我國中央與地方稅收立法權(quán)劃分的構(gòu)想

張曉瑩

摘 要：就目前我國稅收立法權(quán)高度集中所帶來的缺陷分析，應(yīng)在中央和地方之間合理分配稅收立法權(quán)，賦予地方相應(yīng)的稅收立法權(quán)，以解決稅收立法權(quán)高度集中帶來的弊端。本文主要探討稅收立法權(quán)劃分的原則、合理劃分我國中央與地方稅收立法權(quán)的框架以及建立地方稅收立法的監(jiān)督體制問題。

關(guān)鍵詞：稅權(quán)；稅收立法權(quán)；中央；地方

稅收立法權(quán)是國家政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序制定、實(shí)施、修改和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。目前，我國形式上的稅收立法權(quán)高度集中于中央，這固然有利于遏制地方稅收權(quán)帶來的混亂，但是，我國幅員遼闊，人口眾多，多民族聚居，發(fā)展又極不平衡，中央高度集權(quán)的稅收立法權(quán)體制也使稅收立法權(quán)難以適應(yīng)各地千差萬別的具體情況。有前提地依法賦予地方適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂樟⒎?quán)，可以有利于地方因地制宜地發(fā)揮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

一、稅收立法權(quán)劃分的原則

從我國的歷史來看，我國長期以來以來實(shí)行的是中央集權(quán)制，同時(shí)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，這樣的國情決定了我國不能實(shí)行絕對(duì)的集權(quán)或者絕對(duì)的分權(quán)，而必須堅(jiān)持在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，科學(xué)劃分稅收立法權(quán)，建立一個(gè)科學(xué)的稅收立法體系。參照國際上其他國家（地區(qū)）稅收立法權(quán)限的劃分，我國的中央與地方的稅收立法權(quán)劃分可遵循以下原則：

（一）法定原則

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)，涉及國民切身利益的事應(yīng)以法律的形式確定下來。稅收是國家憑借其公權(quán)力對(duì)國民財(cái)產(chǎn)權(quán)的“侵犯”，盡管其實(shí)質(zhì)是“取之于民，用之于民”。在稅收法律關(guān)系中，征稅機(jī)關(guān)和納稅人處于不平等的法律地位，怎樣平衡稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人間的權(quán)利義務(wù)顯得極為重要。稅收法定主義是基于維護(hù)國庫利益和納稅人利益的平衡而確立的，貫穿于稅收立法、執(zhí)法、司法的始終。這一原則同樣適用于稅收立法權(quán)的劃分。以法律的形式規(guī)范地方的稅收立法，對(duì)地方稅收立法的一些原則性事項(xiàng)用法律加以限定，明確地方稅收法規(guī)的范圍以及立法機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，可以防范地方濫用自己的稅收立法權(quán)，侵害納稅人的權(quán)利和侵蝕中央稅基。

（二）制約原則

地方稅收立法權(quán)與中央相比是一種有限的、不完全的立法權(quán)，地方的稅收立法受制于憲法、法律、行政法規(guī)的原則和精神。賦予地方一定的稅收立法權(quán)是為了地方更多的自主權(quán)來提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)稅收的優(yōu)越性，但地方很有可能利用其稅收立法權(quán)進(jìn)行惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)，而且地方和中央的稅收利益在某些情況下是不一樣的，根據(jù)個(gè)人理性與團(tuán)體理性的原理，如各級(jí)政府都采取最理性的稅收體制，最終帶來的將是整理的非理性。地方公共財(cái)政在獲取相對(duì)獨(dú)立性的同時(shí)可能采取一些不符合中央政府要求的經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)地方來說，其采取的財(cái)稅政策是合理的，但從整體上看，可能違背了國家利益。因此，成功的分權(quán)要求對(duì)地方的稅權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s。借鑒國際上實(shí)行分稅制國家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)地方的稅收立法權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定，使地方稅在一個(gè)較為合理的條件下開征，從而杜絕“亂收費(fèi)”為“亂收稅”。具體來說，可從如下四方面加以限制：首先，不得損害中央的稅收權(quán)益，如不得侵害中央的稅基，不得擅自對(duì)應(yīng)歸屬中央的稅收進(jìn)行減免；其次，不得損害其他地區(qū)的稅收權(quán)益，如進(jìn)行惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)；再次，不得損害當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，如采用不合理的稅率，開征不恰當(dāng)?shù)亩惙N；最后，不得利用稅收設(shè)置區(qū)域性壟斷，如利用稅收阻止外地產(chǎn)品或者服務(wù)的進(jìn)入。

（三）集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合原則

如前所述，我國有著特定的國情，對(duì)國外的模式只能借鑒而不能照搬。一國的財(cái)政劃分首先應(yīng)和該國的政治體制相一致，在分配國家權(quán)力時(shí)首先要考慮國家整體模式，從而相應(yīng)地確定其模式。如果不考慮國家政體，盲目地隨波逐流，與國家的政體性質(zhì)不一致，與政治、經(jīng)濟(jì)制度不符，只會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)。我國的政治制度是集權(quán)式的，集權(quán)有利于保證中央宏觀調(diào)控的有效實(shí)施，有利于社會(huì)政治的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的創(chuàng)造。在當(dāng)前，集權(quán)制的傳統(tǒng)不能摒棄，但在堅(jiān)持集權(quán)的前提下，不能忽視我國東部發(fā)達(dá)、中西部落后的經(jīng)濟(jì)失衡現(xiàn)狀。某一稅種對(duì)一地意義重大，對(duì)另一地區(qū)則可能毫無意義，在這種情況下，地方若不能根據(jù)自身的實(shí)際進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，可能出現(xiàn)稅收的確立不符合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。若地方享有稅收立法權(quán)，能根據(jù)本地的情況，決定某些稅種的開征、停征或者稅率等，將更好地保障經(jīng)濟(jì)的正常健康發(fā)展。

（四）彈性原則

在劃分中央與地方稅收立法權(quán)限時(shí)，要具有一定的前瞻性，考慮到地方稅的彈性問題，使地方稅的規(guī)模能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增長，地方政府的財(cái)政收入隨著政府職能的增加而加大。相應(yīng)地，在劃分地方稅收立法權(quán)時(shí)也應(yīng)有一定的彈性，便于地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)調(diào)整該地的稅收政策。

二、合理劃分我國中央與地方稅收立法權(quán)的框架

地方享有稅收立法權(quán)與憲法原則是不違背的。根據(jù)憲法，省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)和人民政府，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)和規(guī)章。地方享有一定的稅收立法權(quán)也不違背《立法法》，根據(jù)《立法法》，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律，行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法。因此，稅收立法的主體可以包括地方，我國中央與地方稅收立法權(quán)限的劃分既應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，也要立足我國國情，在總體上要遵循法定原則、制約原則、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合原則、彈性原則，采用有限的適度分權(quán)模式。

（一）地方稅收法規(guī)的制定機(jī)關(guān)

地方稅收立法權(quán)的享有者應(yīng)僅限于省級(jí)國家機(jī)關(guān)，不宜再下放到地級(jí)、縣級(jí)。建立起以中央為主、省級(jí)為輔的稅收立法權(quán)格局，是堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)動(dòng)地方積極性的要求。不論在何時(shí)，不能忽視我國是單一制國家的政體，在立法權(quán)的下放方面不能與聯(lián)邦制國家等同之。

（二）中央與地方立法權(quán)限的劃分方法

中央與地方立法權(quán)限的劃分方法，可采用列舉與概括相結(jié)合的方法，具體說有：1、以列舉的方式明確中央的專有立法事項(xiàng)。所謂專有立法事項(xiàng)指以憲法或憲法性法律規(guī)定某一立法主體對(duì)某些事項(xiàng)享有排他性的專有權(quán)。明確了中央的專有立法權(quán)，而是更加強(qiáng)調(diào)其權(quán)力，是因?yàn)槟承?quán)力不宜由地方行使，將其提煉出來，警戒地方不得染指這些權(quán)力；況且，中央享有的立法權(quán)并不限于列舉的權(quán)力，對(duì)列舉之外的權(quán)力仍有權(quán)立法。2、明確地方對(duì)某些事項(xiàng)的立法權(quán)。雖然我國已將筵席稅、屠宰稅的立法權(quán)下放到地方，但由于筵席稅已停征，屠宰稅不符合公平原則，實(shí)踐中也很少有地方征屠宰稅。故很難憑此說明我國地方有稅收立法權(quán)。在確定了地方稅收立法權(quán)后，可將一些稅基流動(dòng)性小、稅源分散、零星的稅種劃歸地方，并在不侵蝕中央稅基、不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，經(jīng)過人大授權(quán)，地方可對(duì)一些區(qū)域性特征強(qiáng)的稅源開征新的稅種。除此之外，還可在中央立法權(quán)中規(guī)定，在堅(jiān)持中央立法原則與精神的前提下，將決定稅收構(gòu)成要素的某些部分（如稅率）分配給地方。這樣可增加中央立法的機(jī)動(dòng)性，既使中央立法適用于全國，同時(shí)地方亦有權(quán)因地制宜地作出適當(dāng)變動(dòng)，使得某項(xiàng)稅收立法事項(xiàng)適應(yīng)本地的需求。endprint

（三）制定稅收基本法，在基本法中明確中央與地方稅收立法權(quán)限

租稅或者規(guī)費(fèi)均屬強(qiáng)制性收入，為國家公權(quán)力介入納稅人私有之財(cái)產(chǎn)，自應(yīng)考量到地方人民自治參與度與地方財(cái)政之自我負(fù)責(zé)性，地方財(cái)政權(quán)力供其實(shí)現(xiàn)其任務(wù)，財(cái)政權(quán)為中央地方權(quán)限劃分之核心。而我國目前的稅收立法權(quán)主要集中于中央行政機(jī)關(guān)，使得中央與地方在稅收分配方面處于一種極為不穩(wěn)定的狀態(tài)；中央可根據(jù)自己的需求調(diào)整稅收分配，地方的權(quán)益難以得到保障。根據(jù)《立法法》，國家的基本經(jīng)濟(jì)制度屬于法律 的制定范疇，縱觀各國，也都是在憲法中最起碼是在稅收基本法中規(guī)定稅權(quán)的劃分，我國應(yīng)予以仿效，提高稅收立法的位階，制定稅收基本法，在基本法中，對(duì)稅收立法權(quán)進(jìn)行規(guī)范。具體構(gòu)想如下：

1、中央稅與共享稅的稅收立法權(quán)全部集中在中央。包括稅目稅率調(diào)整 權(quán)、稅收開征停征權(quán)、稅收減免權(quán)等，以加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央權(quán)威，保證全國統(tǒng)一市場(chǎng)的正常運(yùn)行，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。但如果共享稅的減免涉及到地方利益和稅收收入，中央應(yīng)當(dāng)充分考慮地方的實(shí)際情況，防止出現(xiàn)地方收入的大幅度波動(dòng)。

2、對(duì)全國統(tǒng)一開征且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方主體稅種，如營業(yè)稅、個(gè)人所得稅，由中央制定基本法律法規(guī)及實(shí)施辦法，將部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方。中央在制定基本法律法規(guī)及實(shí)施辦法時(shí)，應(yīng)給地方留有一定的政策調(diào)整空間，由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其他本土資源狀況自行確定，如對(duì)稅率、扣除標(biāo)準(zhǔn)等可規(guī)定一定的浮動(dòng)幅度，允許地方在法定幅度范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

3、全國統(tǒng)一開征，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅種，除由中央制定基本法律和實(shí)施辦法外，稅目、稅率調(diào)整，稅收減免、征收管理等權(quán)限可下放地方。

4、對(duì)稅源流動(dòng)性、外溢性較小、不易引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、適宜由地方獨(dú)立征收的地方稅，應(yīng)允許省、自治區(qū)、直轄市在其行政區(qū)域內(nèi)獨(dú)立開征，如財(cái)產(chǎn)稅；對(duì)各地稅源差異較大不宜全國征收的稅種，可允許地方獨(dú)立立法開征或由中央統(tǒng)一立法、地方?jīng)Q定是否開征。

三、建立地方稅收立法的監(jiān)督體制

根據(jù)權(quán)力制約原則，權(quán)力需要受到監(jiān)督，否則其天然的“濫用”傾向?qū)?huì)失去控制，侵害人民的權(quán)利和自由。對(duì)地方的稅收立法權(quán)若不予以制約，地方濫用稅收立法權(quán)，隨意開征稅種，決定稅率，減免稅等，將會(huì)導(dǎo)致國家稅收體制的混亂，輕則擾亂社會(huì)秩序，重則引起動(dòng)亂。因此應(yīng)建立稅收立法監(jiān)督體制，以憲法和法律所規(guī)定的稅收立法權(quán)限體制為依據(jù)，按照嚴(yán)格的法定程序，通過備案、審查和撤銷等方式，對(duì)越權(quán)、違法或者不合理的稅收立法及稅收立法成果予以強(qiáng)制性否定，以對(duì)各級(jí)稅收立法權(quán)力主體行使立法權(quán)限予以保護(hù)、監(jiān)督和限制，追究放棄或者回避立法監(jiān)督的法律責(zé)任，對(duì)違背上位法的地方立法成果予以清理，并建立相應(yīng)的處罰機(jī)制，追究相關(guān)主體的法律責(zé)任，做到責(zé)任

到人。

結(jié)語：稅收立法權(quán)在中央和地方政府之間的適當(dāng)劃分，既有利于保持中央在稅收調(diào)控中的主導(dǎo)地位，又有利發(fā)揮地方政府在稅收調(diào)控方面的積極作用，有助于保證地方政府有效提供公共產(chǎn)品，順利履行其社會(huì)管理職能。

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