體制改革、結(jié)構(gòu)變化與煤礦安全規(guī)制效果

肖興志　郭啟光

摘要：頻繁爆發(fā)的礦難倒逼中國煤礦安全規(guī)制體制改革。本文使用MS—VAR模型研究了改革背景下煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)變化，分析系統(tǒng)不同狀態(tài)的特征與轉(zhuǎn)換規(guī)律，并運用廣義脈沖響應(yīng)函數(shù)探討不同狀態(tài)下的安全規(guī)制效果。此外，本文還實證研究了規(guī)制周期對煤礦安全水平和煤炭產(chǎn)量的影響，結(jié)果顯示：（1）規(guī)制系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)性變化，在樣本期內(nèi)由“高規(guī)制波動狀態(tài)”向“低規(guī)制波動狀態(tài)”轉(zhuǎn)換，且呈現(xiàn)出明顯的“棘輪效應(yīng)”；（2）“低規(guī)制波動狀態(tài)”下的規(guī)制效果優(yōu)于“高規(guī)制波動狀態(tài)”下的規(guī)制效果；（3）安全事故的發(fā)生并未對煤炭產(chǎn)量產(chǎn)生顯著影響；（4）在全國“兩會”、黨代會以及春節(jié)等特殊時期，礦難起數(shù)和傷亡人數(shù)明顯下降，但煤炭產(chǎn)量變化不明顯，表明安全水平的提高是各級政府在規(guī)制周期內(nèi)加強安全規(guī)制的結(jié)果。

關(guān)鍵詞：體制改革；煤礦安全規(guī)制；規(guī)制周期；MS—VAR模型

中圖分類號：F407.21文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2014）09003207

一、引言

近年來，中國經(jīng)濟總量一直保持著平穩(wěn)較快增長，但經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不容樂觀，食品藥品安全問題層出不窮，環(huán)境污染程度令人堪憂，工作場所安全事故接二連三，尤其是頻發(fā)的煤礦安全事故，已成為阻止煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的頑疾。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000—2012年，全國共發(fā)生礦難33 352起，死亡57 415人。頻繁爆發(fā)的礦難拷問政府安全規(guī)制的效果，倒逼煤礦安全規(guī)制體制改革，隨著規(guī)制體制改革的推進，規(guī)制效果變化情況如何？這正是本文需要回答的問題。

關(guān)于安全規(guī)制效果，國外學者進行了較為廣泛的研究，其中最典型的是對美國職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局（以下簡稱OSHA）規(guī)制效果的評價。在OSHA建立之后的一段時期內(nèi)，工人傷亡率逐漸下降，不少學者認為安全規(guī)制是有效的，能夠促進安全水平的提高[1]-[3]。然而也有學者對OSHA的規(guī)制效果持質(zhì)疑態(tài)度，認為安全規(guī)制并未顯著降低事故起數(shù)和傷亡率，甚至適得其反，由此引發(fā)了規(guī)制無效論[4-5]。國內(nèi)僅有少數(shù)文獻對安全規(guī)制效果進行探析。肖興志等[6]采用VAR模型實證檢驗了煤礦安全規(guī)制效果，認為安全規(guī)制在長期內(nèi)有效，然而該有效性在短期內(nèi)會被工人的逆向行為抵消。白重恩等[7]的研究表明，關(guān)井政策在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦產(chǎn)量的同時，導致煤礦死亡率顯著上升。此外，Nie等[8]利用省際面板數(shù)據(jù)，實證研究了地方安全事故與地方主要政治會議的關(guān)系，如地方“兩會”和黨代會等所形成的政治周期對安全規(guī)制效果的影響，發(fā)現(xiàn)礦難起數(shù)在地方“兩會”和黨代會期間顯著降低，并認為安全事故的暫時減少是地方政府控制煤炭產(chǎn)量而非加強安全規(guī)制的結(jié)果。

通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，學術(shù)界對于安全規(guī)制效果一直存在爭議，且大部分文獻使用線性計量方法對規(guī)制效果進行研究。本文利用專門研究非線性系統(tǒng)的馬爾科夫狀態(tài)轉(zhuǎn)換向量自回歸模型（以下簡稱MS-VAR模型），實證研究煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)在不同狀態(tài)下的運行效果。此外，本文將全國“兩會”、黨代會以及春節(jié)等對礦難較為敏感的特殊時期以虛擬變量的形式納入回歸模型，實證研究其對煤礦安全水平和煤炭產(chǎn)量的影響，以檢驗安全規(guī)制周期是否存在及其影響機制。

二、典型化事實與理論假說

（一）體制改革與規(guī)制系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)變化

近年來，國家對煤礦安全規(guī)制體制進行了改革，規(guī)制獨立性逐步提高。2000年，在國家經(jīng)貿(mào)委下設(shè)立煤礦安全監(jiān)察局，與煤炭工業(yè)局合署辦公。2001年，煤炭工業(yè)局被撤銷，在國家經(jīng)貿(mào)委下設(shè)立國家安全生產(chǎn)管理局（副部級），與國家煤礦安全監(jiān)察局是“一套人馬、兩塊牌子”。此時國家煤礦安全監(jiān)察局各分支機構(gòu)仍受地方相關(guān)部門的領(lǐng)導，煤礦安全規(guī)制并未完全獨立于煤炭生產(chǎn)。2003年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）升格為國務(wù)院直屬機構(gòu)。此時國家煤監(jiān)局雖成為獨立的第三方規(guī)制機構(gòu)，但與尚未撤銷的地方煤炭管理局之間存在著職能重疊與執(zhí)法交叉的現(xiàn)象。2005年，國務(wù)院單設(shè)國家煤礦安全監(jiān)察局（副部級）作為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的行政機構(gòu)，獨立行使全國煤礦安全監(jiān)察職能。

隨著煤礦安全規(guī)制體制不斷變遷，規(guī)制系統(tǒng)可能產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性變化。關(guān)于這一點，可從近年來全國礦難統(tǒng)計數(shù)據(jù)中得到初步判斷，如圖1所示。2001—2005年，全國月度礦難起數(shù)及傷亡人數(shù)均維持在較高水平，且波動劇烈，波峰與波谷之間距離很短，落差較大，表明在此期間礦難高發(fā)頻發(fā)，事故嚴重程度較高，規(guī)制系統(tǒng)運行很不穩(wěn)定，處于高波動狀態(tài)。以2006年為轉(zhuǎn)折點，礦難起數(shù)和傷亡人數(shù)顯著下降，此后維持在一個較低水平，雖然仍處于波動狀態(tài)，但波動幅度已明顯縮小，表明事故發(fā)生頻率和嚴重程度均有所降低，規(guī)制系統(tǒng)運行處于低波動狀態(tài)。據(jù)此提出以下假說：

圖12001年1月至2010年8月全國煤礦事故起數(shù)、死亡人數(shù)與傷亡人數(shù)波動情況資料來源：國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局政府網(wǎng)站事故查詢系統(tǒng)，由本文作者統(tǒng)計整理得出。

假設(shè)1：伴隨安全規(guī)制體制改革，規(guī)制系統(tǒng)由高波動狀態(tài)向低波動狀態(tài)轉(zhuǎn)換，規(guī)制效果得到提高。

（二）規(guī)制周期及其影響機制

本文將全國“兩會”、黨代會和春節(jié)等特殊時期所形成的周期作為規(guī)制周期。在上述時期內(nèi)，社會穩(wěn)定目標變得格外重要，一旦爆發(fā)安全事故，很容易受到新聞媒體的廣泛報道以及社會大眾的普遍關(guān)注，事故造成的社會負面影響隨之擴大。因此，在上述時期，中央政府往往自上而下強力推動安全規(guī)制相關(guān)政策落實，加強安全生產(chǎn)秩序整治力度，以確保安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定。據(jù)此提出以下假說：

假設(shè)2：在全國“兩會”、黨代會以及春節(jié)等特殊時期，煤礦安全生產(chǎn)水平會有所改善。

然而，在現(xiàn)有的政績考核制度下，地方政府承擔著經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定的雙重任務(wù)。在全國“兩會”、黨代會之外的時期內(nèi)，為了促進GDP增長以獲取財稅收益和政治晉升機會，地方政府傾向于放松安全規(guī)制，以獲取盡可能多的煤炭產(chǎn)出，默許企業(yè)選擇低安全投入、高風險的生產(chǎn)方式，導致安全事故發(fā)生。綜上所述，在全國“兩會”、黨代會以及春節(jié)等特殊時期，各級政府將社會穩(wěn)定目標擺在首位，千方百計提高安全生產(chǎn)水平；而在其他時期，經(jīng)濟發(fā)展則成為首要目標，為了保障經(jīng)濟增長所需的煤炭產(chǎn)量，地方政府淡化安全生產(chǎn)目標，導致礦難頻發(fā)高發(fā)，上述過程周而復始，形成了規(guī)制周期。

此外，規(guī)制周期對煤礦安全水平的影響可能存在著兩種效應(yīng)——直接效應(yīng)與間接效應(yīng)。直接效應(yīng)是指，政府直接加大安全規(guī)制強度，對其轄區(qū)煤礦進行安全生產(chǎn)大檢查和打非治違等一系列安全規(guī)制措施，改善礦區(qū)安全水平。間接效應(yīng)是指，政府為了達到提高安全水平的目的，對煤礦企業(yè)采取關(guān)停限產(chǎn)等治標不治本的做法，試圖通過減少煤炭生產(chǎn)間接達到控制事故發(fā)生的目的。據(jù)此提出以下假說：

假設(shè)3：規(guī)制周期通過兩種機制影響煤礦安全水平，即直接提高安全規(guī)制強度或者間接控制煤炭產(chǎn)量達到降低礦難起數(shù)及傷亡人數(shù)的目的。

三、實證方法、指標選擇與數(shù)據(jù)處理

五、主要結(jié)論及政策啟示

本文利用MS—VAR模型對中國煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)變化進行了刻畫，分析系統(tǒng)不同狀態(tài)之間的特征與轉(zhuǎn)化情況，并利用廣義脈沖響應(yīng)函數(shù)研究了不同狀態(tài)下的規(guī)制效果以及安全生產(chǎn)水平對煤炭產(chǎn)量的影響情況。此外，本文實證研究了規(guī)制周期對煤礦安全水平和煤炭產(chǎn)量的影響。研究結(jié)果顯示：（1）本文構(gòu)建的MSIH（2）—VAR（3）模型能夠較好地刻畫安全規(guī)制系統(tǒng)的運行狀況，由于存在結(jié)構(gòu)性變化，煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)以2006年為拐點，在樣本考察期內(nèi)先后處于“高規(guī)制波動狀態(tài)”和“低規(guī)制波動狀態(tài)”，且在 “高規(guī)制波動狀態(tài)”下的運行時間較長，此外，規(guī)制系統(tǒng)在兩種狀態(tài)之間轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出明顯的“棘輪效應(yīng)”，即更加偏好于向“高規(guī)制波動狀態(tài)”轉(zhuǎn)變；（2）“低規(guī)制波動狀態(tài)”下安全規(guī)制的效果要明顯優(yōu)于“高規(guī)制波動狀態(tài)”下的規(guī)制效果；（3）煤炭產(chǎn)量基本不受安全事故的影響；（4）在全國“兩會”、黨代會和春節(jié)等特殊時期，礦難起數(shù)和傷亡人數(shù)顯著下降，而煤炭產(chǎn)量變化不明顯，表明規(guī)制周期對安全水平的影響機制是通過政府加強安全規(guī)制實現(xiàn)的。

上述研究結(jié)果的政策啟示意義在于，根據(jù)煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)在兩種狀態(tài)下的運行效果以及兩種狀態(tài)的特征，政府應(yīng)繼續(xù)加強安全規(guī)制獨立性建設(shè)，從根本上保持規(guī)制水平的平穩(wěn)性，使得規(guī)制系統(tǒng)能夠長期維持在“低規(guī)制波動狀態(tài)”，最大程度避免規(guī)制波動給煤礦企業(yè)安全投入造成的負面影響，提高安全規(guī)制效果。這不僅要求在規(guī)制機構(gòu)設(shè)置上保持獨立性，而且要在具體實施過程中提高規(guī)制執(zhí)法的獨立性，逐步瓦解地方政府與煤炭企業(yè)之間長期形成的“政企合謀”關(guān)系。

參考文獻：

[1]Fuess，S.M.， Loewenstein，M. Further Analysis of the Theory of Economic Regulation：The Case of the 1969 Coal Mine Health and Safety Act [J]. Economic Inquiry，1990， 28（2）： 354-389.

[2]Gray，W.B.， Scholz，J.T. Does Regulatory Enforcement Work？ A Panel Analysis of OSHA Enforcement[J].Law and Society Review，1993，27（1）：177-213.

[3]Weil，D. If OSHA Is so Bad，why Is Compliance so Good？[J].RAND Journal of Economics，1996，27（3）： 618-640.

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[6]肖興志， 齊鷹飛， 李紅娟. 中國煤礦安全規(guī)制效果實證研究[J]. 中國工業(yè)經(jīng)濟， 2008， （5）： 67-75.

[7]白重恩，王鑫，鐘笑寒. 規(guī)制與產(chǎn)權(quán)： 關(guān)井政策對煤礦安全的影響分析[J]. 中國軟科學，2011， （10）： 12-26.

[8]Nie，H.， Jiang，M.， Wang，X. The Impact of Political Cycle： Evidence from Coalmine Accidents in China[J]. Journal of Comparative Economics， 2013， 41（4）： 995-1011.

[9]Hamilton，J.D. A New Approach to the Economic Analysis of Nonstationary Time Series and the Business Cycle[J].Journal of the Econometric Society， 1989，57（2）： 357-384.

（責任編輯：徐雅雯）

此外，規(guī)制周期對煤礦安全水平的影響可能存在著兩種效應(yīng)——直接效應(yīng)與間接效應(yīng)。直接效應(yīng)是指，政府直接加大安全規(guī)制強度，對其轄區(qū)煤礦進行安全生產(chǎn)大檢查和打非治違等一系列安全規(guī)制措施，改善礦區(qū)安全水平。間接效應(yīng)是指，政府為了達到提高安全水平的目的，對煤礦企業(yè)采取關(guān)停限產(chǎn)等治標不治本的做法，試圖通過減少煤炭生產(chǎn)間接達到控制事故發(fā)生的目的。據(jù)此提出以下假說：

假設(shè)3：規(guī)制周期通過兩種機制影響煤礦安全水平，即直接提高安全規(guī)制強度或者間接控制煤炭產(chǎn)量達到降低礦難起數(shù)及傷亡人數(shù)的目的。

三、實證方法、指標選擇與數(shù)據(jù)處理

五、主要結(jié)論及政策啟示

本文利用MS—VAR模型對中國煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)變化進行了刻畫，分析系統(tǒng)不同狀態(tài)之間的特征與轉(zhuǎn)化情況，并利用廣義脈沖響應(yīng)函數(shù)研究了不同狀態(tài)下的規(guī)制效果以及安全生產(chǎn)水平對煤炭產(chǎn)量的影響情況。此外，本文實證研究了規(guī)制周期對煤礦安全水平和煤炭產(chǎn)量的影響。研究結(jié)果顯示：（1）本文構(gòu)建的MSIH（2）—VAR（3）模型能夠較好地刻畫安全規(guī)制系統(tǒng)的運行狀況，由于存在結(jié)構(gòu)性變化，煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)以2006年為拐點，在樣本考察期內(nèi)先后處于“高規(guī)制波動狀態(tài)”和“低規(guī)制波動狀態(tài)”，且在 “高規(guī)制波動狀態(tài)”下的運行時間較長，此外，規(guī)制系統(tǒng)在兩種狀態(tài)之間轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出明顯的“棘輪效應(yīng)”，即更加偏好于向“高規(guī)制波動狀態(tài)”轉(zhuǎn)變；（2）“低規(guī)制波動狀態(tài)”下安全規(guī)制的效果要明顯優(yōu)于“高規(guī)制波動狀態(tài)”下的規(guī)制效果；（3）煤炭產(chǎn)量基本不受安全事故的影響；（4）在全國“兩會”、黨代會和春節(jié)等特殊時期，礦難起數(shù)和傷亡人數(shù)顯著下降，而煤炭產(chǎn)量變化不明顯，表明規(guī)制周期對安全水平的影響機制是通過政府加強安全規(guī)制實現(xiàn)的。

上述研究結(jié)果的政策啟示意義在于，根據(jù)煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)在兩種狀態(tài)下的運行效果以及兩種狀態(tài)的特征，政府應(yīng)繼續(xù)加強安全規(guī)制獨立性建設(shè)，從根本上保持規(guī)制水平的平穩(wěn)性，使得規(guī)制系統(tǒng)能夠長期維持在“低規(guī)制波動狀態(tài)”，最大程度避免規(guī)制波動給煤礦企業(yè)安全投入造成的負面影響，提高安全規(guī)制效果。這不僅要求在規(guī)制機構(gòu)設(shè)置上保持獨立性，而且要在具體實施過程中提高規(guī)制執(zhí)法的獨立性，逐步瓦解地方政府與煤炭企業(yè)之間長期形成的“政企合謀”關(guān)系。

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（責任編輯：徐雅雯）

此外，規(guī)制周期對煤礦安全水平的影響可能存在著兩種效應(yīng)——直接效應(yīng)與間接效應(yīng)。直接效應(yīng)是指，政府直接加大安全規(guī)制強度，對其轄區(qū)煤礦進行安全生產(chǎn)大檢查和打非治違等一系列安全規(guī)制措施，改善礦區(qū)安全水平。間接效應(yīng)是指，政府為了達到提高安全水平的目的，對煤礦企業(yè)采取關(guān)停限產(chǎn)等治標不治本的做法，試圖通過減少煤炭生產(chǎn)間接達到控制事故發(fā)生的目的。據(jù)此提出以下假說：

假設(shè)3：規(guī)制周期通過兩種機制影響煤礦安全水平，即直接提高安全規(guī)制強度或者間接控制煤炭產(chǎn)量達到降低礦難起數(shù)及傷亡人數(shù)的目的。

三、實證方法、指標選擇與數(shù)據(jù)處理

五、主要結(jié)論及政策啟示

本文利用MS—VAR模型對中國煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)變化進行了刻畫，分析系統(tǒng)不同狀態(tài)之間的特征與轉(zhuǎn)化情況，并利用廣義脈沖響應(yīng)函數(shù)研究了不同狀態(tài)下的規(guī)制效果以及安全生產(chǎn)水平對煤炭產(chǎn)量的影響情況。此外，本文實證研究了規(guī)制周期對煤礦安全水平和煤炭產(chǎn)量的影響。研究結(jié)果顯示：（1）本文構(gòu)建的MSIH（2）—VAR（3）模型能夠較好地刻畫安全規(guī)制系統(tǒng)的運行狀況，由于存在結(jié)構(gòu)性變化，煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)以2006年為拐點，在樣本考察期內(nèi)先后處于“高規(guī)制波動狀態(tài)”和“低規(guī)制波動狀態(tài)”，且在 “高規(guī)制波動狀態(tài)”下的運行時間較長，此外，規(guī)制系統(tǒng)在兩種狀態(tài)之間轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出明顯的“棘輪效應(yīng)”，即更加偏好于向“高規(guī)制波動狀態(tài)”轉(zhuǎn)變；（2）“低規(guī)制波動狀態(tài)”下安全規(guī)制的效果要明顯優(yōu)于“高規(guī)制波動狀態(tài)”下的規(guī)制效果；（3）煤炭產(chǎn)量基本不受安全事故的影響；（4）在全國“兩會”、黨代會和春節(jié)等特殊時期，礦難起數(shù)和傷亡人數(shù)顯著下降，而煤炭產(chǎn)量變化不明顯，表明規(guī)制周期對安全水平的影響機制是通過政府加強安全規(guī)制實現(xiàn)的。

上述研究結(jié)果的政策啟示意義在于，根據(jù)煤礦安全規(guī)制系統(tǒng)在兩種狀態(tài)下的運行效果以及兩種狀態(tài)的特征，政府應(yīng)繼續(xù)加強安全規(guī)制獨立性建設(shè)，從根本上保持規(guī)制水平的平穩(wěn)性，使得規(guī)制系統(tǒng)能夠長期維持在“低規(guī)制波動狀態(tài)”，最大程度避免規(guī)制波動給煤礦企業(yè)安全投入造成的負面影響，提高安全規(guī)制效果。這不僅要求在規(guī)制機構(gòu)設(shè)置上保持獨立性，而且要在具體實施過程中提高規(guī)制執(zhí)法的獨立性，逐步瓦解地方政府與煤炭企業(yè)之間長期形成的“政企合謀”關(guān)系。

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（責任編輯：徐雅雯）