機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距探析

■李春根 張 彥

根據(jù)《2012社會(huì)保障綠皮書》和《中國(guó)社會(huì)保障收入再分配狀況調(diào)查》的顯示，不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的養(yǎng)老金最高差距近50倍，且有近四成的民眾對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在不滿，對(duì)保險(xiǎn)待遇感到不公。這不利于社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，也會(huì)對(duì)社會(huì)就業(yè)的平衡和人才的合理流動(dòng)產(chǎn)生嚴(yán)重影響?；诖?，本文對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距的現(xiàn)狀及成因進(jìn)行了探究，總結(jié)了各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老改革的成效與存在的問題，并對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的協(xié)同發(fā)展提出幾點(diǎn)建議。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距的現(xiàn)實(shí)考量

由于2006年后的《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》再?zèng)]有披露有關(guān)于企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位全部離退休人員人數(shù)及人均退休費(fèi)和職工平均工資的數(shù)據(jù)，故基于數(shù)據(jù)的可獲得性和口徑的一致性，本文將對(duì)2000—2010年企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)籌范圍內(nèi)離退休人員人均退休金，和2000—2005年的養(yǎng)老金替代率進(jìn)行比較。

(一)2000—2010年統(tǒng)籌范圍內(nèi)離退休人員人均離退休費(fèi)比較

如圖1所示，2000—2010年期間，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間的月人均離退休費(fèi)絕對(duì)差額逐年擴(kuò)大。但是，從2005年開始，相對(duì)差額在逐年遞減，從2005年的76%和69%降到2010年的50%和40%。下降的原因主要是國(guó)家從2005年開始加大了對(duì)企業(yè)離退休人員的補(bǔ)助，但機(jī)關(guān)事業(yè)單位人均離退休費(fèi)與企業(yè)人均離退休費(fèi)間的絕對(duì)差額并沒有因此而減小。所以，在整個(gè)2000—2010年間，統(tǒng)籌范圍內(nèi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)離退休人員間養(yǎng)老待遇的差距呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，但差異擴(kuò)張的速度在下降。

圖1 2000—2010年企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)籌范圍內(nèi)離退休人員人均離退休金比較(元/月)

(二)養(yǎng)老金替代率

養(yǎng)老金替代率，是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)。本文中的養(yǎng)老金替代率是平均替代率，即為企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位的平均退休費(fèi)與平均工資的比值。從圖2可以看出，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)，且企業(yè)的養(yǎng)老金替代率下降幅度遠(yuǎn)大于機(jī)關(guān)事業(yè)單位。截至2005年底，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)際養(yǎng)老金替代率都在85%以上，而企業(yè)只有48%，表明企業(yè)員工在退休后其生活水平還不到退休前的一半。另外，隨著養(yǎng)老金替代率下降幅度的拉大，企業(yè)員工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工在養(yǎng)老待遇水平上的差距也在不斷拉大。

圖2 2000—2005年企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老金替代率

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距形成的原因

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始了一系列的改革，于1997年實(shí)施了各地“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其特點(diǎn)是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為職工退休時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的20%，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額除以計(jì)發(fā)月數(shù)。但是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并未進(jìn)行改革，而是仍舊沿用1978年傳統(tǒng)的退休金制度，即養(yǎng)老金全部由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，個(gè)人不需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。其特點(diǎn)是，機(jī)關(guān)人員退休費(fèi)按工齡和基礎(chǔ)工資的100%計(jì)發(fā)，職務(wù)和級(jí)別工資根據(jù)工齡的不同，按50%～88%的比例計(jì)發(fā);事業(yè)單位退休費(fèi)依據(jù)相應(yīng)工齡，按個(gè)人退休前的職務(wù)與津貼的不同，按50%～90%的比例計(jì)發(fā)。可以看出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員其工齡是逐年增長(zhǎng)的，且其退休時(shí)往往是其工資最高的時(shí)候，外加計(jì)發(fā)比例大大高于企業(yè)職工的計(jì)發(fā)比例，故而其計(jì)發(fā)額將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于按社會(huì)平均工資計(jì)發(fā)的企業(yè)職工的數(shù)額。而且，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員不僅享受上述基本退休金，還享受國(guó)家和地方規(guī)定的一系列津貼，甚至是單位自行規(guī)定的補(bǔ)貼，故其退休待遇相當(dāng)優(yōu)厚，而企業(yè)員工則沒有這方面的福利。兩套不同的養(yǎng)老制度，使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生差異。

據(jù)規(guī)定，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的正常調(diào)整幅度為上年度職工平均工資增長(zhǎng)率的40%～60%，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的調(diào)整幅度按同級(jí)在職職工工資增長(zhǎng)率調(diào)整，調(diào)整幅度可達(dá)90%。因此，即使國(guó)家連續(xù)9年上調(diào)了企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，使得企業(yè)養(yǎng)老金一直在增長(zhǎng)，但實(shí)際上機(jī)關(guān)事業(yè)單位平均人均退休金還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出企業(yè)退休養(yǎng)老金。

三、對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位試點(diǎn)改革情況的評(píng)析

(一)改革試點(diǎn)所取得的成就

截至2012年底，全國(guó)除寧夏、青海、西藏外，已有28個(gè)省(市)、230多個(gè)地(市)、1800多個(gè)縣區(qū)不同程度地開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作，并取得了一定的成就。如采用“以支定收、略有結(jié)余”的模式，使養(yǎng)老金有所剩余，形成了資金積累，確保了有一定的資金可用來管理和運(yùn)轉(zhuǎn)整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;建立了一系列的規(guī)章制度，成立了相關(guān)的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，配置了相應(yīng)的管理人員，確保了對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督;采取了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、單位和個(gè)人共同承擔(dān)的繳費(fèi)模式，通過個(gè)人、國(guó)家和單位三方面承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用，緩解了國(guó)家和單位的壓力，增強(qiáng)了公民參保意識(shí)，形成了各方面的協(xié)調(diào)合作;許多試點(diǎn)地區(qū)為職工建立了職工個(gè)人賬戶，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。在上海，個(gè)人賬戶部分大于社會(huì)統(tǒng)籌部分，強(qiáng)化了職工自我保障的意識(shí)，而且記入個(gè)人賬戶的并非工資指數(shù)，而是現(xiàn)金，這對(duì)賬戶的透明度起到了強(qiáng)化作用。而未建立個(gè)人賬戶的試點(diǎn)地區(qū)，如江蘇省，則將個(gè)人繳費(fèi)直接并入統(tǒng)籌基金。試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行了統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使得職工無論面對(duì)何種工作調(diào)動(dòng)，都不會(huì)影響其今后的養(yǎng)老金發(fā)放，故也有效地配合了人事制度改革;一些試點(diǎn)地區(qū)開始實(shí)行養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放，即由離退休人員原單位支付逐步改成由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接發(fā)放或委托銀行等代為發(fā)放。

(二)存在的問題

雖然以上的這些改革方式有其優(yōu)點(diǎn)，如形成了一定規(guī)模的資金積累、減輕了政府負(fù)擔(dān)、調(diào)動(dòng)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的積極性等，但在改革過程中仍然存在一系列問題。

1．各地區(qū)改革政策不統(tǒng)一，改革進(jìn)程有差距。由于國(guó)家一直沒有出臺(tái)統(tǒng)一的、具體的、具有指導(dǎo)意義的政策，故各地區(qū)只能自行制定具體的制度和實(shí)施辦法，從而導(dǎo)致了各地在養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施范圍、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例等方面的不統(tǒng)一。如湖北、山西等地實(shí)行的是全員參保，而山東、重慶等地有些非合同制工人不納入?yún)⒈７秶?有的地方的繳費(fèi)基數(shù)為人事部門核定的檔案工資，有的則為工資總額，而且有的地方實(shí)行“雙基數(shù)”征收法，有的地方則是“單基數(shù)”征收法。這種政策上的差異，引起了同崗?fù)と藛T在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇情況上的差異，造成了一種新的不公平。

2．待遇給付不合理。許多地區(qū)雖然進(jìn)行了費(fèi)用統(tǒng)籌，也進(jìn)行了個(gè)人繳費(fèi)，但是退休人員的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法沒有改革，仍舊執(zhí)行的是國(guó)家現(xiàn)行政策。而且，為了不降低待遇，很多地方為機(jī)關(guān)事業(yè)單位單獨(dú)建立了財(cái)政補(bǔ)充支付體系。另外，還有些地區(qū)把個(gè)人賬戶變成了補(bǔ)充養(yǎng)老金。因此，不對(duì)現(xiàn)行的計(jì)發(fā)辦法進(jìn)行合理的調(diào)整，就很難從根本上解決企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一與銜接問題。而且，“雙軌制”造成改革后新的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)難以確定。

3．多頭管理，效率低下。依據(jù)現(xiàn)行的管理方案，事業(yè)單位工作人員收入分配和退休審批由人事部門決定，部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收和養(yǎng)老金的發(fā)放由勞動(dòng)保障部門管理，稅務(wù)部門也負(fù)責(zé)代收一部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，因養(yǎng)老基金實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，故而此資金的使用和投資還由財(cái)政部門管理。這種多部門的管理使得管理權(quán)限分散，尤其是退休審批權(quán)和養(yǎng)老經(jīng)辦權(quán)的分離，導(dǎo)致改革工作存在脫節(jié)和矛盾，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳工作難度加大。另外，勞動(dòng)保障部門在推行改革政策時(shí)，可能會(huì)受到其他部門的牽制，阻礙了改革的推進(jìn)。

4．統(tǒng)籌層次低，接續(xù)困難。各地在實(shí)施改革的時(shí)間上有早有晚，個(gè)人賬戶的規(guī)模、利息的計(jì)算、計(jì)發(fā)的待遇與方式等都有不同，無法與統(tǒng)籌范圍外的企業(yè)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系實(shí)行順利的對(duì)接。

四、探求機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)協(xié)同發(fā)展之策

根據(jù)上文對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平差距形成的原因和對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革情況的評(píng)析，本文將對(duì)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)發(fā)展提出以下幾點(diǎn)建議。

(一)把握公平與效率原則，即堅(jiān)持“廣覆蓋”和“以收定支、略有結(jié)余”的模式，體現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌的互濟(jì)性和再分配作用

堅(jiān)持國(guó)家、單位和個(gè)人三方合理負(fù)擔(dān)的原則，即堅(jiān)持“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，強(qiáng)調(diào)“個(gè)人繳費(fèi)、自我儲(chǔ)蓄”的個(gè)人責(zé)任，鼓勵(lì)個(gè)人根據(jù)自身收入狀況，自發(fā)向保險(xiǎn)公司投?；騾⒓觽€(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，以保證基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安全有效的運(yùn)行，體現(xiàn)不同人群對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求差異，建立起一個(gè)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

(二)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整

把機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金劃分為兩部分，即基本養(yǎng)老金部分和補(bǔ)充養(yǎng)老金部分。在基本養(yǎng)老金部分，其制度的設(shè)計(jì)、計(jì)發(fā)辦法、替代率水平及調(diào)整機(jī)制，都應(yīng)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一致。在補(bǔ)充養(yǎng)老金部分，機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)以建立職業(yè)年金的方式與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相對(duì)應(yīng)，其替代率可以略微高于企業(yè)年金替代率，以緩解機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金單方面籌資不足的問題，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(三)調(diào)整養(yǎng)老金替代率，優(yōu)化企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老補(bǔ)助

因?yàn)檠a(bǔ)充型養(yǎng)老保險(xiǎn)和儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未完善，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只是維持退休人員的基本生活需要，故在替代率的設(shè)計(jì)方面，要考慮還沒獲得企業(yè)年金的退休人員的狀況，以及絕大多數(shù)退休人員實(shí)際的生活開支需要。另外，對(duì)過高的養(yǎng)老金要進(jìn)行一定的限制或稅收調(diào)節(jié)。對(duì)退休人員的基本養(yǎng)老補(bǔ)助應(yīng)根據(jù)精算平衡原理，建立一個(gè)和社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率聯(lián)動(dòng)的企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金長(zhǎng)效調(diào)整機(jī)制。

(四)完善法律法規(guī)，為改革提供法律保障

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行為應(yīng)在法律法規(guī)的約束范圍內(nèi)進(jìn)行，這樣才有執(zhí)行力和保障力。養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍、主體、籌資方式、基金模式、待遇水平和管理方式等，都必須由明確、統(tǒng)一的法律法規(guī)來規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)范性、穩(wěn)定性與統(tǒng)一性。加強(qiáng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法力度，提升執(zhí)法水平勢(shì)在必行，只有這樣才能確保養(yǎng)老基金的應(yīng)收盡收、應(yīng)發(fā)盡發(fā)，不留任何遺漏。盡早出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一政策，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)得以有效實(shí)施。

(五)理順管理體制，提高管理技能

在實(shí)行改革的過程中，要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)實(shí)行一體化、社會(huì)化的管理。比如協(xié)調(diào)好基層社會(huì)保障部門與人事部門的職能關(guān)系，讓各個(gè)有關(guān)部門各司其職、協(xié)調(diào)工作，改變部門分割、各自為政的模式，將機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休審核、審批及離退休費(fèi)的調(diào)整等權(quán)限，統(tǒng)一歸勞動(dòng)保障部門管理。另外，在養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)金應(yīng)由專業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一發(fā)放、統(tǒng)一管理，各單位不得設(shè)立單獨(dú)的管理機(jī)構(gòu)。而且，要加強(qiáng)對(duì)社保經(jīng)辦人員的培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還應(yīng)提高管理的透明度，以便接受社會(huì)的監(jiān)督與檢查。

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