協(xié)商民主的理論與實(shí)踐

龔文婧

十八大報(bào)告在論述“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”時(shí)提出，社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，積極開(kāi)展基層民主協(xié)商。這是歷史上首次在黨的政治報(bào)告中提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，具有重大的理論創(chuàng)新意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

協(xié)商民主的內(nèi)涵

協(xié)商民主的根本政治目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的政治理想。協(xié)商民主的提出從廣義上就是為了實(shí)現(xiàn)一種具有更高合法性的立法與決策，這種政治決策源于公民的公共協(xié)商。協(xié)商民主的涵義是在多側(cè)面多層次的論證下逐漸豐富和完善的。首先，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主對(duì)決策機(jī)制的意義，使得決策理由更加理性、結(jié)果更加公平。這種觀點(diǎn)認(rèn)為理性的公共選擇并非簡(jiǎn)單多數(shù)的個(gè)體偏好的聚合，而是基于決策前經(jīng)過(guò)公共自由表達(dá)和辯論后達(dá)成的共識(shí)。受到?jīng)Q策影響的公民，通過(guò)程序上的公開(kāi)、平等、自由的交流協(xié)商，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的平等參與。第二，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主對(duì)政治合法性的意義。協(xié)商民主由于公開(kāi)、平等、透明和充分的協(xié)商過(guò)程而更具有政治合法性。協(xié)商民主具有的政治合法性來(lái)源于對(duì)民主本意的回歸。第三，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主作為一種社會(huì)治理的形式。協(xié)商民主在本質(zhì)上以公共利益為取向，能夠促進(jìn)多樣文化間的對(duì)話和多元社會(huì)利益訴求的回應(yīng)，最終達(dá)成對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的共識(shí)，成為治理的重要實(shí)現(xiàn)途徑。第四，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主作為政府或社團(tuán)通過(guò)公共協(xié)商決定事物的組織形式。綜上所述，協(xié)商民主的涵義可以概括為：自由平等的公民，基于權(quán)利和公共理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過(guò)制度化規(guī)范化的程序，所進(jìn)行的公開(kāi)透明的對(duì)話、討論、辯論等過(guò)程，形成追求公共利益下的共識(shí)與方案，并對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。協(xié)商民主是對(duì)傳統(tǒng)民主范式的復(fù)興，重新重視公共理性、參與政治與公民自治的民主理念，是對(duì)選舉民主更精細(xì)化的補(bǔ)充與發(fā)展。

協(xié)商民主理論與實(shí)踐

隨著學(xué)術(shù)界對(duì)“協(xié)商民主”理論討論不斷升溫，以及協(xié)商民主的某些要素與我國(guó)傳統(tǒng)文化與重要的政治制度存在偶合的現(xiàn)象，有必要先對(duì)相關(guān)的一些關(guān)系做出疏理，同時(shí)，對(duì)協(xié)商民主理論本身局限性的思考也有利于探討該理論在我國(guó)實(shí)現(xiàn)的可能性。

首先，必須明確協(xié)商民主理論與選舉民主的關(guān)系。有觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)商民主是選舉民主的替代品或者是與選舉民主并立的新理論，實(shí)際上這是沒(méi)有弄清協(xié)商民主的原則與基礎(chǔ)。協(xié)商民主只是對(duì)選舉民主中出現(xiàn)僵化，決策的具體過(guò)程遠(yuǎn)離選民，易出現(xiàn)被操縱的和盲目的決策，以及由于經(jīng)濟(jì)地位的不平等帶來(lái)的民主受限情況等的回應(yīng)，防止出現(xiàn)選票無(wú)法真正代表民意的情況，并試圖通過(guò)復(fù)興古典民主中的手段，重新喚醒對(duì)民主價(jià)值的追求。最終的決策是在經(jīng)過(guò)充分表達(dá)溝通下形成的共識(shí)，從而為選舉民主可能出現(xiàn)的政治冷漠等弊病尋求解套的途徑。需要注意的是，這種公共協(xié)商的基礎(chǔ)是自由、平等、公開(kāi)、透明的政治表達(dá)過(guò)程，從這個(gè)意義上說(shuō)，協(xié)商民主從來(lái)沒(méi)有脫離過(guò)自由民主的范疇。

第二，必須明確協(xié)商民主理論與民主協(xié)商的關(guān)系。從協(xié)商的字面理解上，協(xié)商民主的“協(xié)商”是一種經(jīng)過(guò)“慎思”的以公共利益為導(dǎo)向的決策過(guò)程，排斥以個(gè)人或團(tuán)體利益為導(dǎo)向的討價(jià)還價(jià)。民主協(xié)商的“協(xié)商”表達(dá)的是在實(shí)際政治過(guò)程中人民政協(xié)所起的“咨詢”作用。二者的區(qū)別主要在于：協(xié)商民主是一種價(jià)值追求，民主協(xié)商是一種現(xiàn)實(shí)的政治安排；協(xié)商民主旨在達(dá)成最終的共識(shí)下的決策方案，民主協(xié)商則是在我國(guó)的政治制度中特有的民主黨派實(shí)現(xiàn)多黨合作、民主監(jiān)督的重要政治形式。從這個(gè)層面上講協(xié)商民主的范疇比民主協(xié)商要更加寬泛，十八大報(bào)告對(duì)二者關(guān)系的表述為：“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。這說(shuō)明協(xié)商民主作為一種原則與理念的指導(dǎo)價(jià)值，同時(shí)將人民政協(xié)的民主協(xié)商作為協(xié)商民主的重要渠道。

第三，必須明確協(xié)商民主理論本身存在的局限性。比如，在多元文化和利益分化碎片化的社會(huì)中，難以實(shí)現(xiàn)較高程度的文化寬容和對(duì)以公共利益為導(dǎo)向的責(zé)任感?，F(xiàn)實(shí)中存在的財(cái)富差異與個(gè)人素質(zhì)能力差異，很難實(shí)現(xiàn)決策過(guò)程中的充分交換意見(jiàn)。所以，協(xié)商民主理論的發(fā)展必須通過(guò)各國(guó)在政治實(shí)踐中的發(fā)展與探索而不斷深化與完善。

協(xié)商民主理論是一種價(jià)值理論模式，同時(shí)也需要在實(shí)踐中豐富與發(fā)展。根據(jù)協(xié)商民主理論的理論內(nèi)涵，這一理論在我國(guó)實(shí)踐中的可能性路徑集中于以下幾方面：

重大政治決策形成中的運(yùn)用。協(xié)商民主理論的根本要義在于，在政治決策形成過(guò)程中進(jìn)行多元、平等、理性、包容的充分協(xié)商與溝通，最終達(dá)成普遍共識(shí)。在我國(guó)重大政治決策的形成過(guò)程中運(yùn)用協(xié)商民主理論，主要表現(xiàn)在人大和政協(xié)形成公共決策過(guò)程中。公民參與人大立法是人民民主的要義，充分發(fā)揮協(xié)商民主理論對(duì)公民參與人大立法的指導(dǎo)作用。人大的立法權(quán)是人民民主的重要表現(xiàn)形式，在協(xié)商民主理論的指導(dǎo)下，公民參與到人大的立法過(guò)程中就體現(xiàn)了人民民主的原則。公民對(duì)立法過(guò)程的參與，不僅能彌補(bǔ)現(xiàn)階段由于間接選舉帶來(lái)的代表不足問(wèn)題，更重要的是可以直接提升立法的合法性和質(zhì)量。在此思路下，人大立法過(guò)程中向全社會(huì)廣泛征集意見(jiàn)、進(jìn)一步加強(qiáng)代表與選民的聯(lián)系等都是重要途徑。更重要的是，要認(rèn)識(shí)到提高代表的代表性、人大自身的建設(shè)對(duì)協(xié)商民主的基礎(chǔ)性意義。十八大報(bào)告指出“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，對(duì)人民政協(xié)這一重要政治制度的發(fā)展給出了一個(gè)重要途徑，就是把人民政協(xié)發(fā)展成為國(guó)家層面上人民進(jìn)行民主協(xié)商的重要渠道。這意味著，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的人民政協(xié)制度的發(fā)展路徑需要從以往的發(fā)揮決策咨詢作用，轉(zhuǎn)向國(guó)家層面的在重大政治決策形成過(guò)程中發(fā)揮重要作用。也就是說(shuō)，在我國(guó)改革開(kāi)放與民主進(jìn)一步深化發(fā)展的要求下，社會(huì)利益復(fù)雜化與多元化，對(duì)政協(xié)發(fā)揮廣泛的界別代表性提出更高要求。人民政協(xié)在新形勢(shì)下應(yīng)合理設(shè)置界別，最大限度吸納不同利益、階層、行業(yè)、地域等的代表，實(shí)現(xiàn)代表的多元性。更重要的是，要將政協(xié)議案的咨詢作用，通過(guò)程序化、制度化的渠道納入重大政治決策過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的基本要義。

地方治理與基層民主中的運(yùn)用。如果說(shuō)在國(guó)家層面上談協(xié)商民主具有實(shí)現(xiàn)上的困難或精英主義的偏向，那么，地方治理與基層民主中的協(xié)商民主理論則更具現(xiàn)實(shí)的依托。協(xié)商民主理論自身也更關(guān)注更低層面的公民直接協(xié)商。如果說(shuō)國(guó)家層面的公共決策在技術(shù)上更多依靠選舉民主，那么，對(duì)更低一級(jí)的政府或自治單位，面臨更多個(gè)性化、特殊性的地方問(wèn)題時(shí)，協(xié)商民主就具有了廣闊的發(fā)展空間。所以，地方治理與基層民主中協(xié)商民主理論的實(shí)踐也許更具實(shí)用價(jià)值。我國(guó)在此方面也具有了一些探索中的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，城市與鄉(xiāng)村地方發(fā)展了許多協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式。比如，浙江溫嶺的民主懇談會(huì)就是協(xié)商民主在地方公民進(jìn)行公共事務(wù)治理中的一種體現(xiàn)。這種創(chuàng)新性制度安排促進(jìn)了地方公民有序政治參與，通過(guò)程序化的途徑賦予了地方公共政策更強(qiáng)的合法性和公眾可接受性。在基層民主與地方治理的實(shí)踐中，仍存在著社會(huì)不平等對(duì)協(xié)商不平等的影響，協(xié)商質(zhì)量不高、制度化不足，往往受領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人作風(fēng)影響較大等問(wèn)題，但在這一過(guò)程中，逐步培育了我國(guó)基層民眾多元、理性的協(xié)商民主精神與素質(zhì)。

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督中的協(xié)商、共識(shí)、理性與包容。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，在新的通訊信息時(shí)代，公民的生活方式發(fā)生了重要的變化，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行政治參與成為公民政治生活的重要內(nèi)容與日常途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代下，信息的溝通與傳播發(fā)生變革，公民對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，這種現(xiàn)象帶來(lái)兩方面的影響：一方面，這一技術(shù)背景為公民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)政治參與和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督提供了重要的平臺(tái)。在網(wǎng)絡(luò)政治參與中參與主體的身份平等，可以自由、公開(kāi)、平等地充分表達(dá)意見(jiàn)，在公眾多方參與的過(guò)程中形成社會(huì)輿論的壓力，使得政府相關(guān)部門(mén)與被監(jiān)督的公權(quán)力必須給予正面回應(yīng)。另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)政治參與的匿名性，往往會(huì)帶來(lái)一些極端、非理性的政治參與，有可能成為被操縱的炒作，產(chǎn)生偏差的政治參與結(jié)果。因此，更需要在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督中重申協(xié)商民主的協(xié)商、共識(shí)、理性與包容精神。要把網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的公共協(xié)商納入到法治化的軌道，發(fā)揮政府的正向引導(dǎo)作用，建立有效公共信息的客觀及時(shí)發(fā)布平臺(tái)，防止政府的“失聲”，積極回應(yīng)公眾在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督中的各方聲音，形成具有公信力的解決方案，引導(dǎo)網(wǎng)民圍繞公共利益，發(fā)表理性、包容的意見(jiàn)，還原協(xié)商民主精神的原貌。

（作者單位：中共北京市委黨校政治學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：邢久強(qiáng)