西安地區(qū)留守兒童權(quán)利的法律保護(hù)研究

羅靜

中國經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了留守兒童這一特殊群體，尤其在農(nóng)村留守兒童所占比重逐漸增加。西安地區(qū)的留守兒童問題日益受到社會及政府的重視，構(gòu)建和諧西安就必然面臨著要關(guān)愛留守兒童的成長，為其營造良好的社會環(huán)境，實現(xiàn)國家和政府的管理職能，解決民眾尤其是農(nóng)民工的后顧之憂。在構(gòu)建法治國家的進(jìn)程中，要注重運(yùn)用法律加強(qiáng)對留守兒童權(quán)益的保護(hù)，使留守兒童的權(quán)利保護(hù)有法可依，有章可循。

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的迅猛發(fā)展，“三農(nóng)”問題得以解決與改善的進(jìn)程中，出現(xiàn)了新的亟待解決的問題——留守兒童。根據(jù)教育部在2012年9月公布的數(shù)據(jù)，全國義務(wù)教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童共2200.32萬人。其中，在小學(xué)就讀的1436.81萬人，在初中就讀的763.51萬人。陜西作為我國的農(nóng)業(yè)大國，隨著西部大開發(fā)步伐的邁進(jìn)，留守兒童人數(shù)逐漸增多，尤其在農(nóng)村此類現(xiàn)象尤為突出，在人口占全省多數(shù)的西安地區(qū)，在各地的農(nóng)村近幾年來留守兒童的比例逐漸增高，比如在藍(lán)田縣留守兒童比例已占全縣兒童比例的50%，大多數(shù)都是在農(nóng)村，并有上升的趨勢。如何保障留守兒童的權(quán)益，就成為社會及當(dāng)?shù)卣酱鉀Q的問題之一。

一、西安地區(qū)留守兒童現(xiàn)狀

留守兒童相關(guān)概念界定。關(guān)于留守兒童的明確概念目前在學(xué)術(shù)界仍沒有達(dá)成一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。例加：有的學(xué)者將留守兒童定義為父母雙方或一方每年外出務(wù)工6個月以上，且外出期間很少在家居住，而由父母中的一方、其他看護(hù)人或兒童自己照顧的18周歲以下的兒童。有的將留守兒童定義為父母雙方或一方流動到其他地區(qū)，孩子留在戶籍所在地并因此不能和父母雙方共同生活在一起的兒童。有的定義為被調(diào)查時由于父母雙方或一方每年在外務(wù)工時間累積超過6個月，而被留在農(nóng)村地區(qū)交由父母單方、祖輩、他人照顧或無人照顧的農(nóng)村兒章。目前，有關(guān)留守兒童的年齡劃分問題學(xué)術(shù)界逐漸達(dá)成了統(tǒng)一共識——即18周歲以下。它與聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中有關(guān)“兒童”的定義及我國《未成年人保護(hù)法》中“未成年人”的規(guī)定相吻合。筆者認(rèn)為.留守兒童是指父母一方或雙方每年外出務(wù)工時間累計達(dá)6個月以上，而被留在戶籍所在地交由父母單方、祖輩、親戚朋友監(jiān)管或無人監(jiān)管的18周歲以下的兒童。

“留守兒童權(quán)益”指的是留守兒童的權(quán)利與利益。具體說來就是指留守兒童依法享有的、在法律關(guān)系中得以實現(xiàn)的、以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段，且這種利益是受到法律保護(hù)的。作為兒童權(quán)利憲章的聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》將兒童的權(quán)益概括為四個方面：生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)與參與權(quán)。具體又可分為生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、受撫養(yǎng)權(quán)等諸多權(quán)利。

西安農(nóng)村留守兒童現(xiàn)狀概況。西安地區(qū)的城市及農(nóng)村都存在一定的留守兒童，但就其數(shù)量及需保護(hù)的程度上來看，農(nóng)村地區(qū)的留守兒童權(quán)益保護(hù)尤為突顯。例如以西安市藍(lán)田縣為例，全縣轄22個鎮(zhèn)，9個社區(qū)居民委員會、519個村民委員會。2013年全縣總?cè)丝诩s64.67萬，其中農(nóng)業(yè)人口57萬，屬于國家扶貧的重點縣之一。14周歲以下的兒童約12萬，占總?cè)丝诘?3.8%。其中，截止2013年十月份，全縣“留守兒童”約28206人，其中父母雙方外出的有8649人，父母一方外出的有18657人，孤兒及殘疾學(xué)生達(dá)2793人，尤其在小寨鎮(zhèn)和普化鎮(zhèn)“留守兒童”人數(shù)均已占全鎮(zhèn)兒童人口的60%以上，并逐漸呈增長的趨勢。

據(jù)相關(guān)調(diào)查研究顯示，“留守兒童”與“非留守兒童”在生活、學(xué)習(xí)、心理上相比，存在的主要問題有：第一，學(xué)習(xí)興趣的缺乏。第二，不良習(xí)慣較多。第三，性格教育不健全。第四，親情觀念淡漠，與家人溝通困難。第五，自我保護(hù)意識不強(qiáng)，易受傷害?！?/p>

近年來，藍(lán)田縣縣委、縣政府把關(guān)愛留守兒童工作作為一項重要的民生工程，專門成立了關(guān)愛留守兒童工作領(lǐng)導(dǎo)小組，鼓勵各機(jī)關(guān)干部關(guān)愛留守兒童，并在全縣范圍內(nèi)開展關(guān)愛留守兒童的“蘭花草行動”，形成“黨政主導(dǎo)、部門聯(lián)動、家庭配合，社會參與”的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛機(jī)制，取得了較好的社會效果。

二、留守兒童權(quán)利缺失的具體表現(xiàn)

留守兒童存在的問題，主要是各種兒童權(quán)益受到不同程度損害，兒童權(quán)利的保護(hù)存在不足，具體分析如下：

首先，受教育權(quán)缺失。因為父母長期不在家，留守兒童在思想和學(xué)習(xí)上不能及時得到父母的幫助。農(nóng)村家長對兒童的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)普遍較少，而本來父母應(yīng)是兒童的主要輔導(dǎo)者，但是因為父母一方或雙方外出務(wù)工，所以兒童的輔導(dǎo)機(jī)率就相對下降，直接影響學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣與學(xué)習(xí)成績。在農(nóng)村仍存在“教育孩子是學(xué)校的事情”的片面觀點，認(rèn)為家庭只需照顧兒童的生活就就盡到了父母的職責(zé)。其實，按照教育學(xué)的觀點，家庭教育才是兒童教育的關(guān)鍵。同時，在義務(wù)與教育領(lǐng)域，農(nóng)村義務(wù)教育資源配置及質(zhì)量與城市相比存在較大差距，城鄉(xiāng)二元體制造就了城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡，使得農(nóng)村的教育資源有限。

其次，人身權(quán)缺失。留守兒童被拐賣、被傷害、出現(xiàn)意外事件的幾率較大。作為弱勢群體的的留守兒童，自我保護(hù)意識與能力不足，又加上家庭、學(xué)校及社區(qū)缺乏對他們有效的監(jiān)護(hù)與保護(hù)，使其易受到不法犯罪分子的侵害。這種侵害主要表現(xiàn)為拐賣及性侵害，拐賣主要對男童而言，性侵害主要針對女童。尤其是3至10歲的幼女性安全教育和自我保護(hù)意識教育幾乎空白，遇到性侵犯時茫然無知或不知反抗。在脫離監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)時，或監(jiān)護(hù)人不在身邊時，犯罪分子通過誘騙等方式輕而易舉的可對留守女童實施性侵犯。實施侵犯的犯罪分子多數(shù)為近鄰，甚至親屬或師生等對女童家庭生活比較了解。遭到性侵犯的女童會在心里產(chǎn)生自卑、恐慌、自閉等心里癥狀，又缺乏父母的及時關(guān)注與疏導(dǎo)和保護(hù)，會給女童的身心造成難以撫平的創(chuàng)傷。此外，留守兒童易出現(xiàn)離家出走和自殺事件。兒童處于生長發(fā)育期，其心智尚未成熟，再出現(xiàn)疑惑或困難時，最需要親情的庇護(hù)、社會的關(guān)愛。但長期與父母分離，他們的困難、疑惑、焦慮卻無人理會，心理易受到傷害，從而作出極端的事情。在藍(lán)田縣的一所小學(xué)的調(diào)查中，就有留守學(xué)生告訴我們曾經(jīng)他們就想喝農(nóng)藥自殺或者離家出走，并且他們所在的村里就有和他們一樣的留守兒童，走上了喝農(nóng)藥自殺的不歸路，這在他們的心理留下了難以磨滅的印象，并在潛意識中將其作為自己今后的選擇。

再次，受監(jiān)護(hù)權(quán)缺失。目前農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)嚴(yán)重不足、監(jiān)護(hù)職責(zé)不明確、臨時監(jiān)護(hù)人教育能力不足等問題，嚴(yán)重影響留守兒童的生活狀況。 農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)類型具有多樣化的特點：有祖輩監(jiān)護(hù)、上輩監(jiān)護(hù)、同輩監(jiān)護(hù)、自我監(jiān)護(hù)，其中，最主要的是祖輩監(jiān)護(hù)和上輩監(jiān)護(hù)。在祖輩監(jiān)護(hù)中，由于祖父母或外祖父母多數(shù)文化程度不高，處于文盲與半文盲的比例較高，再加上其年事已高，身體和精力有限，教養(yǎng)的內(nèi)容主要是注重兒童的物質(zhì)生活的滿足，多數(shù)以孩子不生病、身體健康作為其主要的職責(zé)，而對于孩子的學(xué)習(xí)及心理教導(dǎo)就不關(guān)心或鞭長莫及。而長輩監(jiān)護(hù)也存在諸多問題，父母的親戚或朋友作為監(jiān)護(hù)人，他們本身就有自己的孩子要照顧，很難有多余的精力來悉心照料被監(jiān)護(hù)的留守兒童，并且，他們多數(shù)認(rèn)為孩子父母不在身邊，孩子可憐，即使犯錯也不忍心批評教育，或擔(dān)心出力不討好而不敢嚴(yán)厲批評孩子的錯誤，使得孩子很難有正確的引導(dǎo)，并在監(jiān)護(hù)人與孩子之間難以有充分的溝通與了解。

最后，發(fā)展權(quán)缺失。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//www.ems86.com總第547期2014年第15期-----轉(zhuǎn)載須注名來源農(nóng)村留守兒童由于缺乏父母有力和有效的監(jiān)管，很容易受到農(nóng)村社區(qū)以及同齡不良人士的影響，染上吸煙、喝酒、賭博、網(wǎng)癮等惡習(xí)，甚至有的還結(jié)成團(tuán)伙進(jìn)行盜竊、斗毆、搶劫。留守兒童沾染上不良惡習(xí)后，若監(jiān)護(hù)人沒有及時發(fā)現(xiàn)進(jìn)行正確引導(dǎo)，極易影響他們的學(xué)習(xí)成績，使得有的學(xué)生過早的輟學(xué)在家，喪失了享受更高教育或減少了擁有更廣闊發(fā)展前景的機(jī)率。

三、加強(qiáng)留守兒童法律保護(hù)的措施

完善立法體系。修改完善相關(guān)法律制度，加強(qiáng)立法層面的保護(hù)。目前，我國缺乏關(guān)于農(nóng)村留守兒童權(quán)利的社會立法，法律上存在著大量空白。國家可以制定保護(hù)留守兒童的法律法規(guī)，尤其是地方政府可以根據(jù)本地區(qū)實際情況，針對本地留守兒童的特點，制定相關(guān)的地方性法規(guī)，或者政府規(guī)章，明確對留守兒童的保護(hù)范圍及保護(hù)程度和保護(hù)措施。西安市政府可以制定《西安市留守兒童保護(hù)條例》，立法應(yīng)該貫徹聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》規(guī)定的兒童最大利益原則，應(yīng)該明確家庭保護(hù)中的兒童最大利益原則，可以規(guī)定“家庭的社會經(jīng)濟(jì)活動必須以兒童最大利益為首要考慮?！痹诒O(jiān)護(hù)居住方面，可以規(guī)定“鼓勵父母與未成年子女共同生活，禁止0-2歲嬰幼兒脫離父母雙方或一方監(jiān)護(hù)”。

設(shè)立親權(quán)保護(hù)。親權(quán)是指父母對未成年子女以教養(yǎng)保護(hù)為目的，在人身和財產(chǎn)方面權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一。在大陸法系國家親權(quán)與監(jiān)護(hù)一直作為兩種獨立的制度而存在，并且監(jiān)護(hù)被視為親權(quán)的補(bǔ)充與延續(xù)。在親權(quán)法律關(guān)系中父母是親權(quán)人，親權(quán)的對象為未成年人。我國古代封建社會強(qiáng)調(diào)家庭倫理規(guī)范，其中親子關(guān)系是其規(guī)范的核心，我國傳統(tǒng)的親權(quán)倫理一直持續(xù)到民國時期。中國封建社會形成了一套完整的封建倫理規(guī)范，最典型的是“三綱五?！崩碚摓闅v代統(tǒng)治者奉為圣典，在家庭關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)父權(quán)與夫權(quán)。在父母與子女的關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)“孝”和“順”，著重強(qiáng)調(diào)子女對父母的孝順義務(wù)，同時也規(guī)定了父母對未成年子女的教育責(zé)任。新中國建立后，法律面前人人平等思想及人權(quán)觀念的深入，這種親權(quán)倫理意識在社會中逐漸的消身匿跡，甚至出現(xiàn)極端化的表現(xiàn)。現(xiàn)今的家庭結(jié)構(gòu)以三口之家形式為主，部分家庭過分關(guān)注、溺愛未成年子女，顛覆了傳統(tǒng)的家庭倫理孝道觀，父母更多的是對子女盡義務(wù)，子女更多的是享有權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)極度不平衡。另外，在家庭親子關(guān)系中更多的表現(xiàn)為父母社會責(zé)任意識淡化。在家庭教育中父母對未成年人子女的成長具有最直接的的責(zé)任，但部分家庭漠視未成年人的權(quán)益，忽視對未成年子女的正當(dāng)教育和監(jiān)管，尤其在留守家庭中表現(xiàn)突出。留守兒童大多由父母委托他人監(jiān)護(hù)，例如在藍(lán)田縣有約80%的留守兒童由祖輩親人長期監(jiān)護(hù)，約60%的父母認(rèn)為祖輩監(jiān)護(hù)理所當(dāng)然，將自己的監(jiān)護(hù)責(zé)任進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，推卸自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，這是對家庭、社會的不負(fù)責(zé)任。

目前我國的現(xiàn)行法律體系中并無親權(quán)的概念，但有父母對未成年子女的撫養(yǎng)教育規(guī)定，這實際上屬于親權(quán)的內(nèi)容。有關(guān)親權(quán)內(nèi)容的法律規(guī)定主要集中在《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國收養(yǎng)法》，但是這些規(guī)定過于概括抽象，權(quán)利義務(wù)要求不明確，缺乏可操作性。因此，應(yīng)加強(qiáng)用法律形式設(shè)立親權(quán)制度，強(qiáng)調(diào)在未成年子女的撫養(yǎng)、教育等方面，父母負(fù)有比其他人更為重要的責(zé)任。

完善監(jiān)護(hù)制度。我國現(xiàn)行法律體系對未成年人監(jiān)護(hù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，并且一些現(xiàn)實中存在的監(jiān)護(hù)問題沒有在法律中加以規(guī)定，所以應(yīng)該完善監(jiān)護(hù)制度。具體建議：一是建立監(jiān)護(hù)人監(jiān)督制度。目前，我國的監(jiān)護(hù)制度沒有明確規(guī)定對監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督制度，導(dǎo)致監(jiān)督主體不明確，司法部門難以據(jù)法斷案，追究當(dāng)事人的責(zé)任。監(jiān)護(hù)制度主要在《中華人民共和國民法通則》中加以規(guī)定，第十六條規(guī)定“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人”，但對監(jiān)督主體、監(jiān)督程序等內(nèi)容都未作出詳細(xì)的規(guī)定，導(dǎo)致司法中無法適用。在《未成年人保護(hù)法》中規(guī)定“保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任。”此規(guī)定從表面看好像規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督主體，但是如此廣泛的主體在具體的實踐中是難以明確的，容易造成各方責(zé)任推卸，使得集體責(zé)任等于無責(zé)任。因此，建議在監(jiān)護(hù)制度立法中明確監(jiān)督制度的執(zhí)行主體，也即設(shè)立監(jiān)護(hù)人監(jiān)督制度，監(jiān)督責(zé)任的主體可以是監(jiān)護(hù)對象居住地的居民委員會或村民委員會。二是規(guī)范委托監(jiān)護(hù)行為。父母是未成年人的法定監(jiān)護(hù)人，但當(dāng)法定監(jiān)護(hù)人長期外出時，其未成年子女脫離法定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)時，必須委托他人臨時監(jiān)護(hù)，現(xiàn)行法律體系沒有關(guān)于委托監(jiān)護(hù)的明確規(guī)定。要制定有關(guān)委托監(jiān)護(hù)的法律規(guī)范，針對留守兒童的祖輩監(jiān)護(hù)中，應(yīng)明確作為法定監(jiān)護(hù)人的父母與委托監(jiān)護(hù)人祖父母及外祖父母雙方各自的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)父母的責(zé)任，通過法律形式規(guī)范和約束父母的行為，增強(qiáng)父母的責(zé)任感。

建立登記制度。建立留守兒童基本情況登記制度，實行動態(tài)管理。派出所、學(xué)校、農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)普遍建立留守兒童檔案，落實專人負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)留守兒童的普查。農(nóng)村中小學(xué)和托幼機(jī)構(gòu)可以在新學(xué)期學(xué)生報到時將父母外出情況和家庭成員情況逐一進(jìn)行登記，建立農(nóng)村留守兒童檔案，準(zhǔn)確掌握農(nóng)村留守兒童的個人信息，為有針對性地開展教育和管理工作提供支持。藍(lán)田縣的“蘭花草行動”中，縣婦聯(lián)對全縣22個鎮(zhèn)的“留守兒童”情況進(jìn)行全面調(diào)查摸底，并建立檔案的形式，可以制度化、常規(guī)化，向西安各地區(qū)進(jìn)行推廣。

加大司法保護(hù)。可以將有關(guān)侵犯留守兒童權(quán)益的案件歸于公益訴訟的范圍，成立公益訴訟機(jī)構(gòu)。目前，對未成年人負(fù)有保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)包括民政、婦聯(lián)等部門，但它們都不是專業(yè)的法律部門。可以通過立法設(shè)立一個專門維護(hù)留守兒童權(quán)益的公益訴訟機(jī)構(gòu)，它由專門法律人才所組成，使其成為公益訴訟的明確主體，保證其在維護(hù)留守兒童權(quán)益方面發(fā)揮積極作用。另外，此留守兒童權(quán)利保護(hù)公益訴訟機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)進(jìn)一步明確。它不僅可以對涉及全體留守兒童合法權(quán)益的事件提起訴訟，也可以在監(jiān)護(hù)人缺位的個別案件中提供法律服務(wù)。同時，要完善留守兒童案件的審理程序。法院在審理留守兒童的公益訴訟案件時，應(yīng)區(qū)別于審理一般成年人案件，具體適用的審判程序也可與一般審判程序相區(qū)分。法律應(yīng)明確規(guī)定此類公益訴訟的啟動條件，訴訟主體，舉證責(zé)任等，促使對留守兒童的保護(hù)有明確的、具體的可操作性的司法保障。

加大農(nóng)村社區(qū)的關(guān)愛責(zé)任。設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)承擔(dān)留守兒童的保護(hù)責(zé)任，可以實行農(nóng)村社區(qū)保護(hù)機(jī)制。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定了村民委員會的社會責(zé)任主要是進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)。對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛服務(wù)屬于社會公益事業(yè)，作為村民委員會有責(zé)任對留守兒童進(jìn)行關(guān)愛及保護(hù)。具體措施：一是加強(qiáng)社區(qū)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)關(guān)愛聯(lián)動機(jī)制。加強(qiáng)對留守兒童的登記檔案管理；在村圖書館、少年宮等活動中心增加設(shè)備設(shè)施，舉辦多種活動，豐富留守兒童的課余生活；選擇負(fù)責(zé)任的“愛心人士”或親鄰作為委托監(jiān)護(hù)人的輔助人員，幫組農(nóng)村留守兒童家庭解決困難。二是構(gòu)建農(nóng)村留守兒童健康成長的良好社區(qū)環(huán)境。村民委員會可以定期發(fā)放相關(guān)科普資料，對留守兒童的監(jiān)護(hù)人定期開展家庭教育知識普及。三是建立關(guān)注特殊群體留守兒童機(jī)制。村民委員會應(yīng)該對本社區(qū)內(nèi)的殘疾留守兒童、輟學(xué)在家的留守兒童、有不良行為的留守兒童、單親家庭留守兒童、經(jīng)濟(jì)困難家庭留守兒童給予特殊關(guān)照，針對具體情況給予相應(yīng)的關(guān)照與愛護(hù)。

（作者單位：西安培華學(xué)院）