地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級(jí)統(tǒng)管路徑研究
——基于SWOT矩陣分析

●歐陽(yáng)華生 戴方怡

自2016年下半年江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7個(gè)?。ㄊ校┨剿魇∫韵聦徲?jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理改革以來(lái)，試點(diǎn)過(guò)程中，遇到一些實(shí)際問(wèn)題和困難，工作開(kāi)展不平衡。這主要是由于歷史原因、區(qū)域間具體情況差異大、越到基層越復(fù)雜等。如何厘清歷史積弊，化解試點(diǎn)難題，不僅關(guān)系到改革的健康發(fā)展，也關(guān)系到審計(jì)事業(yè)的成敗。

一、引言

審計(jì)體制一直是理論研究者和實(shí)務(wù)工作者關(guān)心的重要問(wèn)題。眾所周知，我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定，我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行行政上以本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)為主、業(yè)務(wù)上以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)制；1994年頒布的《審計(jì)法》具體規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的“兩個(gè)報(bào)告”制度，使審計(jì)監(jiān)督擔(dān)負(fù)起對(duì)政府負(fù)責(zé)和為人大服務(wù)的雙重職責(zé)。這種具有中國(guó)特色的行政型審計(jì)模式，顯著區(qū)別于立法型、司法型、獨(dú)立型審計(jì)體制，它的產(chǎn)生無(wú)疑是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，順應(yīng)了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求，但是歷經(jīng)三十多年的發(fā)展，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)的深刻變化，這一模式難以保障地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)獨(dú)立性，暴露出明顯的不足和自身難以克服的缺陷。為保障審計(jì)獨(dú)立性，完善我國(guó)的審計(jì)制度，2014年黨的十八屆四中全會(huì)在 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)中首次提出探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)配套文件 ，明確提出在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7個(gè)省（市）探索人財(cái)物統(tǒng)管改革，并出臺(tái) 《關(guān)于省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)方案》。這七個(gè)試點(diǎn)地方于2016年下半年陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施方案，2017年年初云南、重慶、山東先后在2017年部門(mén)預(yù)算中將基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)統(tǒng)籌管理，率先將此項(xiàng)改革予以落實(shí)?！丁笆濉眹?guó)家審計(jì)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)使中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度更加完善，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，關(guān)于推進(jìn)審計(jì)管理體制改革的探討一直熱度不減，黨的十九大報(bào)告又明確提出“改革審計(jì)管理體制”“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！边@一系列重要文件無(wú)疑將為依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，開(kāi)展新時(shí)代審計(jì)工作起到強(qiáng)有力的推動(dòng)作用。

二、統(tǒng)管改革現(xiàn)狀的SWOT分析

SWOT分析法又稱(chēng)態(tài)勢(shì)分析法，是用系統(tǒng)分析的思想，通過(guò)調(diào)查列舉出研究對(duì)象的四個(gè)維度——優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅，依照矩陣形式排列，而后把四方面因素相互匹配綜合分析，從而作出合理決策?？梢钥吹絊WOT分析法在很多研究領(lǐng)域都有應(yīng)用。而在審計(jì)管理體制改革中運(yùn)用這種分析法，有利于更全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地把握研究對(duì)象，即省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管改革所處的情景，從而更深刻地認(rèn)識(shí)它在發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題和困難，以根據(jù)分析結(jié)果制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃以及對(duì)策等（如圖1所示）。

圖1 統(tǒng)管改革SWOT矩陣

（一）改革優(yōu)勢(shì)——審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部有利因素

1、具備良好的改革基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)審計(jì)理論界和實(shí)務(wù)界的不斷探索和總結(jié)，推進(jìn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理改革具備了良好的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。從內(nèi)部而言，我國(guó)審計(jì)系統(tǒng)呼喚改革，以期破除制度上的藩籬，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。從外部而言，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要審計(jì)創(chuàng)新理念、變革方式方法更好地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

2、審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。2015年12月，時(shí)任審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上明確指出：“審計(jì)的根本出路在于信息化，而推進(jìn)以大數(shù)據(jù)為核心的審計(jì)信息化建設(shè)是應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)的重要法寶?！?018年，胡澤君審計(jì)長(zhǎng)在全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上對(duì)積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)又作了進(jìn)一步安排部署?！敖饘徆こ獭比诮ㄔO(shè)的推進(jìn)，大數(shù)據(jù)運(yùn)用的拓展，數(shù)據(jù)化審計(jì)模式的推廣都將顯著提高審計(jì)效率，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、過(guò)程控制，為審計(jì)管理體制改革提供決策支撐和智力支持。省統(tǒng)管后，可以建立全省統(tǒng)一的數(shù)據(jù)化操作平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)群。由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭建立涵蓋全省審計(jì)機(jī)關(guān)管理和審計(jì)業(yè)務(wù)管理一體化的數(shù)字化平臺(tái)，建設(shè)一個(gè)滿(mǎn)足審計(jì)工作需求的數(shù)據(jù)庫(kù)群，避免下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由于站位不高、力量不夠帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

3、審計(jì)署審計(jì)職能優(yōu)化。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將國(guó)家發(fā)改委的重大項(xiàng)目稽察、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國(guó)務(wù)院國(guó)資委的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，相應(yīng)對(duì)派出審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化。這是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。此舉整合了審計(jì)監(jiān)督力量，減少職責(zé)交叉分散，避免重復(fù)檢查和監(jiān)督盲區(qū)，增強(qiáng)監(jiān)督效能，有利于構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

（二）改革劣勢(shì)——審計(jì)內(nèi)部制約因素

1、審計(jì)力量不足。一方面，就當(dāng)前而言，審計(jì)能力水平與黨和政府要求有較大差距；改革后，更加扁平化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，無(wú)疑會(huì)使省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面臨和面對(duì)更多的業(yè)務(wù)、部門(mén)和機(jī)構(gòu)，需更加高效的審計(jì)資源調(diào)配和整合能力，對(duì)審計(jì)計(jì)劃、方案的安排、制定和實(shí)施都提出了更高的要求。另一方面，基層審計(jì)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)人手少任務(wù)重，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織的項(xiàng)目和政府交辦項(xiàng)目占據(jù)較高比例（如表1所示），審計(jì)人員普遍存在身兼數(shù)職的情況。統(tǒng)管后上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織和交辦項(xiàng)目增多，且多以異地交叉審計(jì)方式開(kāi)展，導(dǎo)致各區(qū)縣審計(jì)機(jī)關(guān)不得不通過(guò)壓縮本級(jí)自定審計(jì)項(xiàng)目數(shù)、縮減項(xiàng)目延伸范圍來(lái)緩解人手不足的困難。審計(jì)資源不足和審計(jì)任務(wù)繁重的矛盾會(huì)更加突出。

2、審計(jì)人員身份屬性復(fù)雜、編制混亂。據(jù)數(shù)據(jù)分析和調(diào)研，基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員身份復(fù)雜，包括公務(wù)員（含暫緩登記公務(wù)員、行政附屬身份）、參照公務(wù)員管理事業(yè)編制、事業(yè)編制（包括全額事業(yè)、差額事業(yè)、自收自支事業(yè)編制）、聘用人員等五花八門(mén)，而各類(lèi)人員都與公務(wù)員混崗，多年來(lái)在審計(jì)一線工作，目前大多已成為審計(jì)骨干力量。據(jù)摸底調(diào)查，某地級(jí)市約70%的審計(jì)業(yè)務(wù)骨干均為事業(yè)編制人員。同時(shí)，通過(guò)分析1998—2017年我國(guó)31個(gè)省審計(jì)廳及各市審計(jì)局的人員編制數(shù)量和結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)審計(jì)系統(tǒng)人員數(shù)量分配不均，編制混亂，超編、缺編、混崗混編現(xiàn)象普遍。審計(jì)人才是審計(jì)中的決定力量，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的審計(jì)人才在編在崗，審計(jì)質(zhì)量如何得以充分保障。統(tǒng)管后，審計(jì)人員的編制規(guī)范、事業(yè)人員的身份問(wèn)題，需根據(jù)各地發(fā)展水平統(tǒng)籌研究、分步推進(jìn)。

表1 2014—2016年山東省德州市承擔(dān)各級(jí)審計(jì)任務(wù)明細(xì)表

3、審計(jì)內(nèi)部腐敗。固然，黨委政府或者某些領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)不正當(dāng)干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但據(jù)調(diào)研，在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)干部的干預(yù)以及上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的干預(yù)也不容忽視。一方面由于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及本機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)基于某些不正當(dāng)因素而進(jìn)行的打招呼、寫(xiě)條子甚至下命令等不正當(dāng)干預(yù);另一方面是在遇到一些重大、疑難、復(fù)雜和社會(huì)敏感案件時(shí)，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)由于自身業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠或者不愿承擔(dān)責(zé)任，而向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)請(qǐng)示在業(yè)務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)。這兩種情況無(wú)疑都導(dǎo)致審計(jì)獨(dú)立性大大降低，也在實(shí)際上破壞了法律所規(guī)定的審計(jì)監(jiān)督職權(quán)。

4、審計(jì)職業(yè)化發(fā)展緩慢。司法體制改革中法官離職現(xiàn)象曾頻頻出現(xiàn)，對(duì)此，審計(jì)機(jī)關(guān)是否需要未雨綢繆，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境穩(wěn)定隊(duì)伍，需要深思。再好的制度都需要人來(lái)執(zhí)行，任何一項(xiàng)改革中，人都是決定性因素。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)審計(jì)人員納入公務(wù)員序列，基層審計(jì)人員責(zé)權(quán)利不對(duì)等、績(jī)效評(píng)價(jià)體系和考核晉升機(jī)制不健全、發(fā)展空間有限，不利于提升專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和保證審計(jì)質(zhì)量。在當(dāng)前我國(guó)正處于腐敗高發(fā)期和反腐敗新常態(tài)的背景下，審計(jì)人員的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)明顯增大，現(xiàn)有的審計(jì)人員保障制度沒(méi)有體現(xiàn)其職業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，不利于推動(dòng)審計(jì)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)。

（三）改革機(jī)遇——政策號(hào)召成改革的助推劑

1、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)審計(jì)提出了新要求?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石和保障作用刻不容緩。中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，在全新的形勢(shì)和難得的發(fā)展機(jī)遇下，審計(jì)不僅被賦予新的職能，也承擔(dān)著新的使命，完善審計(jì)制度、推進(jìn)審計(jì)管理體制改革是落實(shí)黨和國(guó)家的發(fā)展要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迫切需要。

2、審計(jì)地位進(jìn)一步提升。審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）首次把“審計(jì)監(jiān)督”從行政監(jiān)督中獨(dú)立出來(lái)成為“八大監(jiān)督”之一，將黨的十八大以來(lái)提出的“三個(gè)全覆蓋”變成了包括“經(jīng)濟(jì)責(zé)任”在內(nèi)的“四個(gè)全覆蓋”，標(biāo)志著黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)監(jiān)督的新認(rèn)識(shí)、新定位，體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的部署和要求，說(shuō)明國(guó)家審計(jì)已上升到新的高度。

3、關(guān)于該項(xiàng)改革的政策探討持續(xù)推進(jìn)。《決定》明確提出“強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。”中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》進(jìn)一步提出“強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！秉h的十九大報(bào)告以 “改革審計(jì)管理體制”為切入點(diǎn)，提出“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，這進(jìn)一步說(shuō)明審計(jì)機(jī)關(guān)省以下人財(cái)物統(tǒng)管改革持續(xù)推進(jìn)。

（四）改革挑戰(zhàn)——改革面臨的外部困難

1、地區(qū)發(fā)展不平衡。我國(guó)南北、東中西部地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同導(dǎo)致包括審計(jì)機(jī)關(guān)編制人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)、實(shí)際在崗人員、人員待遇等方面都很不均衡，省以下人財(cái)物統(tǒng)管如何規(guī)范化、統(tǒng)一化難以制定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，在不影響審計(jì)積極性的前提下兼顧公平需要克服的阻礙較多。比如，在東南部某些發(fā)達(dá)省份，審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題已經(jīng)得到解決，有比較好的保障。在這種情況下，實(shí)際上審計(jì)機(jī)關(guān)要求的是經(jīng)費(fèi)有保障就行，并不關(guān)心經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)來(lái)保障。相反，可能會(huì)擔(dān)心省統(tǒng)管之后經(jīng)費(fèi)會(huì)被平均數(shù)拉平，導(dǎo)致原本的待遇降低。而對(duì)于西部偏遠(yuǎn)地區(qū)、邊疆經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份而言，審計(jì)經(jīng)費(fèi)較為緊張，省統(tǒng)管可能會(huì)在一定程度上緩解審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。

就七個(gè)試點(diǎn)省份而言，其發(fā)展的不平衡特點(diǎn)已較為顯著（如圖2所示），其主要包括如下三個(gè)方面：一是改革前預(yù)算收入不平衡，東南部省份明顯高于中西部地區(qū)；二是改革方式差異，各省結(jié)合各自省情選擇的經(jīng)費(fèi)管理方式不一，其中江蘇、浙江、廣東的市縣審計(jì)局經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)管理；三是改革進(jìn)度不平衡，雖然山東、重慶、貴州、云南同樣采取省以下審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)由省廳統(tǒng)一管理模式，但明顯貴州省存在改革時(shí)滯一年。

圖2 2013—2018年七省財(cái)政預(yù)算收入情況

2、全覆蓋任務(wù)重。今年兩會(huì)期間，審計(jì)全覆蓋再次成為高頻詞。根據(jù)兩辦《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》一文，審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是要“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”，不留死角和盲區(qū)。但是，目前我國(guó)的審計(jì)管理模式呈條塊化，可能存在的審計(jì)死角和盲區(qū)不僅距實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)距離尚遠(yuǎn)，甚至影響到依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的保障。我國(guó)十萬(wàn)多人的審計(jì)隊(duì)伍中，有學(xué)者于2015年統(tǒng)計(jì)僅有近7000余人分布在2000多個(gè)縣市審計(jì)機(jī)關(guān)。目前，面對(duì)審計(jì)全覆蓋的高要求，基層審計(jì)機(jī)關(guān)顯得捉襟見(jiàn)肘、勉為其難。

3、審計(jì)機(jī)關(guān)與同級(jí)政府、人大的關(guān)系難以理順。實(shí)行省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制改革最初是想打破人財(cái)物資源由地方政府來(lái)配置的模式，提高審計(jì)獨(dú)立性，同時(shí)解決基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)資源難以滿(mǎn)足審計(jì)工作需求的矛盾。當(dāng)前，從黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的一系列文件以及黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案來(lái)看，這項(xiàng)改革的初衷已經(jīng)行不通。應(yīng)該明確認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)管改革并沒(méi)有打破原有的審計(jì)體制，各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)仍然是所在區(qū)域各級(jí)地方政府的組成部門(mén)，那么，統(tǒng)管改革后的省政府層級(jí)結(jié)構(gòu)和管理幅度就決定了各省審計(jì)廳的管理幅度，省審計(jì)廳管理幅度的大小繼而決定了對(duì)市縣級(jí)審計(jì)局能否管得了以及如何管的問(wèn)題，從而直接影響到改革效果。如何克服只接受統(tǒng)一管理或置統(tǒng)一管理于不顧的極端錯(cuò)誤思想，如何與行政區(qū)劃相分離，如何確立縱橫兼顧的理念，既保證審計(jì)獨(dú)立性又贏得地方黨委政府的積極支持與配合將成為一大難題。

4、轉(zhuǎn)型中國(guó)的現(xiàn)實(shí)困境。國(guó)內(nèi)改革正處于攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，處于轉(zhuǎn)型期的法治大國(guó)加深了這種情境的復(fù)雜性，此項(xiàng)改革并不保證能夠徹底清除運(yùn)行中的藩籬，保障審計(jì)獨(dú)立性，樹(shù)立審計(jì)權(quán)威。反而，由于改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，任何一項(xiàng)改革的運(yùn)行都需要反復(fù)斟酌，理順各方的關(guān)系。實(shí)踐也已證明，這種獨(dú)立性的推動(dòng)一直步履維艱。試點(diǎn)至今，僅有四個(gè)省份在部門(mén)預(yù)算中將基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)統(tǒng)籌管理。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，此項(xiàng)改革從試點(diǎn)到全面推廣需要不斷探索、不斷總結(jié)和修正，這期間可能需要?dú)v經(jīng)五到十年甚至更漫長(zhǎng)的過(guò)程。

三、開(kāi)展省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管的對(duì)策建議

黨的十九大報(bào)告向全黨全國(guó)全世界莊嚴(yán)宣告中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂徲?jì)是國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分。推進(jìn)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理改革必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照黨的十九大關(guān)于“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”的要求，加強(qiáng)調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，積極推進(jìn)。

（一）SO策略：發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，利用機(jī)會(huì)

1、加強(qiáng)審計(jì)經(jīng)費(fèi)保障。建議在總結(jié)各地試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒我國(guó)法院、檢察院實(shí)行省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)管的有益經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，重點(diǎn)攻克經(jīng)費(fèi)來(lái)源保障的難關(guān)。經(jīng)費(fèi)保障是審計(jì)工作能否順利開(kāi)展的關(guān)鍵因素，建議對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行重新登記，交由省級(jí)管理，以后地方審計(jì)機(jī)關(guān)的罰沒(méi)收入等也直接上繳省級(jí)財(cái)政管理，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由省級(jí)全額負(fù)擔(dān)，解決地方審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)不足的后顧之憂。以后設(shè)施設(shè)備的更新配置、新增經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支也按全省規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行。

2、規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。長(zhǎng)期以來(lái)各地審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，不便于統(tǒng)一管理。建議省審計(jì)廳根據(jù)本省審計(jì)工作實(shí)際，統(tǒng)一規(guī)定全省各區(qū)縣審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一設(shè)置如法制科、投資科等必備的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)允許各地根據(jù)本單位實(shí)際適量增設(shè)少量所需的內(nèi)設(shè)（派出）機(jī)構(gòu)，確保各地內(nèi)設(shè)（派出）機(jī)構(gòu)相對(duì)統(tǒng)一，各項(xiàng)職責(zé)都有承接。同時(shí)也要健全派出機(jī)構(gòu)和下級(jí)機(jī)構(gòu)，由省審計(jì)廳統(tǒng)一協(xié)調(diào)并出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，對(duì)設(shè)立審計(jì)派出機(jī)構(gòu)、部門(mén)（單位）成立內(nèi)審機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員配備等方面作出統(tǒng)一規(guī)定。

3、健全完善配套的管理制度。一是完善考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制。省審計(jì)廳定期對(duì)各縣市區(qū)審計(jì)局包括審計(jì)業(yè)務(wù)、審計(jì)績(jī)效、信息宣傳和廉政建設(shè)等各個(gè)方面進(jìn)行綜合考核并量化打分，制定一套具體詳實(shí)的考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲措施并予以公布，通過(guò)考核激勵(lì)先進(jìn)、督促落后，以盤(pán)活各省審計(jì)系統(tǒng)一盤(pán)棋，促進(jìn)審計(jì)工作上水平。二是優(yōu)化薪酬體系。就整體而言，我國(guó)各地發(fā)展水平不一，審計(jì)人員待遇應(yīng)向中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜。從部分上來(lái)講，需要設(shè)計(jì)合理的異地交叉審計(jì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，研究審計(jì)交通成本補(bǔ)貼問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)審計(jì)人員出差頻次很高、長(zhǎng)期遠(yuǎn)離家庭的現(xiàn)象在各地都很普遍，為穩(wěn)定和壯大審計(jì)隊(duì)伍，對(duì)此建議提高適當(dāng)?shù)慕蛸N補(bǔ)助以及讓長(zhǎng)期出差人員有休整機(jī)會(huì)。進(jìn)一步健全完善資產(chǎn)和檔案管理制度、人員培訓(xùn)制度、審計(jì)結(jié)果報(bào)告和公告制度、重大事項(xiàng)和緊急事項(xiàng)處理能力的應(yīng)對(duì)機(jī)制等。

（二）WO策略：利用機(jī)會(huì)，克服劣勢(shì)

1、統(tǒng)一招錄人員。省以下審計(jì)機(jī)關(guān)公務(wù)員由省級(jí)相關(guān)部門(mén)協(xié)同統(tǒng)一公開(kāi)招錄，并適當(dāng)加試審計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，確保錄用人員素質(zhì)，嚴(yán)格把好入口關(guān)。逐步清理規(guī)范各類(lèi)編制人員，針對(duì)事業(yè)編制及其他身份人員，積極爭(zhēng)取參公管理，其他身份人員當(dāng)前繼續(xù)維持現(xiàn)狀保證平穩(wěn)過(guò)渡，今后只出不進(jìn)，逐步消化。在人事任免上要進(jìn)一步提高各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，充分尊重上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，地方政府對(duì)人事任免保留建議權(quán)。

2、規(guī)范編制管理。要做好審計(jì)隊(duì)伍的整編工作，落實(shí)編制的嚴(yán)肅性。有的地方審計(jì)機(jī)關(guān)呼吁靠增加公務(wù)員數(shù)量來(lái)解決問(wèn)題顯然難以實(shí)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)員人數(shù)截止2015年底已有716.7萬(wàn)，公務(wù)員人數(shù)沒(méi)有增長(zhǎng)空間不說(shuō)，單靠增加行政編制來(lái)解決一切問(wèn)題也不切實(shí)際?？h市區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)的人員機(jī)構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)需結(jié)合各地標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌研究加以明確。建議區(qū)域間合理調(diào)劑行政編制，促進(jìn)編制優(yōu)化和統(tǒng)一，同時(shí)落實(shí)編制實(shí)名制，在人員錄用、薪酬待遇、職務(wù)晉升上由各省級(jí)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督和考核，杜絕在此類(lèi)問(wèn)題上的人為性、隨意性和主觀性，使審計(jì)人員編制法治化，制定統(tǒng)一的科學(xué)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)。

3、推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。據(jù)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家審計(jì)職業(yè)化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，建議如下：第一，嚴(yán)控選任門(mén)檻。招錄時(shí)可加試審計(jì)工作必需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，不斷提高審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員比重，并綜合考慮政治素質(zhì)、廉潔自律、職業(yè)操守、道德素養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)能力、知識(shí)結(jié)構(gòu)、從業(yè)經(jīng)歷等因素；第二，實(shí)行分類(lèi)管理。從選拔、任用、晉升、待遇等方面都應(yīng)合理設(shè)置審計(jì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)職位和綜合管理類(lèi)職位的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，允許的情況下優(yōu)先保證市地、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)力量；第三，健全崗位責(zé)任追究機(jī)制。進(jìn)一步健全各審計(jì)職位獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)控審計(jì)內(nèi)部腐敗，做到權(quán)責(zé)利對(duì)等，以此調(diào)動(dòng)審計(jì)人員的積極性和主動(dòng)性。

（三）ST策略：發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，回避威脅

1、加強(qiáng)區(qū)域間人才交流。各上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為下級(jí)審計(jì)人才的培養(yǎng)提供更廣闊的渠道，如采取審計(jì)理論知識(shí)和技能培訓(xùn)、掛職實(shí)踐鍛煉、經(jīng)驗(yàn)交流展示等培養(yǎng)途徑，還可在一定范圍內(nèi)實(shí)行優(yōu)秀審計(jì)干部異地交流，這樣不僅有利于人才的鍛煉培養(yǎng)，激發(fā)審計(jì)人員活力，也有利于縮小基層審計(jì)機(jī)關(guān)之間審計(jì)工作差距，促進(jìn)區(qū)縣審計(jì)工作均衡發(fā)展。

2、創(chuàng)新審計(jì)方式方法。創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，創(chuàng)新是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的不竭動(dòng)力。為此，審計(jì)信息化建設(shè)必須全力推進(jìn)。一是大力加強(qiáng)計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展計(jì)算機(jī)審計(jì)領(lǐng)域。要夯實(shí)審計(jì)信息化基礎(chǔ)，高度重視計(jì)算機(jī)在審計(jì)實(shí)務(wù)中的應(yīng)用，堅(jiān)持科技強(qiáng)審。比如，開(kāi)發(fā)和推廣先進(jìn)的審計(jì)軟件，加快數(shù)字化步伐，為提高我國(guó)審計(jì)工作效率和質(zhì)量提供智力支持；引進(jìn)和學(xué)習(xí)外國(guó)及我國(guó)其他機(jī)關(guān)單位的局域網(wǎng)建設(shè)，提升審計(jì)機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化水平；推進(jìn)各省數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，整合資源，為提高管理水平提供技術(shù)保障。二是要科學(xué)安排審計(jì)計(jì)劃、合理調(diào)配審計(jì)力量、加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)的溝通、加強(qiáng)與被審計(jì)單位的交流，注重綜合分析，提出有價(jià)值的審計(jì)建議，加大審計(jì)決定執(zhí)行力度，鞏固審計(jì)監(jiān)督成果。

3、平衡區(qū)域間審計(jì)資源分布。馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，矛盾是事物發(fā)展的源泉和動(dòng)力，主要矛盾對(duì)事物的發(fā)展起決定性作用。黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)社會(huì)新的主要矛盾顯然更多地體現(xiàn)了社會(huì)層面，主要矛盾的變化不僅決定了未來(lái)工作的主要目標(biāo)，也為審計(jì)體制改革提出新的要求，指明了方向。審計(jì)體制的改革應(yīng)充分反映和著力解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要矛盾，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。一方面，審計(jì)要對(duì)緩解區(qū)域發(fā)展的不平衡不充分發(fā)揮作用，為人民大眾的生活增添美好。另一方面，平衡審計(jì)系統(tǒng)自身的資源分布也應(yīng)成為解決主要矛盾的題中之義，建議切實(shí)保障基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，適當(dāng)開(kāi)辟新的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，平衡東中西部地區(qū)審計(jì)資源分布，財(cái)政撥款應(yīng)考慮審計(jì)系統(tǒng)現(xiàn)狀，適度向偏遠(yuǎn)地區(qū)、審計(jì)力量薄弱地區(qū)傾斜，減輕地方審計(jì)機(jī)關(guān)因預(yù)算安排不足而形成的缺口。

（四）WT策略：克服劣勢(shì)，回避威脅

1、提高審計(jì)人員素質(zhì)。審計(jì)人才是審計(jì)事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素，審計(jì)隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化依賴(lài)于審計(jì)人才的素質(zhì)建設(shè)能力?？h市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需下工夫扭轉(zhuǎn)審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀，淘汰一部分審計(jì)盲人，擴(kuò)大一部分審計(jì)中堅(jiān)力量，優(yōu)化一部分審計(jì)頂層人才。不僅要提高審計(jì)新人的準(zhǔn)入門(mén)檻，還要建立一套伴隨審計(jì)人員職業(yè)生命始終的后繼教育制度；不僅要從理論和實(shí)踐上提升審計(jì)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，還要加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的廉政思想和作風(fēng)建設(shè)；不僅要?jiǎng)?chuàng)新培養(yǎng)模式，還要通過(guò)開(kāi)展各種優(yōu)秀審計(jì)人才評(píng)選活動(dòng)激發(fā)審計(jì)隊(duì)伍活力和創(chuàng)造力，打造審計(jì)鐵軍。

2、理順與本級(jí)黨委政府的關(guān)系。堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的原則，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下，地方審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)與地方黨委政府的協(xié)調(diào)溝通，根據(jù)地方政府事權(quán)特點(diǎn)，合理劃分各市縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)。審計(jì)監(jiān)督只是中央提到的八項(xiàng)監(jiān)督之一，地方審計(jì)部門(mén)要積極與人大溝通，與人大、紀(jì)委、輿論等監(jiān)督部門(mén)相互配合，爭(zhēng)取地方政府支持，協(xié)同作戰(zhàn)，形成審計(jì)監(jiān)督合力，以放大審計(jì)成果，實(shí)現(xiàn)審計(jì)價(jià)值。同時(shí)，應(yīng)明晰各省審計(jì)廳黨組與地方黨委組織部門(mén)之間的權(quán)力邊界，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，正確界定委托管理的內(nèi)容，降低行政成本和代理風(fēng)險(xiǎn)，使人財(cái)物統(tǒng)管不流于形式而落到實(shí)處。

3、強(qiáng)化項(xiàng)目計(jì)劃管理和績(jī)效考核。全省審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃交由省審計(jì)廳統(tǒng)籌管理，各省廳要根據(jù)本省實(shí)際情況，一切圍繞省委、省政府中心工作，統(tǒng)籌整合全省審計(jì)機(jī)關(guān)資源，合理配置審計(jì)力量，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不僅應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施等方面的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還要強(qiáng)化對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行不定期指導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。定期對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)檔案進(jìn)行檢查，全面提高審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的績(jī)效考核，建立健全晉升和獎(jiǎng)懲機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)審計(jì)人員積極性、創(chuàng)造性，提高審計(jì)效率。

四、結(jié)束語(yǔ)

地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級(jí)統(tǒng)管是審計(jì)體制的完善，是管理體制的改革，是省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理基層審計(jì)人財(cái)物資源稟賦、探索創(chuàng)新管理方式。省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革應(yīng)本著因地制宜的原則，充分考慮各地發(fā)展的實(shí)際情況和特點(diǎn)，尊重基層首創(chuàng)精神，避免“一刀切”，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，積極推進(jìn)審計(jì)管理體制改革。積極借鑒司法、稅務(wù)、檢察機(jī)關(guān)的有益改革經(jīng)驗(yàn)，在明確地區(qū)差異化的前提下，從最大化審計(jì)優(yōu)勢(shì)出發(fā)，從提高各級(jí)政府治理能力出發(fā)，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展保駕護(hù)航，為打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”添磚加瓦，努力推動(dòng)新時(shí)代審計(jì)工作有新作為。■

[1]陳慧.省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理模式下區(qū)縣審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展探析[J].審計(jì)月刊，2017，（12）.

[2]崔強(qiáng)，吳利紅，崔彧煥.地方審計(jì)機(jī)關(guān)省級(jí)統(tǒng)管利弊分析與建議[J].會(huì)計(jì)之友，2016，（02）.

[3]劉星，牛艷芳，唐志豪.關(guān)于推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)工作的幾點(diǎn)思考[J].審計(jì)研究，2016，（05）.

[4]裴育.改革審計(jì)管理體制 促進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系健全[J].南京審計(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，（06）.

[5]秦榮生.審計(jì)體制改革的創(chuàng)舉：省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理[N].中國(guó)審計(jì)報(bào)，2015-12-11（01）.

[6]王鴻.對(duì)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制改革的思考[N].中國(guó)審計(jì)報(bào)，2016-06-15（05）.

[7]王慧.對(duì)省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的思考[J].財(cái)會(huì)月刊，2015，（17）.