淺析旅游資源管理與保護(hù)

易嶸+李偉

摘 要：本文探討國(guó)內(nèi)外旅游資源管理體制。在此基礎(chǔ)上，比較了中國(guó)與美國(guó)旅游資源管理體制的異同。指出了我國(guó)的旅游資源管理存在的問(wèn)題，綜述了我國(guó)學(xué)者對(duì)于旅游資源管理與保護(hù)體制改革的探索，提出了我國(guó)旅游資源管理體制改革創(chuàng)新的方向。

關(guān)鍵詞：旅游資源；旅游資源管理體制

一、前言

旅游資源是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是旅游學(xué)術(shù)研究的重要內(nèi)容。但人們對(duì)旅游資源的認(rèn)識(shí)和相關(guān)研究卻滯后于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐，從旅游學(xué)術(shù)研究發(fā)展過(guò)程來(lái)看，早期階段的旅游學(xué)術(shù)研究?jī)H僅是關(guān)注旅游活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)影響，直到二戰(zhàn)結(jié)束、世界旅游也經(jīng)歷近百年之久，旅游學(xué)術(shù)研究進(jìn)入第二階段，即“全面發(fā)展階段”之后，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域才對(duì)旅游資源的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)了針對(duì)性的研究。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，世界旅游學(xué)術(shù)研究開(kāi)始向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜，人們更加關(guān)心旅游和旅游業(yè)的健康發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題成為人類(lèi)關(guān)注的核心問(wèn)題，關(guān)注重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移推動(dòng)了旅游資源研究的深化和擴(kuò)展，特別是自然資源和人文資源保護(hù)的理念、方法和技術(shù)等領(lǐng)域，逐步成為旅游資源學(xué)術(shù)研究的核心內(nèi)容，使人類(lèi)對(duì)旅游資源的研究由開(kāi)發(fā)利用轉(zhuǎn)向保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，也使旅游資源的理論體系逐步走向完善和成熟。

我國(guó)關(guān)于旅游資源學(xué)的相關(guān)研究開(kāi)始得較晚。從20世紀(jì)80年代中國(guó)現(xiàn)代旅游業(yè)的起步開(kāi)始，至今也僅有三十的時(shí)間，對(duì)旅游資源的概念、構(gòu)成、分類(lèi)、評(píng)價(jià)及開(kāi)發(fā)的理論與方法等，也是引進(jìn)、學(xué)習(xí)國(guó)外的學(xué)術(shù)成果開(kāi)始到逐步走向創(chuàng)新研究。隨著我國(guó)一個(gè)重要的法規(guī)性文件，即《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》和三個(gè)重要的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，GB/T 18971—2003《旅游規(guī)劃通則》、GB/T17775—2003《旅游區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》、GB/T 18972—2003《旅游資源分類(lèi)、調(diào)查與評(píng)價(jià)》的實(shí)施，對(duì)一些在學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論不一的概念和理論問(wèn)題進(jìn)行了技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一了實(shí)踐口徑，對(duì)相關(guān)理論研究也起到了引導(dǎo)和推動(dòng)作用[1]。

二、國(guó)外旅游資源管理體制

在旅游資源管理與開(kāi)發(fā)方面，人們常常援引外國(guó)的管理模式。外國(guó)模式大致有兩類(lèi)。即以美國(guó)為代表的歐美模式和前蘇聯(lián)模式[2]。

（一）美國(guó)國(guó)家公園體系管理體制

美國(guó)是世界公認(rèn)的最早以國(guó)家力量介入自然文化遺產(chǎn)保護(hù)和最早提出世界遺產(chǎn)地概念的國(guó)家。也是自然文化遺產(chǎn)保護(hù)較為成功的國(guó)家。目前，美國(guó)的自然文化遺產(chǎn)體系，主要由國(guó)家公園（由內(nèi)務(wù)部國(guó)家公園管理局管理）、國(guó)家森林（由農(nóng)業(yè)部林業(yè)局管理）、國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)（由內(nèi)務(wù)部魚(yú)和野生動(dòng)物管理局管理）國(guó)土資源保護(hù)區(qū)（由內(nèi)務(wù)部土地管理局管理）、州立公園（一般由各州政府的自然資源部管理）和某些博物館等組成。其中的國(guó)家公園體系規(guī)模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然資源和文化資源[3]。其主要特點(diǎn)是：

1、行政上實(shí)行一元化垂直領(lǐng)導(dǎo)。美國(guó)的國(guó)家公園體系的管理者為內(nèi)政部國(guó)家公園管理局。該局成立于1916年， 專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的國(guó)家公園事務(wù)。1935年通過(guò)的歷史紀(jì)念地保護(hù)法規(guī)定將國(guó)家文化資源和自然資源統(tǒng)一交由國(guó)家公園管理局管理。由于國(guó)家公園管理體系隸屬關(guān)系明確，國(guó)家公園體系各組成單位所在地政府沒(méi)有權(quán)利管理國(guó)家公園管理局所屬區(qū)域，即使是治安也由國(guó)家公園管理局獨(dú)立執(zhí)行。

2、規(guī)劃管理高度集中。美國(guó)國(guó)家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)由國(guó)家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心全權(quán)負(fù)責(zé)，獨(dú)家壟斷操作。丹佛設(shè)計(jì)中心的職員有風(fēng)景園林師， 生物、生態(tài)、地質(zhì)、水文、氣象等方面的專(zhuān)家學(xué)者，還有經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類(lèi)學(xué)的專(zhuān)家。這一方面保證了規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量，另一方面又阻止了違反規(guī)劃事情的發(fā)生[4]。

3、管理與經(jīng)營(yíng)分離。1965年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《特許經(jīng)營(yíng)法》，規(guī)定國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)不得從事商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，公園內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的辦法委托經(jīng)營(yíng)，管理機(jī)構(gòu)從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收入中提取一定比例的費(fèi)用用于改善公園管理。國(guó)家公園機(jī)構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非贏利機(jī)構(gòu)，專(zhuān)注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，日常開(kāi)支由聯(lián)邦政府撥款解決。特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，形成了管理者和經(jīng)營(yíng)者角色的分離，避免了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的弊端[5]。

4、公眾參與與社會(huì)支持。美國(guó)全國(guó)國(guó)家公園的工作人員只有115萬(wàn)人， 旅游旺季時(shí)招聘1萬(wàn)人，參加服務(wù)的志愿者達(dá)8萬(wàn)多人。國(guó)家公園的大量接待服務(wù)和環(huán)保工作由志愿者協(xié)助完成。國(guó)家公園的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)一部分來(lái)自社會(huì)各界的捐贈(zèng)。

美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)內(nèi)外都有大量的科學(xué)家，對(duì)國(guó)家公園的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理進(jìn)行了長(zhǎng)期的研究。他們圍繞著“為什么設(shè)立、設(shè)立范圍”或“保護(hù)目標(biāo)、范圍、方法和措施”，行了大量的研究論證，為國(guó)家公園各層級(jí)決策者提供了充分的科學(xué)依據(jù)。來(lái)自政府和非政府的各類(lèi)研究基金， 都能有效地用于生物多樣性保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)、外來(lái)物質(zhì)入侵、病蟲(chóng)害防治方法、火災(zāi)控制方法、資源利用方式、保護(hù)監(jiān)測(cè)方法以及歷史文化資源等方面的研究，使各項(xiàng)管理工作具有很高的科技含量。

（二）前蘇聯(lián)自然與文化資源管理體制

一切自然與文化資源均歸國(guó)家所有，完全由政府管理、政府接待、政府保護(hù)， 其管理經(jīng)費(fèi)與員工開(kāi)支全部由國(guó)家包攬。這一模式排斥任何形式的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。這是高度集權(quán)的行政指令式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在遺產(chǎn)管理中的表現(xiàn)。實(shí)施政事合一，事企合一，表現(xiàn)在各資源行政部門(mén)即是資源的所有者、監(jiān)護(hù)者，又是資源的管理者和經(jīng)營(yíng)者，這些部門(mén)既有資源保護(hù)的職能，又有服務(wù)接待和社區(qū)管理的職責(zé)。自然與文化資源保護(hù)和管理的經(jīng)費(fèi)與員工開(kāi)支由國(guó)家包攬，由于財(cái)政撥款有限，所以資源的保護(hù)和管理資金嚴(yán)重不足，這不利于自然和文化資源的可持續(xù)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。自1999年起，俄羅斯對(duì)旅游業(yè)表現(xiàn)出了前所未有的重視，普京就任后對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模重組。機(jī)構(gòu)改革后，俄政府成立了規(guī)模龐大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貿(mào)易部，新建的旅游局成為該部的眾多部門(mén)之一。此舉表明，政府已經(jīng)不再將旅游當(dāng)做一個(gè)非營(yíng)利性的社會(huì)事業(yè)，而是開(kāi)始將旅游業(yè)看做一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)部門(mén)[6]。

三、我國(guó)旅游資源管理體制

按照我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制，旅游資源按照不同屬性，分別由住建部、文物局、林業(yè)局、環(huán)保局、國(guó)土資源局、旅游局等國(guó)務(wù)院主管部管理，并且按其科學(xué)價(jià)值、歷史文化價(jià)值、美學(xué)價(jià)值和地域范圍等劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)，分別由各級(jí)相關(guān)行政主管部門(mén)管理。同時(shí)為了加強(qiáng)資源的保護(hù)和管理，國(guó)家采取立法，設(shè)立了相應(yīng)的行政管理機(jī)構(gòu)，如風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)（或管理局）、文物管理委員會(huì)（或文管所）等，他們作為國(guó)家資源所有者代表，統(tǒng)一實(shí)施管理權(quán)。

（一）建設(shè)部門(mén)的三級(jí)管理體制

國(guó)務(wù)院公布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)劃分為三個(gè)等級(jí)，即縣級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)，并相應(yīng)實(shí)行三級(jí)管理，由各級(jí)人民政府的建設(shè)管理部門(mén)行使管理職權(quán)[7]。1982年，中國(guó)首次設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)，30年間先后審定八批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。截止2012年10月，全國(guó)已設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)962處，總面積約19.75萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積2.06%。風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)自然與文化遺產(chǎn)資源保護(hù)體系和全國(guó)主體功能區(qū)架構(gòu)的重要組成部分，這些風(fēng)景名勝區(qū)已有32個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)被聯(lián)合國(guó)教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄[8]。

三級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)行政管理的職權(quán)劃分分別為：國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部主管全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)，地方各級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作。

（二）旅游部門(mén)五級(jí)管理體制

根據(jù)國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《旅游區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》中的規(guī)定，旅游區(qū)劃分為五級(jí)，以A字表示，從低到高一次為A、AA、AAA、AAAA、AAAAA級(jí)。等級(jí)劃分的評(píng)價(jià)內(nèi)容包括旅游交通、游覽、旅游安全、衛(wèi)生、郵電服務(wù)、旅游購(gòu)物、經(jīng)營(yíng)管理、資源和環(huán)境的保護(hù)、旅游資源吸引力、市場(chǎng)吸引力、接待游客規(guī)模、游客評(píng)價(jià)十二個(gè)方面[1]。

中美旅游資源管理體制的比較，如表1所示

表1 中美旅游資源管理體制比較

中國(guó) 美國(guó)

名稱(chēng) 歷史文化名城、文物保護(hù)單位、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、水利景區(qū) 國(guó)家公園、自然保護(hù)地、歷史紀(jì)念地

所有權(quán) 單一國(guó)家所有制 大多為國(guó)有制，部分自然保護(hù)地和歷史紀(jì)念地屬自治團(tuán)體、企業(yè)或個(gè)人所有

管理部門(mén) 由中央、省、市、縣政府文化、文物、建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保和國(guó)土資源部門(mén)管理，他們作為國(guó)家資源所有者代表，統(tǒng)一實(shí)施管理權(quán) 聯(lián)邦政府內(nèi)政部——國(guó)家公園管理總局——7個(gè)地區(qū)管理局——國(guó)家公園

規(guī)劃體系 各部門(mén)、各學(xué)科規(guī)劃單位和教學(xué)研究單位分別編制規(guī)劃，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、旅游區(qū)分別制定規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，由各行政主管部門(mén)審批。 由聯(lián)邦政府內(nèi)政部國(guó)家公園管理總局下屬丹佛規(guī)劃中心統(tǒng)一編制國(guó)家公園總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和單體規(guī)劃

經(jīng)費(fèi)來(lái)源 管理人員基本工資和部分保護(hù)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥款，職工福利和部分保護(hù)經(jīng)費(fèi)自籌 管理人員薪金全部由國(guó)家財(cái)政撥款，保護(hù)經(jīng)費(fèi)基本上由國(guó)家財(cái)政撥款， 有相當(dāng)多的社會(huì)支助（企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)），少量收取門(mén)票補(bǔ)充環(huán)保和宣傳經(jīng)費(fèi)

經(jīng)營(yíng)機(jī)制 由行政主管部門(mén)下屬的管理機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營(yíng)接待、食宿、購(gòu)物、娛樂(lè)等服務(wù)項(xiàng)目，政事合一、事企合一 國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)不經(jīng)營(yíng)食宿購(gòu)?qiáng)实壬虡I(yè)性業(yè)務(wù)，由政府特許商業(yè)處管理食宿購(gòu)?qiáng)实壬虡I(yè)服務(wù)民營(yíng)企業(yè)

資料來(lái)源：《旅游資源學(xué)教程》，清華大學(xué)出版社，北京交通大學(xué)出版社

四、我國(guó)旅游管理存在的問(wèn)題

（一）所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)混淆

“三權(quán)”混淆是造成我國(guó)國(guó)有旅游資源資產(chǎn)流失的根本原因。實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于管理體制使然，資源的產(chǎn)權(quán)是虛化模糊的。風(fēng)景名勝區(qū)資源管理體制異常混亂，直接導(dǎo)致了風(fēng)景區(qū)旅游資源的所有者、管理者和使用者不分，彼此責(zé)權(quán)利不明。三權(quán)混淆，以行政權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)管理代替所有權(quán)管理，國(guó)家所有權(quán)受到條塊的多元分割，管理部門(mén)被授權(quán)代表國(guó)家行使所有權(quán)，此問(wèn)題帶來(lái)的結(jié)果是誰(shuí)都可以行使所有權(quán)，特別是到了市縣一級(jí)政府，實(shí)際的情況是風(fēng)景資源的土地使用權(quán)可以隨便出讓。國(guó)家對(duì)自然資源的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得不到體現(xiàn)，其收益轉(zhuǎn)化為一些地方、部門(mén)、集體或個(gè)人的利益，造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。在這些開(kāi)發(fā)中，有關(guān)部門(mén)和一些地方政府的職責(zé)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。他們已經(jīng)從公共資產(chǎn)的代表者、管理者、監(jiān)督者，變成了投資者。也就是說(shuō)，不僅其行為是企業(yè)行為，而且其本身也已經(jīng)成了企業(yè)。這種政企不分才是問(wèn)題的根本所在[9]。

（二）產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)性低，資金短缺，自收自支，企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效益

文化、自然遺產(chǎn)和風(fēng)景資源歷來(lái)被認(rèn)為是公益物品或公共財(cái)產(chǎn)資源，應(yīng)由國(guó)家直接管理，而不應(yīng)參與市場(chǎng)流通。但現(xiàn)實(shí)是，由于國(guó)力所限國(guó)家往往沒(méi)有足夠的資金用于資源的維護(hù)和保護(hù)，所以各景區(qū)必須自己籌集保護(hù)資金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，主管?chē)?guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)部每年可支配的用于景區(qū)管理工作的經(jīng)費(fèi)是1000萬(wàn)元，平均每個(gè)景區(qū)8.4萬(wàn)元，但那些較大的景區(qū)，如黃山、廬山等僅職工工資一項(xiàng)每年就需要1000萬(wàn)元以上。在如此緊張的財(cái)政約束下，各景區(qū)早已涉足風(fēng)景名勝資源的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。風(fēng)景、文物等屬于國(guó)有資產(chǎn)，其所有權(quán)當(dāng)然不能進(jìn)入市場(chǎng)流通，但作為特殊形態(tài)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，將其經(jīng)營(yíng)權(quán)納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道，發(fā)揮市場(chǎng)配置效率，從而讓其保值、增值應(yīng)該是合理的。

（三）多重管理，資源權(quán)益歸屬混亂，缺乏統(tǒng)一的管理目標(biāo)，管理效率低下

我國(guó)現(xiàn)行資源管理體制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是多重委托代理。旅游資源的多重管理主要表現(xiàn)在：一方面，由于旅游資源涉及到不同類(lèi)型的資源范疇，作為某類(lèi)旅游資源聚集區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)、旅游區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化名城分別受到建設(shè)、旅游、地質(zhì)、林業(yè)、環(huán)保、文物、宗教等主管行政部門(mén)的控制，即所謂條條管理。另一方面，旅游資源還要受到地方行政部門(mén)的控制，即“塊塊管理”。這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)的管理目標(biāo)往往不一致，每個(gè)管理機(jī)構(gòu)只能在自己的職能范圍內(nèi)行事，勢(shì)必導(dǎo)致管理過(guò)程的不協(xié)調(diào)或管理機(jī)構(gòu)的不合作[10]。

五、對(duì)我國(guó)旅游資源管理與保護(hù)體制創(chuàng)新和改革探索

（一）實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，改革現(xiàn)行旅游資源管理體制

基于我國(guó)旅游資源管理存在的問(wèn)題，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行的旅游資源管理體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新，明晰旅游資源產(chǎn)權(quán)歸屬，其所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，國(guó)家對(duì)旅游資源所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)旅游資源的培育、保護(hù)和發(fā)展走上良性循環(huán)的軌道，使旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益同步實(shí)現(xiàn)[10]。為防止條塊分割等現(xiàn)象的出現(xiàn)，要在中央與地方兩個(gè)層面組建新的風(fēng)景名勝資源管理委員會(huì)，在管委會(huì)下面再成立各級(jí)分支機(jī)構(gòu)，逐級(jí)分清責(zé)任，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)責(zé)任。只有在解決了各方利益的基礎(chǔ)上，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景區(qū)國(guó)有資產(chǎn)保值增值和風(fēng)景資源的可持續(xù)利用與保護(hù)[7]。

（二）實(shí)現(xiàn)旅游資源管理機(jī)制的創(chuàng)新

實(shí)現(xiàn)旅游資源管理機(jī)制創(chuàng)新，即景區(qū)采取現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)模式。旅游景區(qū)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)一般主要由景區(qū)部分項(xiàng)目或設(shè)施市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，景區(qū)上市經(jīng)營(yíng)和景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)三種形式。景區(qū)上市經(jīng)營(yíng)是伴隨著我國(guó)旅游業(yè)和資本市場(chǎng)發(fā)展而出現(xiàn)的一種新的景區(qū)經(jīng)營(yíng)形式。景區(qū)與特定的旅游服務(wù)企業(yè)組合在一起，與上市公司捆綁經(jīng)營(yíng)，上市公司對(duì)景區(qū)實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和管理?，F(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)景區(qū)模式有利于旅游開(kāi)發(fā)和資源保護(hù)，將景區(qū)經(jīng)營(yíng)與管理職能分開(kāi)，作為專(zhuān)司管理職能的委員會(huì)，將不必為經(jīng)營(yíng)權(quán)操心，因?yàn)榭梢詫?shí)行嚴(yán)格的管理。作為經(jīng)營(yíng)者，必須嚴(yán)格搞好建設(shè)，在保護(hù)的前提下經(jīng)營(yíng)。

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