nóng)民。

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的整體思路是在確定農(nóng)民土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，多措并舉，積極建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng)，保障和擴(kuò)大農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，將農(nóng)村土地制度改革引向市場(chǎng)化之路。

參考文獻(xiàn)

[1]陳俊梁.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“蘇州模式”研究[J].理論參考，2010（12）.

[2]劉曉飛.對(duì)改革農(nóng)村土地制度的思考[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（11）.

[3]韋加慶.國(guó)外土地制度變革對(duì)我國(guó)的啟示[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010（06）.

[4]孫建波.嘉興模式農(nóng)村土地制度創(chuàng)新嘗試[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（03）.

[5]阮建青.中國(guó)農(nóng)村土地制度的困境實(shí)踐與改革思路土地制度與發(fā)展國(guó)際研討會(huì)綜述[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（07）.